陳宏彩

（中共浙江省委黨校 浙江發(fā)展戰(zhàn)略研究院，浙江 杭州 311121）

國家監(jiān)察體制改革使監(jiān)察機(jī)關(guān)以嶄新的面貌登上歷史舞臺(tái)。社會(huì)各界不僅關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)能否在黨風(fēng)廉政建設(shè)中發(fā)揮更大作用，而且關(guān)注其權(quán)力擴(kuò)張后權(quán)力監(jiān)督問題如何解決。從某種意義上講，能否建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，關(guān)涉國家監(jiān)察體制改革的成敗。加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督，首先必須破解內(nèi)部監(jiān)督難題，通過自我凈化、自我約束降低權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，確保打鐵先要自身硬。也只有不斷完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，才能樹立良好形象，贏得社會(huì)各界的信任和支持，開創(chuàng)中國歷史上清廉國家建設(shè)的嶄新局面。

一、權(quán)力運(yùn)行的普遍原理與特殊語境：加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的三重邏輯

作為新時(shí)代我國權(quán)威、統(tǒng)一、高效的反腐機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)被賦予前所未有的權(quán)力。然而，監(jiān)察委員會(huì)自身的運(yùn)行又存在許多特殊的規(guī)律和一些相伴相生的特點(diǎn)。根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的普遍原理與監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行的特殊語境，必須旗幟鮮明地加強(qiáng)和改善內(nèi)部監(jiān)督，確保反腐機(jī)構(gòu)自身的廉潔與公正。

（一）權(quán)力越大越應(yīng)受到監(jiān)督：千古不變的基本經(jīng)驗(yàn)

權(quán)力廣泛地存在于人類政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)生活的各個(gè)方面。按照法定的規(guī)則賦予特定機(jī)構(gòu)、特定人群一定的權(quán)力，是協(xié)調(diào)各種利益、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的需要。但是，權(quán)力是一個(gè)很古怪的東西，它可以用來行善，也可以用來作惡?！耙粋€(gè)人或一個(gè)階級(jí)的人，一發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力，這個(gè)人的個(gè)人利益或這個(gè)階級(jí)的獨(dú)有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性?！薄斑@就是建立在普遍經(jīng)驗(yàn)之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律?！雹?/p>

我們不排除少數(shù)自律性強(qiáng)、品性高潔的人能夠潔身自好，始終秉公用權(quán)、為民謀利。但是，這畢竟要靠極少數(shù)人的自覺，而且這種自覺時(shí)常隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化以及人員自身的思想行為的變化而發(fā)生較大的改變，具有極大的不穩(wěn)定性和不確定性。因此，就全體掌握權(quán)力的人員而言，我們必須在賦權(quán)的同時(shí)，嚴(yán)格做好控權(quán)工作，不斷完善權(quán)力監(jiān)督制衡的制度體系。伯恩斯指出：“賦予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險(xiǎn)的。它是如此危險(xiǎn)，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君?！雹?/p>

國家監(jiān)察體制改革以前，反腐機(jī)構(gòu)力量過于分散，體制障礙較多，協(xié)調(diào)成本較高，運(yùn)行效率較低。很多本來應(yīng)該有效預(yù)防的領(lǐng)域沒有得到有效預(yù)防，本來應(yīng)該得到及時(shí)懲處的腐敗分子沒有得到及時(shí)懲處，有些甚至逍遙法外、逍遙境外。為了堅(jiān)決遏制腐敗的蔓延勢頭，增強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威和效能，必須賦予反腐機(jī)構(gòu)必要而充分的權(quán)力。改革之后，原有的體制障礙、法律障礙得到消除，反腐機(jī)構(gòu)擁有了開展工作的充分權(quán)力，權(quán)威性得到提升，制度優(yōu)勢正在逐步轉(zhuǎn)變成治理效能。但是，反腐機(jī)構(gòu)權(quán)力越大，權(quán)力尋租空間隨之?dāng)U張，自身廉政風(fēng)險(xiǎn)也成倍增加。孟德斯鳩告誡人們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹坌录悠仑澪坌袨檎{(diào)查總局、中國香港特別行政區(qū)廉政公署等世界上卓越的反腐機(jī)構(gòu)成功運(yùn)行的基本經(jīng)驗(yàn)表明，在改革之初，為了樹立反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威，徹底扭轉(zhuǎn)腐敗態(tài)勢，必須賦予反腐機(jī)構(gòu)超乎尋常的權(quán)力。但是，一旦歷史性的拐點(diǎn)出現(xiàn)，反腐機(jī)構(gòu)更加需要在常態(tài)化、制度化的軌道上運(yùn)行，自身權(quán)力的監(jiān)督和制約便成為新的歷史性課題。

（二）封閉式運(yùn)轉(zhuǎn)與權(quán)力高度集中：監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督存在的特殊性

權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律表明，公開與透明是防止腐敗的有效途徑。幾千年中，封建統(tǒng)治者為了鞏固自身統(tǒng)治，總是想方設(shè)法保守秘密，不愿也不敢公開政治活動(dòng)的真相、統(tǒng)治者驕奢淫逸的生活以及對(duì)被統(tǒng)治者殘酷的剝削與壓榨?，F(xiàn)代國家建立以后，公民的地位發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，某些執(zhí)政者為了維護(hù)自身利益，也習(xí)慣于暗箱操作。特別是那些損公肥私、私欲膨脹的腐敗官員，更是在黑暗之中完成各種不可告人的交易。因此，公開政治活動(dòng)和政府管理的真相，防止各種腐敗現(xiàn)象發(fā)生，是政治文明建設(shè)的永恒主題。在某種程度上講，一部政治文明史，也就是一部知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)不斷演進(jìn)的歷史。通過尊重和保障公眾的知情權(quán)，最大限度地公開政務(wù)信息以防止權(quán)力的腐敗與變異，成為政治文明建設(shè)的基本規(guī)律和當(dāng)代政治生活的廣泛共識(shí)。公開與廉潔相向而行，陽光是最好的“消毒劑”。

由于反腐敗工作的特殊性，反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和保密性有別于其他部門。反腐機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人的偵查懲處工作，需要在一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境下運(yùn)行，需要保守工作秘密。不管搜集到的線索是真是假，在深入調(diào)查之前，都不能隨意泄露。如果線索是假的，泄露了會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成傷害，影響當(dāng)事人的正常工作生活秩序;如果線索是真的，更不能提早泄露，泄露了會(huì)使相關(guān)人員采取各種反偵查措施，毀滅證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款贓物甚至提前逃跑。因此，保密成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要紀(jì)律和基本要求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)外界保持高度警惕，外界也不會(huì)輕易接近紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。即使在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，部門之間、調(diào)查組之間，也不得相互打聽信息、刺探案情，否則要受到紀(jì)律處分。內(nèi)外交流的缺乏，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既缺乏其他部門、社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，又缺乏內(nèi)部的相互知情與監(jiān)督。那些思想防線放松，又面臨巨大利益誘惑的紀(jì)檢監(jiān)察干部，很可能鋌而走險(xiǎn)，躍躍欲試。

保密需要切斷部門之間、人員之間的非工作所需的信息交流，也需要權(quán)力相對(duì)集中，權(quán)力越集中越能避免信息擴(kuò)散。此外，辦案必須嚴(yán)格遵循法律法規(guī)和黨的規(guī)章，不得對(duì)線索隨意處置，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍，不得隨意使用調(diào)查手段，不得隨意加重或減輕處罰。因此，整個(gè)辦案過程和一些關(guān)鍵的決定，必須隨時(shí)向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，從而使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力向分管領(lǐng)導(dǎo)、主要負(fù)責(zé)人集中。統(tǒng)計(jì)資料顯示，《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督規(guī)則》中規(guī)定需要紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或要求向紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人報(bào)告的事項(xiàng)多達(dá)13 項(xiàng)，而這些權(quán)力原分散于各分管領(lǐng)導(dǎo)或調(diào)查組④。在大多數(shù)情況下，分管領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人對(duì)案件的辦理有著重大甚至決定性影響，如果缺乏有效的監(jiān)督，這些人權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的可能性并非沒有。事實(shí)上，近年查處的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部腐敗案件，涉及分管領(lǐng)導(dǎo)或者主要負(fù)責(zé)人的不在少數(shù)。越是到基層，權(quán)力越是集中，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件的影響和左右越強(qiáng)，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)也就越高。

（三）監(jiān)督者的優(yōu)越心理與思維定式：組織文化的長期固化

紀(jì)檢監(jiān)察干部長期從事日常監(jiān)督和案件查處工作?？偸且浴氨O(jiān)督者”的身份思考和行動(dòng)，很少意識(shí)到自己也是“被監(jiān)督者”，或者說相對(duì)于“監(jiān)督者”的角色而言，“被監(jiān)督者”顯得微不足道。監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是承擔(dān)反腐職能的唯一機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察干部的優(yōu)越感、“安全感”或許會(huì)在更大程度上強(qiáng)化。有些人認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)才是反腐的專門機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)無法對(duì)反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，誰來查處反腐機(jī)構(gòu)的腐敗呢？即使由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自己查處內(nèi)部的腐敗案件，那也不會(huì)輕易采取措施，誰愿意自我揭短、家丑外揚(yáng)呢？還有些人查處案件的經(jīng)驗(yàn)豐富，從中得到很多啟示，反偵查能力很強(qiáng)，認(rèn)為自己來點(diǎn)“小動(dòng)作”別人發(fā)現(xiàn)不了。組織的優(yōu)越感、個(gè)人的思維方式一旦形成一種文化，就會(huì)在整個(gè)組織蔓延，潛移默化地影響組織成員的行為方式。從這種意義上講，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的權(quán)力監(jiān)督要大大難于其他機(jī)關(guān)，不采取行之有效的措施、不建立健全相關(guān)制度，難免會(huì)使“反腐者”蛻變成“腐敗者”。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的制度安排：在相互制約與相互協(xié)調(diào)中尋求平衡

從國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)之初，相關(guān)部門就對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督十分重視，并根據(jù)權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)的原理進(jìn)行了一系列的制度設(shè)計(jì)。從總體上看，這些制度設(shè)計(jì)是科學(xué)合理的，運(yùn)行成效也是比較顯著的。

（一）職能分離：以權(quán)力分立制約權(quán)力

權(quán)力的分立與制衡是權(quán)力制約的普遍原理和基本規(guī)律。西方國家將這一原理運(yùn)用到極致甚至走向極端，建立立法、行政、司法“三權(quán)分立”的政治制度。這種極端化的分立，導(dǎo)致效率低下、矛盾沖突頻發(fā)，甚至因黨派分歧使國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共利益受到影響。我們決不能照搬西方國家的“三權(quán)分立”制度，但也結(jié)合我國國情，將權(quán)力分立制衡原理運(yùn)用到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約之中，建立相互制約、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。就監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督而言，這一機(jī)制同樣有效，或者說是內(nèi)部權(quán)力制約的主要方式。

這一方式的建立，也是對(duì)以往紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力制約失范進(jìn)行反思修正的結(jié)果。曾經(jīng)一個(gè)時(shí)期，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查由同一部門負(fù)責(zé)，該部門長期聯(lián)系某個(gè)地區(qū)或單位，對(duì)該地區(qū)（單位）的情況熟悉，便于開展工作。但是，有些別有用心的被監(jiān)督對(duì)象，總是通過各種機(jī)會(huì)拉攏、腐蝕紀(jì)檢監(jiān)察干部，導(dǎo)致腐敗案件發(fā)生。從2014 年開始，有關(guān)方面進(jìn)行大刀闊斧的改革，中央、省、市三級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查權(quán)力分立、部門分設(shè)。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門固定聯(lián)系某個(gè)地區(qū)或單位，履行常態(tài)化、制度化監(jiān)督職能，推動(dòng)負(fù)責(zé)地區(qū)（單位）政治生態(tài)的改進(jìn)與優(yōu)化。審查調(diào)查職能由其他部門承擔(dān)，具體案件的查辦人員不固定、地區(qū)不固定，“一次一授權(quán)”，這就使辦案人員和涉案人員失去日常聯(lián)系的機(jī)會(huì)，大大減少了權(quán)力濫用和利益輸送的可能性。

在此基礎(chǔ)上，調(diào)查權(quán)與審理權(quán)分立，相互制約。調(diào)查組根據(jù)既定的方案，對(duì)需要了解掌握的涉案人員的情況進(jìn)行全面?zhèn)刹椋莆债?dāng)事人違法犯罪事實(shí)，形成調(diào)查報(bào)告，按程序報(bào)批后，將案卷和相關(guān)材料移送審理部門。案件審理部門根據(jù)國家法律法規(guī)和黨章規(guī)定，對(duì)案件的事實(shí)、調(diào)查的程序、取得的證據(jù)等進(jìn)行全面審查，提出審理意見。對(duì)于事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，退回調(diào)查部門重新調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查。審查調(diào)查權(quán)和案件審理權(quán)分立，既可以有效地防止審查調(diào)查部門違反法律程序收集證據(jù)，或者對(duì)事實(shí)的認(rèn)定存在瑕疵，又可以防止案件審理部門主觀臆斷或者違法單方面做出決定，二者相互制衡、相互監(jiān)督。

除了上述關(guān)鍵的兩個(gè)方面，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部線索處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、案件審理“四個(gè)環(huán)節(jié)”同樣形成相互制約而又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。過去，四個(gè)環(huán)節(jié)可能存在分管領(lǐng)導(dǎo)交叉分管的情況，監(jiān)察體制改革之后，四個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同的領(lǐng)導(dǎo)分管，領(lǐng)導(dǎo)之間在分工的基礎(chǔ)上協(xié)作、在相互制約的基礎(chǔ)上彼此協(xié)調(diào)。從整個(gè)制度安排來看，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、邊界清晰、制約得當(dāng)、銜接緊密，符合組織管理現(xiàn)代化、廉潔化的發(fā)展方向。

（二）集體決議：以民主機(jī)制制約權(quán)力

民主集中制是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的基本工作制度。在長期實(shí)踐中，這一制度得到了較好的運(yùn)行，并取得了顯著成效。民主集中制最初的目的是確保重大決策的科學(xué)性、民主性和合理性，防止發(fā)生決策失誤，給黨和國家的事業(yè)造成損失。隨著反腐敗斗爭的深入推進(jìn)，民主集中制作為反腐制度安排的重要性日益突顯。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部出于私人利益的考慮，總是想方設(shè)法破壞民主集中制，將個(gè)人利益、個(gè)人意志凌駕于組織之上，以達(dá)到不可告人的目的。從查處的腐敗案件來看，許多發(fā)生在重要領(lǐng)導(dǎo)崗位的腐敗分子往往作風(fēng)專斷、處事霸道，將民主集中制視為擺設(shè)、視為兒戲，肆意踐踏黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、肆意滿足個(gè)人不斷膨脹的私心和欲望，最終走上違法犯罪道路。因此，必須將民主集中制作為重要的反腐利器來抓，將這一制度具體化、剛性化、法治化，以嚴(yán)格的、真正的、不可變通的集體決策代替?zhèn)€人決策，防止長官意志和個(gè)人專權(quán)，預(yù)防腐敗行為輕易得逞或者“披上合法的外衣”。

在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督中，民主集中制同樣是一種十分重要的制度安排，體現(xiàn)在線索處置、案件查辦、決定形成等重要事項(xiàng)的方方面面。例如，所有問題線索如何處置，不是個(gè)人決定，而必須經(jīng)過集體研究并履行報(bào)批程序。案件調(diào)查、處置執(zhí)行等方面的重大問題，包括具體調(diào)查方案、重要調(diào)查措施的實(shí)施等，必須經(jīng)過紀(jì)委常委會(huì)議、監(jiān)委會(huì)議集體研究決定，辦案人員、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人是無法私自作出決定的。留置措施是涉及人身自由、案件順利查處的一項(xiàng)非同尋常的措施，留置措施的實(shí)施必須遵循嚴(yán)格的制度規(guī)定，其中之一就是必須經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定，并報(bào)有關(guān)方面批準(zhǔn)。即使在具體案件的調(diào)查過程中，調(diào)查組遇到重要事項(xiàng)也必須經(jīng)集體研究后履行報(bào)批程序。

（三）流程管控：以程序規(guī)范制約權(quán)力

監(jiān)察委員會(huì)是履行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的專職機(jī)關(guān)。與其他機(jī)關(guān)不同，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理的是違紀(jì)違法案件，既要注重辦案的效率、增強(qiáng)對(duì)腐敗分子的威懾力，又要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更要防止“燈下黑”、防止在反腐案件查處中產(chǎn)生新的腐敗案件。因此，必須特別注重案件辦理的程序，以程序保證辦案的效率和公正性，以程序保障監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的廉潔?！皣?yán)格依照程序規(guī)定開展工作，既有利于增強(qiáng)審查工作的合法性和公正性，也有利于保護(hù)受審查人、證人的正當(dāng)權(quán)利。”⑤從另一方面講，如果每起案件的查處都嚴(yán)格依照規(guī)定的程序進(jìn)行，權(quán)力濫用、貪贓枉法的可能性就會(huì)大大降低，就可以有效地防控紀(jì)檢監(jiān)察干部自身的腐敗行為。

在案件辦理的整個(gè)流程中，監(jiān)察委員會(huì)都把嚴(yán)格履行程序作為重要的紀(jì)律要求?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等都對(duì)辦案流程和程序作出明確規(guī)定。各地根據(jù)工作實(shí)際，也出臺(tái)了監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行工作規(guī)程以及線索處置、調(diào)查措施使用、各類文書使用等具體規(guī)定，全方位、全流程的程序控制體系初步形成。

在處置過程中，所有問題線索除了須經(jīng)集體研究，還須履行報(bào)批程序。作出立案決定、處分決定等，也不是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)自行決定的，還必須向上級(jí)監(jiān)委和同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。這既是認(rèn)真落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的需要，也是紀(jì)檢監(jiān)察工作全面接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的需要。法律規(guī)定的12項(xiàng)調(diào)查措施，都有嚴(yán)格規(guī)范的運(yùn)行程序。這些措施分為四級(jí)，分別由不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)簽字審批。即使是談話、詢問、查詢、調(diào)取等一般性調(diào)查措施，也必須履行審批程序，不得私自進(jìn)行。而對(duì)于搜查、留置、技術(shù)調(diào)查、限制出境、通緝等限制性調(diào)查措施，除了對(duì)實(shí)施對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施條件等的規(guī)定更加嚴(yán)格，程序上的規(guī)定也嚴(yán)格得多、具體得多，一般人、一般情況下是難以實(shí)施的。例如，留置措施除了必須經(jīng)過本級(jí)監(jiān)委集體研究，還必須經(jīng)過同級(jí)黨委批準(zhǔn)并報(bào)上級(jí)監(jiān)委備案。省監(jiān)委采取解除留置措施的，報(bào)國家監(jiān)委備案，市、縣監(jiān)委留置措施的實(shí)施與解除，應(yīng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并逐級(jí)報(bào)省監(jiān)委備案。通過強(qiáng)化上級(jí)的審批監(jiān)管程序，既確保每起案件的辦理質(zhì)量，又可以壓縮下級(jí)權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的空間。

所有調(diào)查活動(dòng)都涉及文書的流轉(zhuǎn)。文書的管理是否規(guī)范、是否有制度漏洞，也對(duì)權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生影響。調(diào)查措施涉及的文書，由相關(guān)部門統(tǒng)一印制并按照權(quán)限下發(fā)和使用。重要文書統(tǒng)一編號(hào)，適用范圍明確，并履行審批、蓋章等手續(xù)，最大限度地減少自主性和隨意性。

（四）專門監(jiān)督：以專業(yè)督察制約權(quán)力

在系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的督察機(jī)構(gòu)，這是權(quán)力制約的基本規(guī)律，在實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。無論是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，無論是財(cái)政系統(tǒng)還是警察系統(tǒng)，往往都采用專門督察的方式控制和規(guī)范內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行，保障系統(tǒng)的廉潔、規(guī)范與高效。同樣，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部也有專司內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)——干部監(jiān)督室。

為了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，從2014 年開始，中央、省、市三級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都建立了干部監(jiān)督室，基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也由專人負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督。干部監(jiān)督室成立以后，在內(nèi)部監(jiān)督中發(fā)揮了巨大作用，先后清理出一大批徇私舞弊、貪贓枉法的“內(nèi)鬼”，純潔、凈化了紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，維護(hù)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的良好形象。國家監(jiān)察體制改革以后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力得到進(jìn)一步擴(kuò)大，權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，干部監(jiān)督室承擔(dān)的責(zé)任更加重大。

三、發(fā)展不平衡與制度失靈：內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

雖然監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)建立內(nèi)部監(jiān)督的制度架構(gòu)，建立健全了內(nèi)部監(jiān)督的程序和機(jī)制，但是，仍然存在一些體制機(jī)制性矛盾，許多方面的發(fā)展也不平衡，直接影響內(nèi)部監(jiān)督的效能。

（一）監(jiān)督形式與監(jiān)督實(shí)質(zhì)的不平衡性

從形式上講，《中華人民共和國監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等國家法律、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何履行職責(zé)作出了明確規(guī)定，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也根據(jù)自身實(shí)際，制訂了法律法規(guī)的具體實(shí)施方案。總體上看，這些法律規(guī)章已經(jīng)覆蓋到監(jiān)督、調(diào)查、處置工作的各個(gè)方面，也涉及線索處置、審查調(diào)查、案件審理、案件移送的各個(gè)環(huán)節(jié)，基本上做到縱向到底、橫向到邊。但是，在實(shí)際工作中，是否所有工作都會(huì)嚴(yán)格依照既有的規(guī)章制度運(yùn)行呢？即使已經(jīng)依照規(guī)章制度運(yùn)行了，是否會(huì)有實(shí)際的監(jiān)督成效呢？有時(shí)也未必如此。譬如，文書的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，目的是規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的各種權(quán)力，防止權(quán)力濫用。但在實(shí)際工作中，未必嚴(yán)格遵循了各種規(guī)定，或者形式上遵守了規(guī)定，但實(shí)質(zhì)性的審查并不到位。越是到基層，這種現(xiàn)象越為突出⑥。這就為權(quán)力濫用留下了可乘之機(jī)。再譬如，為了加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督和案件辦理質(zhì)量的管控，分管領(lǐng)導(dǎo)、主要負(fù)責(zé)人在很多環(huán)節(jié)必須履行簽字手續(xù)，表面上已經(jīng)監(jiān)督到位，但事實(shí)上，這些領(lǐng)導(dǎo)日常事務(wù)繁忙，根本沒有時(shí)間深入實(shí)際展開調(diào)查，無法對(duì)案件的全過程進(jìn)行充分研判，只是通過文字材料了解基本情況，或者簡單地聽取相關(guān)人員的口頭匯報(bào)，很快便完成簽字程序。如果相關(guān)人員在辦案過程中夾雜私心，是很容易蒙混過關(guān)的。

（二）對(duì)下監(jiān)督與對(duì)上監(jiān)督的不平衡性

在縱向監(jiān)督體系中，我們往往強(qiáng)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)一般人員的監(jiān)督，而忽略了下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、一般人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督。不僅在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是這樣，其他機(jī)關(guān)也是如此。這是權(quán)力相對(duì)集中導(dǎo)致的制度缺陷之一。為了確保廉潔、高效辦案，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部必須建立權(quán)力相對(duì)集中的領(lǐng)導(dǎo)體制。在大多數(shù)情況下，領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)案件的調(diào)查和處置具有決定性作用，分管領(lǐng)導(dǎo)也發(fā)揮著非同尋常的指揮支配作用。加上一般人員的提拔任命、晉級(jí)晉升等主要由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督幾乎難以實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)人的意志和決策即使存在不合規(guī)、不合理的成分，一般工作人員一般情況下也不會(huì)提出反對(duì)意見。這樣，在復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，如果相關(guān)人員圍獵領(lǐng)導(dǎo)者，通過領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)辦案人員施加影響力，很容易達(dá)到不可告人的目的。事實(shí)上，從歷年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)生的腐敗案件來看，這種情況不在少數(shù)。在缺乏對(duì)等監(jiān)督、雙向互動(dòng)的情況下，領(lǐng)導(dǎo)人員和一般人員、上級(jí)和下級(jí)處于十分不平等的地位，權(quán)力鏈條中只有指揮和命令，平等協(xié)商、坦誠監(jiān)督成為空談。有的甚至對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的違法亂紀(jì)視而不見、充耳不聞，直到其陷入萬劫不復(fù)的深淵。如何完善雙向監(jiān)督機(jī)制，讓下級(jí)可以更好地監(jiān)督上級(jí)、一般人員可以更好地監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人員，委實(shí)考驗(yàn)決策部門的領(lǐng)導(dǎo)組織能力。

（三）強(qiáng)勢部門與一般部門相互制約的不平衡性

在組織內(nèi)部，往往有強(qiáng)勢部門和一般部門之分。強(qiáng)勢部門掌握了優(yōu)勢資源，在組織發(fā)展中起著關(guān)鍵作用，無形中擁有超出一般部門的影響力和優(yōu)越感。一般部門只是相對(duì)而言的，它們并非可有可無，只不過承擔(dān)的職能有所差別，比較優(yōu)勢相對(duì)缺乏。強(qiáng)勢部門和一般部門只有相互配合與支持，組織才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在大多數(shù)情況下，兩者并沒有太多的不一樣。在權(quán)力制約鏈條中，任何部門都是組織機(jī)器中的一個(gè)齒輪，相互咬合、相互牽制、相互賦能。但是，強(qiáng)勢部門往往憑借自身優(yōu)勢，有意或無意游離監(jiān)督鏈條，彰顯自身特性，達(dá)到自身目的。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，監(jiān)督檢查部門和審查調(diào)查部門無疑是相對(duì)強(qiáng)勢的部門，它們承擔(dān)著執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的主要任務(wù)，享有專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力帶來的“知識(shí)性權(quán)力”。其他部門往往自覺地輔佐它們的任務(wù)執(zhí)行，有時(shí)甚至把權(quán)力制約擺在相對(duì)次要位置。如果這些部門再以工作效率、特殊任務(wù)為借口，缺乏接受監(jiān)督的行動(dòng)自覺，其他部門的監(jiān)督制約更容易失去作用。即使在審查調(diào)查部門與案件審理部門之間，也會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的不對(duì)等和監(jiān)督的不平衡。案件審理部門本來應(yīng)該充分發(fā)揮權(quán)力制約功能，對(duì)審查調(diào)查部門采集的證據(jù)、作出的決定等進(jìn)行認(rèn)真審查、嚴(yán)格把關(guān)，但是，出于長期實(shí)踐中形成的思維定式，審理部門時(shí)常充分尊重審查調(diào)查部門的決定，不會(huì)提出十分嚴(yán)苛的異議，除非明顯有悖于法律法規(guī)的規(guī)定。

（四）剛性規(guī)定與自由裁量的不平衡性

科層制組織的特征之一，是整個(gè)組織按照規(guī)章制度運(yùn)行，每個(gè)部門、每個(gè)人沒有多大的自主性。和傳統(tǒng)組織的人格化特征相比，官僚制組織的非人格管理體現(xiàn)了現(xiàn)代組織的理性精神，克服了組織管理中的人情化因素，提高了組織的運(yùn)行效率。但是，過于強(qiáng)調(diào)制度的剛性，又會(huì)造成刻板和僵化，反過來影響組織運(yùn)行的效率，這就是官僚制組織固有的“效率悖論”。因此，為了提高效率，我們既要建立健全規(guī)章制度，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，又要賦予組織成員一定的自主性和自由裁量權(quán)，增強(qiáng)組織的靈活性和適應(yīng)力。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，我們同樣制定了系列的法規(guī)和規(guī)章，嚴(yán)格規(guī)范組織的運(yùn)行，同時(shí)設(shè)置了一定的自由裁量權(quán)。例如，在線索處置、措施運(yùn)用、調(diào)查取證、定性量紀(jì)等方面，雖然也有一系列的實(shí)體性、程序性規(guī)定，但絕對(duì)不可能嚴(yán)密如織，也缺乏彈性。這些環(huán)節(jié)都有自由裁量余地，相關(guān)人員可以根據(jù)具體情況具體分析。由于存在自由裁量空間，那些經(jīng)不住誘惑、經(jīng)不住圍獵的人就可能避重就輕、化實(shí)為虛，辦“人情案”“關(guān)系案”，甚至鋌而走險(xiǎn)，走上違法犯罪的道路。如何有效地規(guī)制自由裁量權(quán)，盡可能壓縮權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的空間，值得理論界和實(shí)踐部門認(rèn)真探討。

（五）專門監(jiān)督力量與實(shí)踐發(fā)展要求的不平衡性

在某種程度上講，干部監(jiān)督室發(fā)揮的作用如何，直接影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量。作為專司內(nèi)部監(jiān)督的部門，干部監(jiān)督室本來應(yīng)該發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，充分體現(xiàn)內(nèi)部督察的權(quán)威。但是，在現(xiàn)有體制下，干部監(jiān)督室的監(jiān)督也面臨重重困難。干部監(jiān)督室僅僅是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。如果鐵面無私地、全面徹底地進(jìn)行監(jiān)督，得罪了機(jī)關(guān)的同事，工作人員的年終考核、職務(wù)晉級(jí)晉升等可能受到影響。干部監(jiān)督室的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、調(diào)查權(quán)都掌握在同級(jí)機(jī)關(guān)里，工作的開展受到領(lǐng)導(dǎo)意志、人力財(cái)力物力支持等多種因素的影響。在缺乏獨(dú)立性的情況下，干部監(jiān)督室和其他處室實(shí)際上是“一家人”，在長期的共同體生活中建立了千絲萬縷的聯(lián)系和相互依賴、相互支持的關(guān)系，往往“以信任代替監(jiān)督”，無法擺脫“同體監(jiān)督”的根本性困境。在銜接機(jī)制上，干部監(jiān)督室也未必能充分彰顯專門監(jiān)督部門的權(quán)威。例如，涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部的問題線索，很多時(shí)候由案件監(jiān)督管理室掌握，然后提交干部監(jiān)督室；而紀(jì)檢監(jiān)察干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告，也首先由組織部門進(jìn)行審查，有問題才提交干部監(jiān)督室處置⑦。換句話說，干部監(jiān)督室通常處于“被動(dòng)監(jiān)督”狀態(tài)，而專門督察部門應(yīng)該擁有的“主動(dòng)介入”和“強(qiáng)勢干預(yù)”，并未得到充分而有力的體現(xiàn)。正因?yàn)槿绱耍诩o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，干部監(jiān)督室的權(quán)威與自身的地位并不相適應(yīng)，職能的發(fā)揮也與新的社會(huì)形勢的發(fā)展不相適應(yīng)。

四、從相互制約到制度創(chuàng)新：完善監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的路徑選擇

強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，既要靠監(jiān)督制度的完善，又要靠體制機(jī)制的創(chuàng)新。在現(xiàn)有制衡機(jī)制、制度框架高效運(yùn)行的前提下，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)和我國國情，還應(yīng)做好以下工作。

（一）加大巡視巡察力度：以“定期體檢”加強(qiáng)“靶向治療”

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是我們對(duì)原有的巡視巡察制度進(jìn)行了根本性、革命性變革，充分發(fā)揮巡視巡察的“利劍”作用和“掃描”功能，讓“包裹森嚴(yán)”的案件線索得以重見天日，讓腐敗分子“聞巡喪膽”。權(quán)威部門透露，權(quán)力機(jī)關(guān)相互監(jiān)督、外部力量檢舉揭發(fā)并非案件線索的主要來源，巡視巡察發(fā)現(xiàn)的案件線索在所有案件線索中占有相當(dāng)比重。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，腐敗案件日益具有復(fù)雜性、隱蔽性，特別是那些“樹大根深”“盤根錯(cuò)節(jié)”的腐敗案件，往往靠一般力量難以將其挖掘出來。如果沒有鐵面無私、獨(dú)立權(quán)威的巡視巡察的介入，很多案件恐怕難以浮出水面。巡視巡察取得成功的重要因素是，直接對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，巡視人員和巡視對(duì)象不固定，“一次一授權(quán)”，直面問題并及時(shí)移交問題線索等。

既然巡視巡察已經(jīng)在實(shí)踐中取得巨大成功，成為堅(jiān)不可摧的“反腐利器”和中國特色反腐制度的重要組成部分，我們就要繼續(xù)鞏固和拓展其制度績效，進(jìn)一步發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的重要作用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為巡視巡察的實(shí)施機(jī)關(guān)，更應(yīng)在內(nèi)部監(jiān)督中引入這一制度，將巡視巡察與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。具體來說，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行巡視任務(wù)時(shí)，在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和部署下，實(shí)行“X+1”巡視模式，“X”是指接受巡視的下級(jí)黨委政府，“1”是指同時(shí)接受巡視的同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)下級(jí)黨委政府和同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)行巡視，有利于更好地了解當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，有利于發(fā)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)中的系統(tǒng)性、根源性問題，有利于對(duì)廉政建設(shè)的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等作出更加準(zhǔn)確的判斷和分析，也有利于加大紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度，將自我凈化、自我革命擺在更加突出的位置。同樣，在執(zhí)行巡察任務(wù)的過程中，有關(guān)方面也應(yīng)將針對(duì)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的巡察一并進(jìn)行。事實(shí)上，部分地區(qū)已經(jīng)開始進(jìn)行這種探索。十屆安徽省委前六輪巡視在對(duì)市、縣黨委進(jìn)行巡視的同時(shí)，一并對(duì)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展巡視。為了落實(shí)巡視提出的整改建議，省紀(jì)委干部監(jiān)督室會(huì)同相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室對(duì)各地的整改落實(shí)情況進(jìn)行了認(rèn)真檢查，并啟動(dòng)了約談機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，完善相關(guān)制度⑧。

除了進(jìn)行“X+1”巡視，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該以同樣的決心、同樣的力度積極推進(jìn)內(nèi)部巡察。重點(diǎn)巡察下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)情況、案件辦理質(zhì)量和廉潔自律情況。巡察以發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作為主，通過“全面體檢”，尋找可能存在的“病灶”，對(duì)癥下藥。要和巡視一樣，徹底摸排是否存在腐敗案件線索，嚴(yán)肅查處相關(guān)責(zé)任人員。堅(jiān)決克服重形式走過場，巡察與否一個(gè)樣、巡察前后一個(gè)樣的情況，通過解決問題、懲治腐敗、追查責(zé)任樹立巡察工作在系統(tǒng)內(nèi)部的震懾效應(yīng)和權(quán)威地位。要根據(jù)不同時(shí)期、不同單位面臨的問題，靈活機(jī)動(dòng)、有的放矢地開展專項(xiàng)督查和不定期抽查，始終讓內(nèi)部監(jiān)督“利劍高懸”，讓紀(jì)檢監(jiān)察干部心存敬畏。為了克服熟人社會(huì)、人情社會(huì)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)生的影響，積極探索交叉巡察、提級(jí)巡察等新的巡察方式，最大限度地發(fā)揮巡察效能。

（二）提升干部監(jiān)督室的獨(dú)立性：以體制創(chuàng)新增強(qiáng)監(jiān)督活力

反腐是對(duì)既得利益階層潛在或現(xiàn)實(shí)利益的剝奪過程，注定要遭到既得利益階層的強(qiáng)烈反對(duì)。既得利益階層通過各種措施，或明或暗地與反腐機(jī)構(gòu)展開針鋒相對(duì)的斗爭。因此，在缺乏獨(dú)立性的情況下，反腐機(jī)構(gòu)始終難以施展抱負(fù)，甚至?xí)S為權(quán)力斗爭的犧牲品。此外，在復(fù)雜的權(quán)力斗爭環(huán)境中，反腐機(jī)構(gòu)順利開展工作的前提是它本身必須具有公正性和公信力，不受權(quán)力格局等因素的影響，不偏不倚地執(zhí)行國家的法律法規(guī)⑨。獨(dú)立性是公正性與公信力的重要保障，獨(dú)立性的缺乏往往帶來公正性、公信力的缺失，導(dǎo)致反腐行動(dòng)遭到質(zhì)疑、否定或失去支持。

世界上著名的反腐機(jī)構(gòu)中國香港特別行政區(qū)廉政公署和新加坡貪污行為調(diào)查局，都經(jīng)歷了從內(nèi)部機(jī)構(gòu)上升為專門機(jī)構(gòu)、從完全不獨(dú)立到相對(duì)獨(dú)立的過程。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)原來都是警署的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著警署內(nèi)部和整個(gè)政府部門的反貪職能。然而，警署本身就是腐敗的重災(zāi)區(qū)，根本缺乏反腐動(dòng)力。反貪部門與監(jiān)督對(duì)象存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，反腐行為長期受阻。為了提升反腐機(jī)構(gòu)的成效，有關(guān)方面下決心將反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，斬?cái)嗨c監(jiān)督對(duì)象的利益關(guān)聯(lián)，從此開創(chuàng)了反腐敗斗爭的嶄新局面。實(shí)踐證明，不管是專門反腐機(jī)構(gòu)也好，機(jī)關(guān)內(nèi)部的腐敗防控部門也好，必須有相對(duì)超脫的地位，與監(jiān)督對(duì)象保持一定的距離。

干部監(jiān)督室是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部專司反腐職能的機(jī)構(gòu)。由于缺乏相對(duì)超脫的地位，內(nèi)部監(jiān)督成效大打折扣。特別是它面對(duì)的是專門從事反腐敗工作的專業(yè)干部，職業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、反監(jiān)督能力強(qiáng)，如果自身缺乏一定的“撒手锏”，其威信和行動(dòng)能力可想而知。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革以后內(nèi)部監(jiān)督形勢的需要，必須對(duì)干部監(jiān)督室的管理體制進(jìn)行適當(dāng)改革。這就是，省級(jí)以下干部監(jiān)督室進(jìn)行垂直管理，人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、管理權(quán)由省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。凡是涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部的腐敗案件，由省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理和查處，市、縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再擁有管轄權(quán)。通過這一改革，對(duì)內(nèi)可以提升干部監(jiān)督室的獨(dú)立性和權(quán)威性，鐵腕反腐、正風(fēng)肅紀(jì)，切實(shí)提高內(nèi)部監(jiān)督的戰(zhàn)斗力、威懾力和實(shí)效性；對(duì)外可以樹立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“打鐵同樣自身硬”的良好形象，切實(shí)回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的社會(huì)質(zhì)疑。

（三）嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)：以制度剛性修補(bǔ)“微小的漏洞”

自由裁量權(quán)在行政機(jī)關(guān)比較普遍地存在。法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)總是基于一定的目的，其根本目的是讓行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況和個(gè)案差異作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。因此，它的動(dòng)因必須符合立法的目的和精神，它應(yīng)考慮相關(guān)因素而對(duì)那些非相關(guān)因素免于考慮，并且應(yīng)盡可能地合乎情理、客觀、適度而不夾雜任何惡意或偏見?？梢哉f，行政自由裁量權(quán)的行使僅僅是為了彌補(bǔ)行政法律與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間的“裂縫”，是一種對(duì)既存法律的補(bǔ)充行為。行使這種權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是為了讓行政機(jī)關(guān)更大限度地體現(xiàn)公正、合理等法律的精神實(shí)質(zhì)⑩。

對(duì)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，自由裁量權(quán)可能包含兩個(gè)層面：一是在法律法規(guī)規(guī)定的邊界內(nèi)根據(jù)具體情況具體分析，在案件查處和量紀(jì)定性中充分體現(xiàn)法紀(jì)效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一；二是在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、審查調(diào)查過程中存在不為上級(jí)部門掌握和外界知曉的信息，相關(guān)人員在缺乏監(jiān)督的情況下，存在靈活處置甚至違法亂紀(jì)的可能性。例如，“有些關(guān)鍵信息可以向上級(jí)報(bào)送，也可以不報(bào)送，有些事項(xiàng)可以辦理，也可以不辦理，沒有明確的量化指標(biāo)，怎么裁量執(zhí)行，往往在紀(jì)律審查人員的一念之間”。

不管是哪種類型的自由裁量權(quán)，都應(yīng)該得到嚴(yán)格控制。如果不對(duì)自由裁量權(quán)加以合理控制，或者說放縱自由裁量權(quán)，必將使自由裁量權(quán)如同一匹脫韁的野馬，隨時(shí)都有逾越邊界的危險(xiǎn)。哈耶克將行政自由裁量權(quán)的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告誡人們：“就是那個(gè)‘微小的漏洞’，如若處理不當(dāng)，它將使‘每個(gè)人的自由都遲早會(huì)喪失’?！睘榱藝?yán)格控制自由裁量權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)線索處置、措施運(yùn)用、調(diào)查取證、定性量紀(jì)等環(huán)節(jié)存在的自由裁量權(quán)的正確行使作出明確而具體的規(guī)定。必須嚴(yán)格執(zhí)行集體決議制度和請(qǐng)示報(bào)告制度。對(duì)于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、調(diào)查審查、案件審理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，必須經(jīng)過集體研究決定并及時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。對(duì)私自處理案件線索、越權(quán)處理相關(guān)事宜，必須嚴(yán)肅追究責(zé)任。建立調(diào)查組成員之間的相互監(jiān)督和責(zé)任連帶機(jī)制，對(duì)于默許調(diào)查組成員違規(guī)處理信息或者發(fā)現(xiàn)問題不及時(shí)報(bào)告的調(diào)查組成員，同樣必須追究相關(guān)責(zé)任。建立隨時(shí)抽查、暗訪制度，防止相關(guān)人員濫用職權(quán)。明確處室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行“一案雙查”，倒逼相關(guān)責(zé)任主體恪盡職守、干凈擔(dān)當(dāng)。

（四）實(shí)行請(qǐng)托事項(xiàng)報(bào)告制度：以“內(nèi)外兼控”降低廉政風(fēng)險(xiǎn)

隨著政治文明的演進(jìn)，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域開始出現(xiàn)分化，界限也逐漸明晰。公共領(lǐng)域是公眾共同參與的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的活動(dòng)關(guān)涉公共利益。因此，公共領(lǐng)域是開放式的、公開的，主動(dòng)接受各方面的監(jiān)督。公共領(lǐng)域愈是開放，愈能通過協(xié)商、對(duì)話、溝通達(dá)成一致，維護(hù)和促進(jìn)公共利益。與公共領(lǐng)域不同，私人領(lǐng)域是一個(gè)相對(duì)封閉的領(lǐng)域，只要不違背法律法規(guī)和倫理道德，不對(duì)其他人的生活造成妨礙，公共權(quán)力和其他力量就不應(yīng)進(jìn)行干涉。尊重和保護(hù)私人領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上是保護(hù)公民自主生活的正當(dāng)權(quán)利，特別是保護(hù)公民的隱私權(quán)。

對(duì)于普通公眾而言，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域是界限分明的，不存在交叉之處。但是，對(duì)于公職人員而言，有時(shí)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的界限未必十分分明，在私人領(lǐng)域進(jìn)行的活動(dòng)很可能與公共利益相關(guān)，甚至因?yàn)楦鞣N不正當(dāng)?shù)慕灰子绊懝怖?，影響社?huì)的公平與公正。為了防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，很多國家機(jī)構(gòu)已經(jīng)適度介入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部私人領(lǐng)域的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有特殊的權(quán)力，這些權(quán)力甚至關(guān)涉某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的生死存亡。為了達(dá)到不可告人的目的，很多別有用心的人想方設(shè)法拉攏、腐蝕紀(jì)檢監(jiān)察干部。而這些腐蝕行為，時(shí)常是在其交際圈、生活圈發(fā)生的。因此，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的“八小時(shí)以外”進(jìn)行監(jiān)督，具有非常特殊的意義。

為了加強(qiáng)“八小時(shí)以外”的監(jiān)督，有關(guān)方面對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告提出了更加嚴(yán)格的要求。事實(shí)上，個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告也僅僅是事后監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督，并不能起到非常明顯的作用。我們認(rèn)為，在個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)行“請(qǐng)托事項(xiàng)”報(bào)告。請(qǐng)托案件關(guān)照、入學(xué)就業(yè)、職務(wù)晉升、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目審批、工程建設(shè)等各類事項(xiàng)，只要牽涉“潛規(guī)則”和“灰色地帶”，就必須如實(shí)向組織報(bào)告，全方位、全過程接受組織監(jiān)督。這種做法在清廉國家早有成功實(shí)踐。例如，新加坡的公務(wù)員接受宴請(qǐng)，事先要報(bào)告，說明邀請(qǐng)人、地點(diǎn)和原因等。公務(wù)員對(duì)自己的日常交往活動(dòng)也必須如實(shí)記錄，每周將記錄本交部門主管檢查。如果抽查發(fā)現(xiàn)有不實(shí)之處，必須接受紀(jì)律處分。通過這些過程性、“隱私性”監(jiān)督，確保公務(wù)員繃緊廉潔自律之弦，時(shí)刻感受到自己是關(guān)在“制度籠子”中的人。請(qǐng)托事項(xiàng)是腐敗行為發(fā)生的重要紐帶，對(duì)請(qǐng)托事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，既可以有效防止腐敗、保護(hù)紀(jì)檢監(jiān)察干部，又可以讓紀(jì)檢監(jiān)察干部帶頭凈化政治生態(tài)，更好地?fù)?dān)當(dāng)起“護(hù)林員”角色。

注釋：

①密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第96頁。

②詹姆斯·M.伯恩斯：《美國式民主》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第189頁。

③孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1997年版，第154頁。

④喬虹：《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督問題研究》，西北大學(xué)MPA學(xué)位論文，2018年6月。

⑤趙煜：《嚴(yán)守程序是法治反腐的必然要求》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2014年第17期。

⑥⑦陸思冰：《權(quán)力制衡視野下監(jiān)察委內(nèi)部權(quán)力制約研究》，中共浙江省委黨校MPA論文，2019年6月。

⑧王珍：《安徽省紀(jì)委監(jiān)委加強(qiáng)監(jiān)督檢查 督促市縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)落實(shí)巡視整改》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年6月29日。

⑨陳宏彩：《反腐機(jī)構(gòu)績效制約因素及其互動(dòng)模式：一種解釋性分析框架》，《中國行政管理》2013 年第12期。

⑩參閱王英津：《論我國的行政自由裁量權(quán)及其濫用防范》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。