特約撰稿人 羅書平

>>2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議在北京人民大會堂舉行閉幕會。大會表決了關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定草案等議程。中國新聞圖片網(wǎng)供圖

2015年3月15日，最高立法機關(guān)在對《中華人民共和國立法法》進行第一次“大修”時，針對多年來各級司法機關(guān)普遍存在“解釋法律”甚至“修改法律”“補充法律”的嚴峻現(xiàn)實，在明確規(guī)定“司法解釋權(quán)”的同時，特別補充規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?！?/p>

有理由相信，修正后的立法法新增的對司法解釋的備案審查制度，并非無緣無故，心血來潮，空穴來風，其實是對多年來包括司法解釋在內(nèi)的司法規(guī)范性文件不同程度存在的超越于法律之上和游離于法律之外情形的否定！

修訂后的立法法施行以來，上述“禁令”的實施情況如何？地方司法機關(guān)是否已經(jīng)停止了這種自行“創(chuàng)制立法”的習(xí)慣做法？尚無權(quán)威信息。

不過，有兩個問題卻是亟待解決的：首先，立法法修訂之前各地司法機關(guān)普遍存在的解釋甚至補充、修改法律的司法文件，并未因為修正后的立法法的生效施行而自動失效或宣布廢止，仍在繼續(xù)執(zhí)行；另外，有些司法政策的產(chǎn)生，本身就源于上位法，即法律的先天不足，為了避免司法實踐中的無法可依和無章可循，只得依靠制定司法解釋和地方司法政策作為權(quán)宜之計。因此，規(guī)范完善刑罰執(zhí)行制度刻不容緩。

廢除暫予監(jiān)外執(zhí)行案件雙軌制，納入司法程序

建議通過修改完善《中華人民共和國刑事訴訟法》，取消現(xiàn)行法律暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)分別由刑罰執(zhí)行機關(guān)和人民法院行使的規(guī)定，設(shè)立暫予監(jiān)外執(zhí)行的司法審查制度，具體內(nèi)容包括：

一是在刑事訴訟法第二百六十五條中，取消暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)的雙軌制。將此條文修改為：在交付執(zhí)行前，暫予監(jiān)外執(zhí)行由交付執(zhí)行的人民法院作出判決或者裁定；在交付執(zhí)行后，暫予監(jiān)外執(zhí)行由刑罰執(zhí)行機關(guān)報請人民法院審核裁定。

二是在刑事訴訟法第二百六十八條中，將有關(guān)收監(jiān)執(zhí)行的決定權(quán)納入司法程序，統(tǒng)一規(guī)定由人民法院裁定。將此條文修改為：對于暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯應(yīng)當予以收監(jiān)的，由人民法院作出裁定，將有關(guān)的法律文書送達公安機關(guān)、監(jiān)獄或者其他執(zhí)行機關(guān)。不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯通過賄賂等非法手段被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，在監(jiān)外執(zhí)行的期間是否計入執(zhí)行刑期，由人民法院裁定。罪犯在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間脫逃的，脫逃的期間由人民法院裁定不計入執(zhí)行刑期。

三是集中規(guī)定檢察機關(guān)對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的法律監(jiān)督。將刑事訴訟法第二百六十六條、第二百六十七條、第二百七十三條有關(guān)檢察機關(guān)對減刑假釋案件實行法律監(jiān)督的案件進行合并，修改為：人民檢察院認為人民法院減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的判決或者裁定不當，應(yīng)當在收到判決書或者裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當在收到糾正意見后一個月以內(nèi)重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定。

甄別辦理保外就醫(yī)案件的地方標準，確保法律的統(tǒng)一實施

對職務(wù)犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織（領(lǐng)導(dǎo)、參加、包庇、縱容）黑社會性質(zhì)組織犯罪等“三類罪犯”適用保外就醫(yī)，必須“從嚴把握”嚴重疾病范圍和條件。雖然患有高血壓、糖尿病、心臟病等疾病，但經(jīng)診斷在“短期內(nèi)不致危及生命”的，或者不積極配合刑罰執(zhí)行機關(guān)安排的治療的，或者適用保外就醫(yī)可能有社會危險性的，或者自傷自殘的，一律不得保外就醫(yī)。這個規(guī)定是否符合我國法律制定的暫予監(jiān)外執(zhí)行制度，顯然需要甄別。如果服刑人員確實因病需要保外就醫(yī)，但只是因為尚未達到短期內(nèi)不致危及生命的程度就不應(yīng)予保外就醫(yī)，這種思路和做法顯然與國家法律設(shè)立保外就醫(yī)制度相悖，如果按這樣的標準最終對服刑人員予以保外就醫(yī)時，其實與保外等死無異。

取消適用假釋的余刑限制，強化再犯評估和社區(qū)矯正功能

2018年1月22日，中央政法工作會議在北京召開，確定了“依法逐步提高假釋比例,讓更多符合條件的罪犯在社會上接受改造，降低刑罰執(zhí)行成本，增加和諧因素”的司改目標。顯然，目前司法實踐中普遍存在的適用假釋所設(shè)定的余刑限制條件，是與中央政法委的要求相悖的。

同時，必須明確，在我國刑法規(guī)定適用假釋的實質(zhì)要件中，并無余刑一說。根據(jù)2011年全國人大常委會通過的刑法修正案（八），我國刑法對適用假釋的實質(zhì)要件、不得假釋情形和適用程序規(guī)定非常明確：

一般情形。被判處有期徒刑的犯罪分子，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執(zhí)行十三年以上，如果認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒有再犯罪的危險的，可以假釋。

特殊情形。如果有特殊情況，經(jīng)最高人民法院核準，可以不受上述執(zhí)行刑期的限制。

不得假釋情形。對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。

假釋考驗期限。有期徒刑的假釋考驗期限，為沒有執(zhí)行完畢的刑期；無期徒刑的假釋考驗期限為十年。假釋考驗期限，從假釋之日起計算。

適用假釋程序。非經(jīng)法定程序不得假釋。

由此可見，上述規(guī)定中，對于適用假釋的實質(zhì)要件與程序要件中并無余刑一說。因此，在司法實踐中，應(yīng)當嚴格執(zhí)行刑法對適用假釋條件中有關(guān)實際服刑期限的規(guī)定，從國家行刑改革和向國際社會接軌的高度，對符合法定條件的服刑人員依法適用假釋，取消對適用假釋時對“余刑”限制的不成文規(guī)定，擴大適用非監(jiān)禁刑的比例，改變假釋與減刑嚴重失調(diào)的不正?，F(xiàn)象。

當然，要有效解決假釋與減刑比例嚴重失調(diào)的不正?，F(xiàn)象，有一個如何細化假釋后的風險評估機制的問題，需要細化罪犯的“人身危險性”評價，為擴大和規(guī)范假釋提供可行性的操作方法，包括探索實行累進假釋制，結(jié)合罪犯獄內(nèi)評價和社區(qū)矯正調(diào)查評估，將犯罪的具體情節(jié)、認罪悔罪情況、性格特征、家庭監(jiān)護條件、假釋后生活來源、對社區(qū)的影響、被害人意見等因素綜合考慮，根據(jù)權(quán)重賦予相應(yīng)分值，最終形成評估量化表，為規(guī)范適用假釋提供科學(xué)依據(jù)。其中，可以借鑒刑事訴訟中的取保候?qū)徶贫?，補充設(shè)立對假釋實行保證人和保證金擔保制度。

與此密切相關(guān)的是，還需要進一步推進假釋和社區(qū)矯正的一體化互動，包括盡快出臺社區(qū)矯正法，明確社區(qū)矯正的職責分工、方式方法、保障措施、懲戒力度、監(jiān)控手段，切實把假釋罪犯管理到位、矯正及時，最大限度地降低再危害社會的風險，最大限度地發(fā)揮刑罰功能、實現(xiàn)刑罰目的。

規(guī)范辦理刑罰執(zhí)行案件司法程序，努力實現(xiàn)陽光下的公正

以五年前時任最高檢檢察長曹建明向全國人大常委會所作關(guān)于刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作情況的報告中所披露的兩起典型案件為例。一是廣東健力寶集團原董事長張海服刑期間頻繁調(diào)換監(jiān)獄、兩次假立功減刑；二是貴州省黔西南布依族苗族自治州黃金管理局原局長蘭昭耀服刑期間，被其弟、時任該州公安局法制支隊支隊長的蘭昭勇等人制造虛假疾病診斷材料，編造“取保外醫(yī)”法律文書，非法將其釋放。

顯然，兩起案件之所以能夠被眾多的人員參與其間、上下其手“運作”成功，使監(jiān)獄成為犯罪分子“另類越獄”的“綠色通道”，一個非常重要的屬于制度層面的原因，就是都發(fā)生在游離于司法程序之外的“暗箱操作”，以至有利可圖、有隙可鉆、有私可徇。

2013年11月12日,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次將“嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強化監(jiān)督制度”的內(nèi)容，上升到了“健全司法權(quán)力運行機制”和“推進審判公開”的高度。

為此，建議在目前要求對“三類罪犯”保外就醫(yī)須提前公示和上網(wǎng)公開的基礎(chǔ)上，擴大公示和公開的范圍，對于擬提請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應(yīng)當提前公示；減刑、假釋裁定書及暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書，一律上網(wǎng)公開，從而確保辦理減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件實現(xiàn)陽光下的公正，杜絕類似鄭俊懷、孫小果的案件發(fā)生。

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回歸刑罰執(zhí)行案件備案審查制度，確保檢察監(jiān)督落地生根

同時，不知什么原因，最高人民檢察院針對特殊類型服刑人員規(guī)定的備案審查制度，在執(zhí)行中幾乎完全變樣：不僅“備案審查”變成了“行政審批”，而且本是規(guī)定事后監(jiān)督的“備案審查”幾乎無一例外地變成了“事前監(jiān)督”，以致成為法定程序之外的“必經(jīng)程序”?？蓮倪B續(xù)五年的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，檢察機關(guān)這種對特殊類型的服刑人員的刑罰執(zhí)行案件規(guī)定“備案審查”制度之后，每年監(jiān)督糾正的不當刑罰執(zhí)行案件并未減少，可謂屢禁不止。究其原因，必定是制度層面出了問題。

因此，對人民法院辦理刑罰執(zhí)行案件的司法活動的監(jiān)督應(yīng)當嚴格執(zhí)行法律規(guī)定的“事后監(jiān)督”。道理很簡單，刑罰執(zhí)行案件也是司法案件，人民法院審理刑罰執(zhí)行案件也是依法獨立行使審判權(quán)的體現(xiàn)。試想，如果人民法院對依法審理的案件在作出判決前須征求作為“控方”并承擔“法律監(jiān)督”職能的檢察機關(guān)的意見，那“依法獨立行使審判權(quán)”的憲法原則如何體現(xiàn)？還有何訴訟權(quán)利平等、公平正義所言？正因為如此，對于司法實踐中曾經(jīng)圍繞修正后的刑事訴訟法第二百零九條規(guī)定的“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見”，究竟應(yīng)當是同步監(jiān)督還是事后監(jiān)督問題，最高人民法院在司法解釋中加以明確為“人民檢察院認為人民法院審理案件違反法定程序，在庭審后提出書面糾正意見，人民法院認為正確的，應(yīng)當采納”。

我們相信，隨著一些隱藏較深的典型案例逐漸浮出水面并逐步得到依法糾正，國家對刑罰執(zhí)行案件的法律監(jiān)督將會繼續(xù)加大力度，對所有的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，也將進一步納入統(tǒng)一規(guī)范的司法程序，步入法治軌道。