常衛(wèi)民，陳海洋，張皓，黃春雷

(江蘇省生態(tài)環(huán)境廳，江蘇 南京 210036)

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎，是生態(tài)環(huán)境管理的“頂梁柱”[1]。2020年5月1日，《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。這是我國首部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測地方性法規(guī)，標志著江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作進入了法制化、規(guī)范化的新階段。

1 《條例》出臺的重要意義

1.1 落實黨中央、國務院深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制改革的具體舉措

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視環(huán)境監(jiān)測工作[2]。2015—2017年，中央全面深化改革領導小組連續(xù)3年分別審議通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見》等環(huán)境監(jiān)測方面的改革文件[3-5]。其中《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見》和《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》均明確提出要“研究制定環(huán)境監(jiān)測條例”。制定《條例》，既是落實深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革的重要舉措，也是推動江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和監(jiān)測能力現(xiàn)代化建設的迫切需要。

1.2 固化和創(chuàng)新江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革成果和實踐經(jīng)驗

江蘇省環(huán)境監(jiān)測工作經(jīng)過40年的發(fā)展，經(jīng)歷優(yōu)質實驗室創(chuàng)建、計量認證、標準化、實驗室認可、體系和能力現(xiàn)代化建設等發(fā)展歷程，逐步建立了較為完善的環(huán)境監(jiān)測體系[6]。近年來，江蘇省委、省政府深入踐行習近平生態(tài)文明思想，堅持以提升監(jiān)測數(shù)據(jù)質量為核心，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設作為生態(tài)環(huán)境保護3項基礎性工程之一，系統(tǒng)謀劃、持續(xù)投入、全力推進，全省水質自動監(jiān)測站數(shù)量全國領先，空氣自動監(jiān)測站覆蓋所有縣市區(qū)，在全國率先開展重點排污單位用電監(jiān)控系統(tǒng)建設，率先實現(xiàn)重點源與國家聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，特別是建成了涵蓋監(jiān)測、監(jiān)控、執(zhí)法、執(zhí)紀于一體的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺。《條例》從法規(guī)制度上固化了江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的改革成果和實踐經(jīng)驗，對充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測在生態(tài)文明建設中的支撐、引領和服務作用意義重大。

1.3 彌補生態(tài)環(huán)境監(jiān)測立法空白，促進環(huán)境監(jiān)測事業(yè)良性發(fā)展

當前，江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測組織體系、網(wǎng)絡體系、業(yè)務體系和技術體系逐步健全完善，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標準化、自動化、信息化能力有了顯著提升。但長期以來，監(jiān)測機構設立、數(shù)據(jù)發(fā)布、質量監(jiān)督等方面缺乏專門的法律或行政法規(guī)予以規(guī)范，還存在管理的盲區(qū)和法律的空白。《條例》明確和規(guī)范了主管部門、監(jiān)測機構、監(jiān)測人員、排污單位等相關主體的責任和義務，推動監(jiān)測工作依法開展、監(jiān)測管理依法行政、監(jiān)測數(shù)據(jù)合法有效，促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)良性發(fā)展。

2 《條例》的主要內容和特點

《條例》共分6章47條，包括總則、規(guī)劃與建設、監(jiān)測活動、監(jiān)督管理、法律責任、附則等6章，重點建立了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量管理、監(jiān)測機構監(jiān)督管理、網(wǎng)絡管理、污染源監(jiān)測、監(jiān)測信息公開與共享等制度。

2.1 統(tǒng)一監(jiān)督管理

2.1.1 統(tǒng)一監(jiān)測組織領導

推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)范化、法制化，是當前一項重要工作。《條例》對江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作進行系統(tǒng)梳理，厘清省各有關部門、省與地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權，統(tǒng)籌推進監(jiān)測機構配置科學化、合理化，監(jiān)督落實排污單位自行監(jiān)測的主體責任，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領域“放管服”改革，培育和規(guī)范監(jiān)測市場，暢通投訴舉報渠道，主動接受公眾監(jiān)督，構建統(tǒng)一領導、部門協(xié)同、企業(yè)履責、社會參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“大格局”。

2.1.2 統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)絡建設

建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，是習近平總書記的指示要求。《條例》明確，生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同有關部門按照統(tǒng)一規(guī)劃、科學布點、信息共享、自動預警的原則，統(tǒng)籌組織建設、管理全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，強化資源整合，避免交叉重復，暢通堵點盲點，努力提高各部門、各領域、各要素監(jiān)測網(wǎng)絡建設的整體性和協(xié)調性。注重優(yōu)化整合，力推互聯(lián)互通，站點設置上“一點多用、一站多能”，網(wǎng)絡應用上“地上地下、岸上水里、陸地海洋、城市農村”全面打通，著力構建陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“一張網(wǎng)”。

2.1.3 統(tǒng)一監(jiān)測質量監(jiān)督

確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準、全”，是生態(tài)環(huán)境科學管理、精準決策的前提基礎?！稐l例》提出了“誰出數(shù)據(jù)誰負責”的監(jiān)管規(guī)定，明確部門職責和監(jiān)管要求，細化違規(guī)違法行為判定和處罰標準。生態(tài)環(huán)境部門會同其他相關部門，強化協(xié)同聯(lián)動，健全工作機制，大力推進“不接觸、非現(xiàn)場”環(huán)境執(zhí)法，積極推動行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接，加快建成權責清晰、程序嚴密、全程可溯、制約有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“質量鏈”，營造全社會“不敢假、不能假、不愿假”的良好氛圍。

2.1.4 統(tǒng)一監(jiān)測數(shù)據(jù)管理

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是反映環(huán)境質量現(xiàn)狀、分析污染成因、評估治理成效、支撐環(huán)境管理的重要依據(jù)，也是理應公開共享的公共產品?！稐l例》要求，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺作用，推進監(jiān)測數(shù)據(jù)全省聯(lián)網(wǎng)，加快實現(xiàn)省市縣、部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、集成共享，在全省形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)“一本賬”；深化大數(shù)據(jù)、云計算、5G、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術的綜合應用，切實增強大數(shù)據(jù)綜合分析與實戰(zhàn)應用能力，努力打造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“智慧云”，全面提升監(jiān)測信息產品的決策參考價值，為精準治污、科學管理提供強力支撐。

2.1.5 統(tǒng)一監(jiān)測信息發(fā)布

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息公開，是服務社會公眾，滿足公眾知情權、參與權和監(jiān)督權的重要載體。當前，仍然存在信息發(fā)布渠道不一、標準不一、內容不一的現(xiàn)象，容易引起社會公眾的誤解。《條例》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門是統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境質量狀況、重點污染源監(jiān)測和環(huán)境污染事故等重大生態(tài)環(huán)境信息的法定主體。其他相關部門發(fā)布的信息，如涉及生態(tài)環(huán)境質量相關內容的，應與同級生態(tài)環(huán)境部門協(xié)商一致或采用生態(tài)環(huán)境部門依法公開發(fā)布的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息，確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布“一種聲音”。

2.2 重要法律制度

2.2.1 地方政府每年向同級人大及其常委會報告環(huán)境監(jiān)測情況制度

縣級以上地方人民政府每年在向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況時，應當含有生態(tài)環(huán)境監(jiān)測相關內容。這一制度將監(jiān)測工作納入人大的監(jiān)督之下，有利于推動監(jiān)測事業(yè)依法、科學、規(guī)范開展。

2.2.2 監(jiān)測設施保護范圍制度

縣級以上地方人民政府根據(jù)相關標準、技術規(guī)范要求和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設施保護需要，依法科學劃定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設施保護范圍，并向社會公布；生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同有關部門，設置生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設施保護范圍界樁和標識牌，載明監(jiān)測站(點)名稱、保護范圍以及在保護范圍內禁止從事的活動等內容。這一制度從源頭上預防人為對數(shù)據(jù)的干擾，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實準確。

2.2.3 自動在線監(jiān)測數(shù)據(jù)運用于執(zhí)法監(jiān)管制度

數(shù)據(jù)存在的價值根本上在于應用?！稐l例》規(guī)定，污染物排放自動監(jiān)測設備的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，由生態(tài)環(huán)境主管部門按照國家環(huán)境標準、技術規(guī)范審核后，可以作為監(jiān)管執(zhí)法工作的事實依據(jù)。這一規(guī)定明確了自動在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律地位，將有力促進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能提升，倒逼排污者更加積極地落實環(huán)境保護主體責任。

2.3 嚴厲打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)造假

監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實、數(shù)據(jù)造假是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作中一個比較突出的問題，嚴重影響政府決策的科學性和權威性，打擊數(shù)據(jù)造假行為、確保數(shù)據(jù)真實準確是《條例》的主要目標。《條例》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站(點)不得擅自遷移；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設施設備(含污染物排放自動監(jiān)測設備)及其通信線路依法受到保護，任何單位和個人不得侵占、損毀、擅自移動或者改變用途；在劃定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設施保護范圍內，不得從事影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的活動。這些規(guī)定是從體系上確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實準確。

《條例》加大了對造假行為的處罰力度。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構和人員篡改、偽造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)或者出具虛假監(jiān)測報告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構處10萬元以上50萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由生態(tài)環(huán)境主管部門給予警告，并處1萬元以上5萬元以下罰款；依法應當撤銷資質認定證書的，資質認定主管部門應當撤銷。這一規(guī)定的特點是實行“雙罰”，既罰機構，又罰個人；既有財產罰，沒收違法所得和10萬～50萬元的罰款，又有名譽罰，警告；還有資格罰，撤銷資質認定證書。處罰的力度顯著加大。同時，將處罰的權力賦予生態(tài)環(huán)境部門，從根本上解決了之前生態(tài)環(huán)境部門對第三方機構的違法行為沒有處罰手段的問題。

3 貫徹實施舉措

3.1 加快補齊監(jiān)測網(wǎng)絡建設短板

妥善對接海洋、地下水、水功能區(qū)、溫室氣體等新劃轉監(jiān)測職能，優(yōu)化調整江蘇省生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡，統(tǒng)一規(guī)劃“十四五”全省空氣、地表水、地下水、土壤、近岸海域、溫室氣體、聲環(huán)境、生態(tài)狀況監(jiān)測點位。完成3年監(jiān)測監(jiān)控規(guī)劃大氣、地表水自動監(jiān)測站新建任務；探索開展城市和區(qū)域溫室氣體濃度監(jiān)測；在太湖流域試點開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要水體跨界斷面水質自動站網(wǎng)建設；針對臭氧污染突出問題，建設全省重點區(qū)域揮發(fā)性有機物(VOCs) 網(wǎng)格化監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)；增配臭氧激光雷達等立體觀測設備，建設大氣污染綜合觀測實驗中心；推進海洋監(jiān)測能力建設，組織完成近岸海域水質自動站點建設，配置海洋監(jiān)測船；建成太湖流域湖泊生態(tài)監(jiān)測、長江干流生態(tài)監(jiān)測、二噁英監(jiān)測等省級重點實驗室；建成新一代衛(wèi)星遙感業(yè)務系統(tǒng)和生態(tài)地面觀測站點，構建多層次、全方位的全省“天空地一體化”生態(tài)環(huán)境質量“監(jiān)測眼”。

3.2 加快補齊基層監(jiān)測能力短板

原設區(qū)市環(huán)境監(jiān)測中心上收江蘇省生態(tài)環(huán)境廳專事環(huán)境質量監(jiān)測工作后，縣區(qū)污染源監(jiān)測能力不足的問題逐漸暴露，普遍存在編制少、專業(yè)人員少、在崗人員少等“三少”現(xiàn)象，僅能開展有限的常規(guī)污染因子監(jiān)測，無法滿足日漸增長的污染源執(zhí)法監(jiān)測和日益復雜的突發(fā)環(huán)境事件應急監(jiān)測要求。下一步，將研究下發(fā)市縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控建設指導意見，督促地方配齊配好環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控管理隊伍，整合設置跨市轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構，鼓勵地方將環(huán)境監(jiān)測人員納入生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。

3.3 加快補齊污染源執(zhí)法監(jiān)測短板

盡快制定江蘇省污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)執(zhí)法應用規(guī)定，明確排污單位承擔的責任義務，規(guī)范自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政執(zhí)法的認定、取證程序，確定相應處罰辦法。推行排污企業(yè)“非現(xiàn)場遠程監(jiān)管”，實現(xiàn)2萬家企業(yè)用電監(jiān)控安裝聯(lián)網(wǎng)，完成火力發(fā)電、污水處理、垃圾焚燒等行業(yè)的工況監(jiān)控試點聯(lián)網(wǎng)；全面建立長江經(jīng)濟帶工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡，完成各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)環(huán)境質量自動監(jiān)測與污染源在線監(jiān)控、工況監(jiān)控、視頻監(jiān)控、應急管理系統(tǒng)的信息集成；配套建成沿江規(guī)模以上入江排污口水質自動監(jiān)測站；組建省級無人機遙感監(jiān)測陣列，配置執(zhí)法無人機、生態(tài)紅線管控無人機，突發(fā)事件應急無人機監(jiān)測系統(tǒng)。

3.4 加快補齊社會監(jiān)測機構監(jiān)管短板

根據(jù)《條例》賦予生態(tài)環(huán)境部門的社會監(jiān)測機構監(jiān)督管理權限，研究制定社會化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構登記備案管理和信用評價考核辦法，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，依法依規(guī)建立權威、統(tǒng)一、可查詢的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構信用記錄，對列入信用“黑名單”企業(yè)嚴格失信懲戒。加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事中、事后監(jiān)管，健全多部門聯(lián)動的監(jiān)督檢查、聯(lián)合懲戒、信息公開機制并常態(tài)化運行，強化對社會監(jiān)測機構的監(jiān)督檢查，理順環(huán)境監(jiān)測弄虛作假案件移交處理程序，及時發(fā)現(xiàn)、嚴厲查處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。