文|馮令澤南 田 蘊(yùn)

為進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范企事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作，加強(qiáng)對(duì)排污者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)部于2014年12月19日審議通過了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開中的問題做出了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，并成為指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門開展企業(yè)環(huán)境信息公開工作的重要依據(jù)。然而由于《辦法》在實(shí)際操作層面的規(guī)定不夠具體、部分條文缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)等原因，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境部門和企事業(yè)單位在理解上存在分歧，形成了環(huán)境信息公開不夠全面，公開內(nèi)容、公開形式難以統(tǒng)一的局面。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使面對(duì)《辦法》中的同一款規(guī)定，不同主體之間的理解也存在著差異。造成這種差異的主要原因是《辦法》規(guī)定本身在具體化和可操作性方面存在不足。

企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容和途徑應(yīng)當(dāng)如何明確？

首先，內(nèi)容方面?！掇k法》第九條對(duì)重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息的內(nèi)容做出了規(guī)定，但以該條第四項(xiàng)中的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例，一份環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書動(dòng)輒數(shù)百頁(yè)。因此在實(shí)踐中許多企業(yè)出于可行性的考慮，選擇不予公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)或僅公開環(huán)評(píng)報(bào)告的審批狀況。此外，第九條第二項(xiàng)中關(guān)于公開主要污染物的規(guī)定同樣存在爭(zhēng)議。由于缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，各地生態(tài)環(huán)境部門和重點(diǎn)排污單位對(duì)主要污染物的認(rèn)定各不相同，造成了公開內(nèi)容不一致，也給企業(yè)的環(huán)境信息公開工作增加了難度。

其次，途徑方面。盡管《辦法》第十條規(guī)定，重點(diǎn)排污單位履行環(huán)境信息公開義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺(tái)或者當(dāng)?shù)貓?bào)刊等便于公眾知曉的方式，同時(shí)可以采取公告、公開發(fā)行的信息專刊、廣播、電視、信息公開服務(wù)、監(jiān)督熱線電話、信息公開欄、信息亭、電子屏幕、電子觸摸屏等途徑進(jìn)行。但對(duì)公眾來說，零散的公開途徑會(huì)造成環(huán)境數(shù)據(jù)分散，增加公眾獲取信息的難度和成本。而從生態(tài)環(huán)境部門的角度來看，缺乏統(tǒng)一的公開途徑使得多頭申報(bào)、公開碎片化的情況大量增加，不利于環(huán)境信息的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

因此，針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)環(huán)境信息公開過程中存在的內(nèi)容和途徑上的混亂，在結(jié)合淄博、紹興和沈陽(yáng)等地實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議通過“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的路徑加以應(yīng)對(duì)。所謂“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”，是指在企業(yè)環(huán)境信息公開工作中，由地方生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《辦法》的立法精神和規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合企業(yè)實(shí)際申報(bào)中的困難，形成一份制式的企業(yè)環(huán)境信息公開表，并要求公開義務(wù)主體以填寫、提交表格的方式來履行環(huán)境信息公開義務(wù)。在收到排污單位上報(bào)的環(huán)境信息公開表后，經(jīng)過審核確認(rèn)信息無誤的，由生態(tài)環(huán)境部門作為窗口統(tǒng)一向社會(huì)公開。

在內(nèi)容方面，該表格項(xiàng)目的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明、具體、易于理解、便于填寫，同時(shí)必須有效覆蓋企業(yè)需要依法公開的環(huán)境信息。具體要求是：在基礎(chǔ)信息方面，應(yīng)當(dāng)包括單位名稱、地址、法人代表及其相關(guān)信息、環(huán)保負(fù)責(zé)人及其相關(guān)信息、行業(yè)類別、主要產(chǎn)品名稱及規(guī)模等內(nèi)容；在污染信息方面，應(yīng)當(dāng)包括主要污染物名稱及排放方式、主要污染物排放濃度及總量、排污口的數(shù)量及分布、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及核定總量、污染物防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其他環(huán)境保護(hù)行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的制定情況等內(nèi)容；除此之外，根據(jù)各地環(huán)保工作的實(shí)際需要，可以在表格中增加統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、所屬行政區(qū)域等信息以方便生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督管理。

在途徑方面，建議由生態(tài)環(huán)境部門中主管企業(yè)環(huán)境信息公開的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公示重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息。在“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的路徑之下，各重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息已被整合到表格當(dāng)中，而這些表格最終會(huì)被收取到生態(tài)環(huán)境部門以備審查。因此，由生態(tài)環(huán)境部門來公開重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息具有天然的優(yōu)勢(shì)。而在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部門可以依托現(xiàn)有的網(wǎng)站，新增企業(yè)信息公開欄目作為環(huán)境信息公開表的公開途徑，僅需將各重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息公開表掃描上傳至網(wǎng)址即可。此舉在兼顧成本的基礎(chǔ)上，整合了環(huán)境信息的公開路徑，便于公眾獲取，具有可操作性。

綜上，采取“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的優(yōu)勢(shì)在于，不僅可以將重要的環(huán)境信息用一種清晰簡(jiǎn)明、方便理解的方式呈現(xiàn)給公眾和監(jiān)管部門，而且也使負(fù)有公開義務(wù)的重點(diǎn)排污單位能夠直觀地看到需要公開的項(xiàng)目和內(nèi)容，更能將原本通過各種途徑公開的環(huán)境信息加以整合，通過政府部門的官方途徑統(tǒng)一公開。如此既增加了排污單位的公開效率，也保證了公開內(nèi)容的完整性和統(tǒng)一性。再輔之以針對(duì)企業(yè)的填表培訓(xùn)和對(duì)公開內(nèi)容的審核監(jiān)督，足可通過《辦法》所規(guī)定的維護(hù)公民、法人和其他組織依法獲取環(huán)境信息，促進(jìn)企業(yè)事業(yè)單位如實(shí)向社會(huì)公開環(huán)境信息，推動(dòng)公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)這一立法目標(biāo)。

企業(yè)環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)依照什么程序？

當(dāng)下，企事業(yè)單位環(huán)境信息公開中并沒有一套可供參照的工作流程，因此無法針對(duì)每個(gè)執(zhí)行步驟做出具體要求，也不利于環(huán)境信息公開工作的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。在此，結(jié)合“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的工作思路，提議整合企業(yè)環(huán)境信息公開工作流程，建立以“制表—指導(dǎo)—填寫—審查—公開”為核心的五步驟企業(yè)環(huán)境信息公開程序。有關(guān)企事業(yè)單位環(huán)境信息公開程序的詳細(xì)介紹如下：

第一步，如上文所述，地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定和《辦法》要求，結(jié)合實(shí)踐情況制作統(tǒng)一的企業(yè)環(huán)境信息公開表，并以此作為后續(xù)公開工作的基礎(chǔ)。

第二步，地方生態(tài)環(huán)境部門在完成制表后，應(yīng)當(dāng)組織轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)排污單位參加環(huán)境信息公開表的填寫培訓(xùn)。可以由生態(tài)環(huán)境部門中負(fù)責(zé)環(huán)境信息公開的專業(yè)人員對(duì)企業(yè)如何填報(bào)環(huán)境信息公開表做出說明，介紹表中各項(xiàng)目所需填寫的內(nèi)容，必要時(shí)可提供范本供企業(yè)參考。

第三步，企業(yè)收到本年度重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息公開表之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，準(zhǔn)確、全面地進(jìn)行填寫，并按時(shí)報(bào)送給生態(tài)環(huán)境部門。

第四步，生態(tài)環(huán)境部門在收到本轄區(qū)內(nèi)各重點(diǎn)排污單位報(bào)送的環(huán)境信息公開表之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行初步審查，如發(fā)現(xiàn)企事業(yè)單位填寫存在疏漏、錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)督促其及時(shí)補(bǔ)正。

第五步，由生態(tài)環(huán)境部門通過官方渠道對(duì)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息進(jìn)行統(tǒng)一公開。

以上流程覆蓋了企業(yè)環(huán)境信息公開的全過程，將公開工作細(xì)分為若干具體步驟，并針對(duì)每個(gè)步驟提出具體的要求和目標(biāo)，契合了認(rèn)識(shí)制度、分析制度、落實(shí)制度、保障制度的內(nèi)在邏輯，符合中共十九屆四中全會(huì)關(guān)于構(gòu)建制度完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系的要求，在保障企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的同時(shí)兼具可操作性，值得參考。

企業(yè)環(huán)境信息公開中罰則的適用

《辦法》第十六條針對(duì)違反環(huán)境信息公開義務(wù)的主體設(shè)定了懲罰條款，對(duì)違反特定義務(wù)的企業(yè)由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令公開，處三萬元以下罰款。本條規(guī)定的罰款額度并不高，尤其是對(duì)被納入本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排污單位名錄、資力雄厚的企業(yè)來說更是如此。但需要說明的是，地方生態(tài)環(huán)境部門不能因罰款金額較低就將其作為一項(xiàng)日常的督導(dǎo)手段，對(duì)處罰的使用仍然需要謹(jǐn)慎。

慎用罰則的原因有二：其一，企業(yè)環(huán)境信息公開方面的制度本身沒有完全成熟。企業(yè)在理解有關(guān)制度時(shí)可能存在迷惑或誤解，再如前文所述，現(xiàn)行制度本身在關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容、方式等問題上也存在不清楚、不明確的問題，因此企業(yè)違反環(huán)境信息公開義務(wù)的行為往往出于認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，而非對(duì)抗法律的主觀惡意。環(huán)境執(zhí)法的目的并不是罰款，而是通過特定的行政手段來督促企業(yè)積極履行義務(wù)，圓滿完成環(huán)境信息公開工作。在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)存在問題的企業(yè)應(yīng)當(dāng)以教育培訓(xùn)為主，行政處罰為輔；其二，盡管三萬元以下的罰款并不一定直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況，但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，受到行政處罰就意味著企業(yè)被打上了“違法”的標(biāo)簽。不僅要強(qiáng)制性的在政府網(wǎng)站上披露，企業(yè)也必須自行公開其受到行政處罰的事實(shí)。如此“標(biāo)簽”會(huì)對(duì)企業(yè)在政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)、稅收抵免、融資借款眾多方面產(chǎn)生負(fù)面影響。尤其我國(guó)現(xiàn)在正在建設(shè)多元聯(lián)動(dòng)的社會(huì)信用體系，滿足特定條件的排污單位環(huán)境信用評(píng)估結(jié)果甚至?xí)ㄟ^生態(tài)環(huán)境部門與銀證保、稅務(wù)及海關(guān)等機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在整個(gè)社會(huì)信用體系中傳遞。這對(duì)企業(yè)的打擊是致命的，因此生態(tài)環(huán)境部門在做出行政處罰決定前有必要綜合考慮以上因素，做到過與罰相適應(yīng)。