文|于 敬 游澤華

土壤是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質基礎，關系人民群眾健康問題，關系美麗中國建設，保護好土壤環(huán)境是推進我國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。我國政府為加強土壤污染防治工作，先后出臺了《土壤污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2016〕31號）、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤污染風險管控標準》《建設用地土壤污染風險管控標準》等土壤污染防治政策、規(guī)章和標準。今年1月1日，《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）的正式實施，填補了我國土壤污染防治領域的法律空白，為打好“凈土”保護戰(zhàn)提供了有力的法律武器。

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境污染防治中的重要環(huán)節(jié)，從某種意義上說，一部法規(guī)的執(zhí)行力度，很大程度上取決于處罰力度；法規(guī)的實施效率，很大程度上取決于執(zhí)法水平。《土壤污染防治法》列舉了近50種環(huán)境違法行為，并在法律責任方面擴充了行政拘留的適用范圍，并對多個環(huán)境違法行為設定“雙罰”；同時，也明確了開展土壤污染防治依法追究違法者的行政紀律責任和法律責任是各級地方政府的職責。唯有強化環(huán)境執(zhí)法才能有效震懾土壤非法排污者，才能有效樹立排污者的底線和紅線意識，進而落實排污者主體責任。因此，如何加強對土壤環(huán)境污染的執(zhí)法，也成為保障《土壤污染防治法》有效實施的核心要義。

《土壤污染防治法》實施后，全國各級政府生態(tài)環(huán)境部門把“守一方凈土”作為自己的職責和使命，依據(jù)土壤違法行為的特點，創(chuàng)新監(jiān)管手段，強化土壤環(huán)境執(zhí)法。

以北京市為例，北京市生態(tài)環(huán)境局為做好土壤環(huán)境執(zhí)法工作，科學籌劃，認真部署，組織全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員培訓，對相關重點單位開展普法宣傳，并開展了兩個主要專項執(zhí)法行動：開展建設用地土壤污染風險管控和修復名錄專項檢查，結合全國污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，每月對全市污染地塊進行巡查；開展土壤污染重點監(jiān)管單位專項檢查，每月對全市《2019年土壤污染重點監(jiān)管單位名錄》中的34家單位進行檢查。

今年5月，北京市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)石景山區(qū)一污染地塊內(nèi)正在建設城市主題公園項目。后經(jīng)調查，該污染地塊已完成土壤修復相關工作，但尚未進行效果評估，且該項目屬于與風險管控、修復無關的項目。上述行為涉嫌違反了《土壤污染防治法》第六十六條第三款的規(guī)定，依據(jù)該法第九十一條第（四）項的規(guī)定對該污染地塊的責任單位和直接負責的主管人員同時進行了行政處罰。其中，責任單位處罰金40萬元，直接負責的主管人員處罰金1萬元，開創(chuàng)了《土壤污染防治法》實施以來行政處罰“第一案”。

雖然《土壤污染防治法》正式實施已將近一年，但依舊存在土壤類違法案件數(shù)量較少，查處比例較低等現(xiàn)象，這意味著土壤環(huán)境執(zhí)法有待進一步強化，有部分問題有待進一步解決。

土壤環(huán)境執(zhí)法能力相對薄弱。執(zhí)法人員對土壤污染環(huán)境執(zhí)法方面經(jīng)驗還相對欠缺，業(yè)務能力有待提高；土壤環(huán)境的初步調查、詳細調查、風險評估、實施修復和效果評估等各個階段的規(guī)范化執(zhí)法流程等制度有待建設；現(xiàn)場監(jiān)控能力和技術手段不足，形成完整證據(jù)鏈難度較大。

信息共享和聯(lián)動監(jiān)管機制還不完善。從實際執(zhí)法來看，由于土壤污染面大地廣，土壤環(huán)境監(jiān)管又涉及規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設和水利水務等多個部門，各部門間信息不對稱，聯(lián)動執(zhí)法偏少偏軟，“九龍治土，各管一攤”時有發(fā)生。如生產(chǎn)建設項目水土保持方案中表土剝離的審批權在水利水務部門，但根據(jù)《土壤污染防治法》的相關規(guī)定，“未單獨收集、存放開發(fā)建設過程中剝離表土的”由生態(tài)環(huán)境部門進行處罰，這樣審批權與處罰權不統(tǒng)一的問題，在實踐中易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

當前公眾參與度較低。土壤污染存在隱蔽性、滯后性等特點，加之《土壤污染防治法》剛實施，宣傳還很不到位，公眾對土壤違法行為了解程度偏低，缺少環(huán)境違法行為的重要線索來源。

進一步提高土壤環(huán)境執(zhí)法的能力與水平，要加強制度標準體系建設，完善落實地方政府土壤污染防治工作。以現(xiàn)有制度體系為基礎，細化土壤污染防控工作制度建設，明確土壤污染工作目標、重點，制定出合法、系統(tǒng)、可操作的行為規(guī)范，特別是要對關鍵環(huán)節(jié)制定出措施，并在執(zhí)行中做好日常監(jiān)督、檢查和溝通，規(guī)范制度執(zhí)行過程。積極落實“雙隨機一公開”監(jiān)管制度，采取日常監(jiān)管和專項檢查相結合等方式，將突擊式、運動式的工作方法逐步改變?yōu)槌B(tài)、制度化的有效監(jiān)管。環(huán)境保護標準和監(jiān)測數(shù)據(jù)是執(zhí)法的依據(jù)，是提升土壤環(huán)境執(zhí)法能力的前提。要依據(jù)土壤環(huán)境標準，制定地方土壤污染風險管控標準和風險評估制度；加強土壤環(huán)境污染監(jiān)控，當前可以先行完善行政各部門現(xiàn)有的土壤污染檢測數(shù)據(jù)的匯總、信息傳遞，逐步形成覆蓋全行政轄區(qū)的土壤污染監(jiān)測網(wǎng)，并逐步建立起土壤污染自動檢測系統(tǒng)。

要嚴格監(jiān)管執(zhí)法，提升土壤環(huán)境執(zhí)法能力。土壤污染機制十分復雜，具有隱蔽性、滯后性、地域性、累積性和不可逆等特點，直接影響了環(huán)境執(zhí)法人員土壤污染防治執(zhí)法業(yè)務水平，因此地方生態(tài)環(huán)境部門應及時對環(huán)境執(zhí)法人員開展專業(yè)技術培訓，建立土壤執(zhí)法規(guī)范化流程，加強基層執(zhí)法能力建設，提升執(zhí)法人員監(jiān)管能力，并改善執(zhí)法條件，配備土壤污染快速檢測等現(xiàn)代化的執(zhí)法設備，提高執(zhí)法手段技術含量，為現(xiàn)場執(zhí)法提供保障。嚴厲打擊向土壤非法排放有毒有害污染物和監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等環(huán)境違法行為，形成制度化、常態(tài)化。強化環(huán)境管理和環(huán)境司法有效銜接的工作機制，對于環(huán)境污染案件中涉嫌環(huán)境污染犯罪的，及時移送公安部門處理，進一步震懾土壤類污染環(huán)境犯罪行為。

要建立涉及行政執(zhí)法各部門間的信息共享和有效的聯(lián)動監(jiān)管機制。生態(tài)環(huán)境主管部門要加強與規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利水務、林業(yè)與草原、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設等多部門的聯(lián)系溝通，一是加快建立信息共享機制，共建土壤大數(shù)據(jù)平臺，以便及時、有效打擊違法行為。二是建立行之有效的聯(lián)席會議制度，對土壤監(jiān)管方面的難題進行統(tǒng)籌協(xié)調，交流經(jīng)驗，分析重點和難點問題，探討解決方案。三是建立聯(lián)合執(zhí)法機制，政府各部門密切配合，針對性地開展聯(lián)合執(zhí)法，對重點區(qū)域、重點行業(yè)要組織專項聯(lián)合執(zhí)法檢查，形成打擊合力。

要開展宣傳教育，鼓勵公眾積極參與。采取多種形式的宣傳教育活動，普及土壤污染防治相關知識，正確解讀法律法規(guī)政策，依法公開土壤污染狀況和防治信息，為公眾對土壤污染知情權提供保障，切實增強公眾保護土壤環(huán)境的意識。鼓勵公眾通過環(huán)保舉報熱線、信函、電子郵件等途徑，向生態(tài)環(huán)境部門舉報土壤類環(huán)境違法行為，同時也保障公眾、媒體通過批評、檢舉等手段對行政主管部門及執(zhí)法人員放任土壤污染現(xiàn)象進行監(jiān)督的途徑。