李海棠,周馮琦,張文博,吳蒙

(上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所,上海 200020)

近年來,我國環(huán)境形勢不容樂觀,從健康威脅、環(huán)境容量、社會(huì)訴求等方面對(duì)加快環(huán)境保護(hù)制度和實(shí)踐優(yōu)化,特別是對(duì)以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境責(zé)任界定、履行和考核提出了緊迫要求?，F(xiàn)行以GDP為核心的政績考核體系難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的基本要求,以 “末端治理”為主的污染物總量減排模式難以適應(yīng)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的訴求,傳統(tǒng)的以政府為主體的污染防治機(jī)制也難以適應(yīng)新階段生態(tài)文明建設(shè)的要求。以污染防治績效管理為抓手,不僅能夠準(zhǔn)確衡量各級(jí)政府在污染防治和環(huán)境保護(hù)中的成績,有效激勵(lì)政府主動(dòng)、積極作為,還能將污染防治績效的評(píng)價(jià)、管理、修正等各個(gè)環(huán)節(jié)制度化、明細(xì)化,為完善生態(tài)文明建設(shè)長效機(jī)制提供支撐。以績效評(píng)價(jià)和管理為切入點(diǎn),完善污染防治績效管理體系,能夠充分發(fā)揮企業(yè)和民眾作為污染防治主體的作用,改變目前以政府為單一主體推動(dòng)的污染防治模式。

政府環(huán)境管理體系主要借鑒企業(yè)環(huán)境管理體系[1],融入了計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)估和改進(jìn)的開放循環(huán)式管理體系,并逐漸開始在環(huán)境績效評(píng)估和管理領(lǐng)域進(jìn)行具體運(yùn)用。污染防治作為環(huán)境績效管理不可或缺的重要內(nèi)容,其績效評(píng)估和管理體系也應(yīng)該得到研究并具體運(yùn)用實(shí)施。從實(shí)現(xiàn)過程看,污染防治績效管理通過運(yùn)用一系列環(huán)境政策工具,激勵(lì)和約束政府、企業(yè)和公眾等各方主體的行為,從而實(shí)現(xiàn)減少污染物排放,提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。其中,績效評(píng)估的主要功能體現(xiàn)在對(duì)績效管理體系的引導(dǎo)和控制方面,而績效管理主要是運(yùn)用績效評(píng)估指標(biāo)和結(jié)果,通過計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)估和改進(jìn)等步驟進(jìn)行更為系統(tǒng)的管理。本文對(duì)我國目前出臺(tái)和施行的污染防治績效評(píng)估和管理制度以及相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析,找出環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中污染防治的相關(guān)指標(biāo),總結(jié)現(xiàn)階段我國污染防治績效管理中存在的問題和亟待補(bǔ)足的短板,為構(gòu)建和完善我國污染防治績效評(píng)估和管理體系明確重點(diǎn)和方向。

1 關(guān)于我國污染防治績效評(píng)估體系的研究

污染防治績效評(píng)估是在具體的污染防治措施和政策實(shí)施后,對(duì)所取得的實(shí)際效果進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)價(jià)的過程,其中包括評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和確定,數(shù)據(jù)的采集和分析以及根據(jù)污染防治績效戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià),判斷最后所取得的實(shí)際效果與計(jì)劃取得目標(biāo)值之間的關(guān)系和差距[2]?？冃гu(píng)估指標(biāo)體系是根據(jù)政府或其相關(guān)部門的價(jià)值導(dǎo)向和戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)定的,它和一定的獎(jiǎng)懲、激勵(lì)、輔導(dǎo)等措施配合使用,促使相關(guān)部門或人員不斷提高服務(wù)水平,在整個(gè)政府績效管理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。污染防治績效指標(biāo)體系的選擇,可從績效評(píng)估指標(biāo)體系研究方法和不同環(huán)境要素(水、大氣、土壤、固體廢棄物)績效評(píng)估指標(biāo)方面進(jìn)行分類研究。

1.1 污染防治績效評(píng)估指標(biāo)體系研究方法

關(guān)于政府績效指標(biāo)體系的研究方法已有了長足發(fā)展,涌現(xiàn)出平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)法和績效棱柱模型等常見方法。彭國甫等(2004)提出平衡計(jì)分卡(BSC,Balanced Score Card),該方法注重因果關(guān)系鏈,追求組織發(fā)展的平衡性和可持續(xù)性,但其只考慮了顧客層面,而未能兼顧其他利益相關(guān)者對(duì)績效評(píng)估的作用和價(jià)值[3]。顧英偉(2007)提出關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)法,用于政府機(jī)構(gòu)來評(píng)價(jià)和判斷具體戰(zhàn)略決策的實(shí)施效果[4]。英國的安迪·尼利提出績效棱柱模型(Performance Prism),其特點(diǎn)是秉承和貫徹利益相關(guān)者的具體理念價(jià)值[5]。倪星和余琴(2009)結(jié)合三種模式各自的優(yōu)點(diǎn),構(gòu)建出績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的綜合框架[6]。

1.2 污染防治績效評(píng)估具體指標(biāo)體系的研究

1.2.1 水污染防治績效評(píng)估指標(biāo)

王麗、王燕云(2013)運(yùn)用層次分析法對(duì)區(qū)域水環(huán)境績效進(jìn)行評(píng)價(jià)[7]。孫晗、唐洋(2014)[8]以PSR為基礎(chǔ),提出水污染防治績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并將其運(yùn)用到水污染防治績效管理中。毛雪慧、黃凌等(2015)[9]采用層次分析法及綜合指數(shù)法構(gòu)建了河流健康評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并賦予指標(biāo)權(quán)重[10]。通過以上分析,可得知目前水污染防治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在以下問題：效果評(píng)價(jià)重視程度不足、大多側(cè)重于資金評(píng)價(jià)、指標(biāo)體系不完備、與水環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合程度有限等。

1.2.2 大氣污染防治績效評(píng)估指標(biāo)

2012年,原環(huán)境保護(hù)部頒布了環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI),但這些指標(biāo)較為單一,并不能進(jìn)行綜合、多角度的大氣環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)。2014年,國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)》,雖為較全面地對(duì)大氣污染治理績效評(píng)價(jià)的有益探索,但未說明選擇這些考核要素的理論依據(jù),同時(shí)也缺少考核要素之間的相互關(guān)聯(lián)分析。李春瑜(2016)對(duì)2011—2013年的大氣環(huán)境治理績效進(jìn)行了實(shí)證分析,運(yùn)用主成分分析法構(gòu)建了大氣環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[11]。以上指標(biāo)在大氣污染防治績效評(píng)估體系中均為有益嘗試,但在完善大氣環(huán)境績效評(píng)估方法、擴(kuò)大大氣環(huán)境治理重點(diǎn)區(qū)域范圍、實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境綜合系統(tǒng)治理等方面仍需進(jìn)一步分析和研究。

1.2.3 土壤污染防治績效評(píng)估指標(biāo)

王佳(2013)[12]從場地土壤、周圍環(huán)境、污染因子等方面提出10個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析。邱孟龍等(2015)[13]基于PSR框架提出東莞市耕地土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。王夏暉等(2016)[14]通過DPSIR模型,根據(jù)地市和縣級(jí)行政區(qū)的不同,分別提出土壤污染防治評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。

1.2.4 固體廢棄物績效評(píng)估指標(biāo)

龍姮(2016)在我國及北京市固體廢物環(huán)境績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,通過參考與固體廢物評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等,將環(huán)境績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為三層,提出20多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)[15]。

1.3 污染防治管理績效評(píng)估的研究

污染防治管理績效評(píng)估是對(duì)污染防治管理措施、政策、制度和機(jī)構(gòu)等進(jìn)行績效評(píng)估,主要包括對(duì)環(huán)境法規(guī)政策、污染防治管理機(jī)構(gòu)、污染防治規(guī)劃以及污染防治投資項(xiàng)目的評(píng)估。

1.3.1 污染防治法規(guī)政策的評(píng)估

我國環(huán)境法的立法評(píng)估已取得一定進(jìn)展,尤其是對(duì)環(huán)境、水、大氣、固體廢物、環(huán)境噪聲污染防治等相關(guān)法律進(jìn)行了全面梳理和評(píng)估,并形成了一系列論證報(bào)告[16]。劉琦(2017)提出應(yīng)從環(huán)境執(zhí)法效能、制度落實(shí)情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)影響等方面進(jìn)行評(píng)估[17]。此外,中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授組織專家分別在2016年和2017年對(duì)2014年重新修訂、2015年生效的 《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估,并且得出公民對(duì)環(huán)境知情權(quán)的關(guān)注度較低、對(duì)環(huán)境立法的參與度不高、參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的有效度低、環(huán)境與公民身體健康的關(guān)聯(lián)性急需開展研究等結(jié)論。

1.3.2 污染防治管理機(jī)構(gòu)和工作效率的評(píng)估

污染防治管理機(jī)構(gòu)根據(jù)環(huán)境要素的不同,其基本設(shè)置也是多種多樣。以下選取比較有代表性的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作效率評(píng)估方面的文獻(xiàn)梳理,主要包括大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機(jī)制、與區(qū)域協(xié)作相關(guān)的城市群污染防治機(jī)制、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)以及河長制等。

(1)大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機(jī)制及工作效率評(píng)估

大氣污染區(qū)域協(xié)作機(jī)制是指不同行政轄區(qū)協(xié)商共治區(qū)域內(nèi)的大氣污染。該機(jī)制的實(shí)施對(duì)于解決跨區(qū)域大氣污染防治起到了一定的積極作用。無論是美國加州的“南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理局”還是歐盟的 “區(qū)域空氣質(zhì)量管理委員會(huì)”以及我國在不同區(qū)域分別成立的大氣污染防治協(xié)作小組,其大氣污染治理效果都有顯著改善[18]。但是,陳敏君(2015)指出,區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治使各級(jí)地方政府更易于 “搭便車”,致使各地方政府參與大氣污染防治的積極性大打折扣。因此,可考慮加強(qiáng)對(duì)地方政府實(shí)施區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的績效評(píng)估[19]。

(2)有關(guān)城市群污染防治績效評(píng)估與管理

城市群是一種在地理位置上毗鄰或接近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上互補(bǔ)或相似的多個(gè)城市之間相互聯(lián)合發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種發(fā)展模式。但是,隨著城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的,還有越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染問題,例如嚴(yán)重的霧霾天氣等[20]。隨著城市群的不斷發(fā)展壯大,其區(qū)域內(nèi)的能源需求也越來越大,在此過程中極易出現(xiàn)復(fù)合型污染的趨勢,更加劇了污染狀況[21]。黃金川(2015)為中國城市群的空間格局優(yōu)化提供了科學(xué)依據(jù)[22]。王振波等(2017)[23]提出了 “分層跨區(qū)多向聯(lián)動(dòng)”,協(xié)同多個(gè)省區(qū)市行政區(qū)的跨區(qū)橫向聯(lián)動(dòng)管治方式及多向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過該模式的實(shí)施,城市群的空氣質(zhì)量顯著改善。

(3)區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)工作效率評(píng)估

原環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)自2002年以來根據(jù)地理位置分布先后組建了六大生態(tài)環(huán)保督察中心作為其派出機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)核查污染減排措施落實(shí)情況,監(jiān)督地方政府環(huán)境執(zhí)法情況,同時(shí)也在處理跨區(qū)域、跨流域等重大環(huán)境糾紛方面發(fā)揮顯著作用[24]。劉奇等(2018)對(duì)中央生態(tài)環(huán)保督察管理績效進(jìn)行分析,提出了進(jìn)一步完善體制機(jī)制等相關(guān)建議[25]。

(4)河長制工作效率評(píng)估

沈滿洪(2018)對(duì)河長制進(jìn)行績效分析,認(rèn)為河長制的實(shí)施雖然出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的趨勢,但也呈現(xiàn)出 “不惜代價(jià)治水”的高成本問題[26]。有學(xué)者從環(huán)境法的角度對(duì)河長制的環(huán)境績效進(jìn)行了一定思考,如劉超(2017)認(rèn)為,河長制應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)現(xiàn)行水資源管理體制的升級(jí)與補(bǔ)充,而不是簡單粗暴的否定與替代。河長制應(yīng)切實(shí)解決行政負(fù)責(zé)人作為河長在具體管理中產(chǎn)生的權(quán)利爭奪和相互推諉等問題,從而協(xié)調(diào)解決水污染防治的其他重大問題[27]。

1.3.3 污染防治規(guī)劃的評(píng)估

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估與考核可督促各方及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)度并保障其順利實(shí)施。王琪(2016)提出應(yīng)用層次分析法進(jìn)行環(huán)境污染防治規(guī)劃的績效評(píng)估,將新型定性分析與定量分析相結(jié)合的分析方法應(yīng)用在環(huán)境污染防治規(guī)劃中,為污染防治工作提供基礎(chǔ)保障[28]。王釘?shù)?2017)認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系的建立有利于系統(tǒng)有效地分析和評(píng)估環(huán)境規(guī)劃實(shí)施效果和問題。通過運(yùn)用定性評(píng)估、定量評(píng)估、層次分析法、邏輯框架法等評(píng)估方法,建立環(huán)境規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系,并在綜合運(yùn)用多種分析方法的基礎(chǔ)上,完善指標(biāo)體系的評(píng)估,以達(dá)到評(píng)估目的[29]。

1.3.4 污染防治投資項(xiàng)目的評(píng)估

目前,北京、青海已建立了省級(jí)污染防治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。孫寧等(2015)根據(jù)不同類型的污染防治項(xiàng)目提出個(gè)性化的污染減排指標(biāo)體系[30],并提出切實(shí)將績效全過程管理思想納入污染防治項(xiàng)目全過程管理中[31]。

2 關(guān)于我國污染防治績效管理體系的研究

環(huán)境績效管理以環(huán)境管理為基礎(chǔ),通過對(duì)環(huán)境管理的各個(gè)組成部分進(jìn)行定性與定量分析,在確定指標(biāo)體系的情況下進(jìn)行績效評(píng)估,根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)環(huán)境管理規(guī)劃與內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)和修正,并進(jìn)一步運(yùn)用到環(huán)境管理中。污染防治績效管理作為環(huán)境績效管理的重要內(nèi)容,學(xué)者對(duì)其研究主要包括以下幾方面：

2.1 污染防治績效管理信息采集與評(píng)估

污染源信息與數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確全面及分析與處理過程的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)是污染防治績效評(píng)估體系建立的前提。常杪(2015)認(rèn)為大數(shù)據(jù)處理技術(shù)可及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測和收集與環(huán)境污染防治績效評(píng)估管理相關(guān)的各種數(shù)據(jù)和信息[32]。楊潤美等(2015)提出推進(jìn)各層級(jí)、各部門間的數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)共享[33]。唐斌(2017)提出健全評(píng)估的大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制,以便于獲取污染防治績效評(píng)估和管理信息[34]。

2.2 污染防治績效管理監(jiān)管和約束體系

2.2.1 污染源監(jiān)測

污染源管理主要關(guān)注排放污染物對(duì)環(huán)境的影響。李元實(shí)(2015)提出應(yīng)促進(jìn)環(huán)評(píng)和排污許可兩項(xiàng)制度對(duì)污染源的融合管理及運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)建設(shè)全國污染源信息平臺(tái)[35]。王軍霞等(2014)指出,我國應(yīng)以排污許可制度為載體,明確固定污染源監(jiān)測要求[36]。陳斌等(2016)提出環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化理論,要確保監(jiān)測市場公平競爭、風(fēng)險(xiǎn)可控[37]。

2.2.2 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度

污染防治績效管理的監(jiān)管和約束離不開科學(xué)、合理、明確的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。我國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度包括兩方面：一是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改。汪勁(2011)[38]提出,由于標(biāo)準(zhǔn)起草單位與標(biāo)準(zhǔn)制定部門之間的利益關(guān)系使得公眾的知情權(quán)和參與權(quán)在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的程序中難以保障；二是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施,主要依據(jù)各種法律文件上的規(guī)定。汪勁(2007)[39]、呂凱(2012)[40]介紹了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在行政執(zhí)法中的具體運(yùn)用,指出兩高在相關(guān)司法解釋①詳見最高人民法院、最高人民檢察院 《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第五條、第六條、第八條。中對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)在認(rèn)定刑事責(zé)任上的作用有著明確的規(guī)定[41]。

2.2.3 環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測與響應(yīng)

2003年以來,我國環(huán)境應(yīng)急管理事業(yè)經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程,特別是2018年3月應(yīng)急管理部的組建,使我國應(yīng)急管理體制發(fā)生了重大變化。袁懋(2017)指出,應(yīng)確立明確的應(yīng)急監(jiān)測方案、監(jiān)測方法及監(jiān)測程序,為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急決策提供依據(jù)[42]。學(xué)者對(duì)美國環(huán)境應(yīng)急管理制度作了研究并提出了一些有益借鑒。周圓(2017)指出,美國擁有完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)、多層級(jí)的應(yīng)急管理系統(tǒng)、清晰的應(yīng)急響應(yīng)工作流程以及充足的應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的資金(超級(jí)基金)[43]。于文軒(2018)提出,我國應(yīng)著重完善環(huán)境應(yīng)急管理立法,為環(huán)境應(yīng)急管理提供良好的法制基礎(chǔ)[44]。

2.2.4 公眾生態(tài)環(huán)境滿意度調(diào)查

隨著公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境和健康生活需求的提高,公眾生態(tài)環(huán)境滿意度開始成為政府環(huán)境績效評(píng)估和管理的重要評(píng)估指標(biāo)。唐斌(2017)通過分層抽樣,采用因子分析法對(duì)湖南省公眾環(huán)境滿意度進(jìn)行分析,認(rèn)為公眾對(duì)湖南省生態(tài)環(huán)境的滿意度并不高[45]。梁軍鳳(2015)提出提高居民環(huán)境質(zhì)量滿意度的建議,包括加強(qiáng)社會(huì)群眾對(duì)于環(huán)境污染方面的認(rèn)識(shí)以及政府不斷提高管理工作質(zhì)量等[46]。

2.3 污染防治績效管理制度保障

2.3.1 污染防治績效管理的法律保障

立法、執(zhí)法和司法保障是污染防治績效管理體系的法制保障。(1)立法保障。到目前為止,我國污染防治績效評(píng)估缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)保障,難以在污染防治績效管理各相關(guān)部門中推進(jìn)績效評(píng)估和管理工作。(2)執(zhí)法保障。藍(lán)艷(2016)指出,我國應(yīng)構(gòu)建符合國家治理需要的綜合執(zhí)法體系,抓緊建立環(huán)境執(zhí)法官制度,形成環(huán)境執(zhí)法全覆蓋[47]。李愛年(2016)提出,“環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化”即執(zhí)法理念、執(zhí)法權(quán)配置以及執(zhí)法方式的生態(tài)化[48]。(3)環(huán)境司法。楊朝霞(2016)指出,當(dāng)前司法“怯場”和缺位的問題特別突出,亟待破解。環(huán)境司法專門化和環(huán)境資源權(quán)利化有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法主流化[49]。呂忠梅(2017)指出,中國環(huán)境司法具有專門化與普通化兩種基本形態(tài),其發(fā)展有助于完善我國司法理論、司法體系及司法價(jià)值[50]。

2.3.2 污染防治績效管理的制度保障

污染防治績效管理的順利進(jìn)行,離不開污染防治績效管理的制度保障。以下主要以比較典型的制度,如排污許可制度與污染物總量控制制度、環(huán)境污染第三方治理制度、排污權(quán)交易制度為例進(jìn)行文獻(xiàn)梳理。

(1)排污許可制度與污染物總量控制

屈健(2018)提出將總量控制與排污許可相融合,實(shí)現(xiàn)污染源排放的濃度、總量雙達(dá)標(biāo)[51]。苑鵬飛(2018)提出,排污許可制度相關(guān)內(nèi)容的建立,可以切實(shí)保障污染源總量控制與減污減排工作的可持續(xù)發(fā)展[52]。

(2)環(huán)境污染第三方治理

即由專業(yè)污染治理企業(yè)作為獨(dú)立第三方,承擔(dān)應(yīng)由污染排放者承擔(dān)的環(huán)境污染治理任務(wù),并從中獲取治理收益的社會(huì)化治理模式。劉超(2015)指出環(huán)境污染第三方治理可以廣泛吸納社會(huì)主體參與環(huán)境污染防治,但生態(tài)環(huán)境部門對(duì)污染防治責(zé)任的承擔(dān)不能因此而懈怠或避免[53]。曹莉萍(2017年)認(rèn)為,唯有公平的績效共享機(jī)制和嚴(yán)格獎(jiǎng)懲的信用機(jī)制才能激發(fā)第三方治理主體的參與積極性[54]。

(3)排污權(quán)交易制度

馬歆(2011)認(rèn)為,排污權(quán)交易在市場效率和靈活性方面,比行政強(qiáng)制和環(huán)境稅更有優(yōu)勢,且不會(huì)降低全社會(huì)的污染物排放效果[55]。但該研究僅停留在理論層面,并未涉及具體實(shí)踐。文云飛(2015)利用2002—2013年省級(jí)污染面板數(shù)據(jù)對(duì)排污權(quán)交易的減排效果進(jìn)行評(píng)估,認(rèn)為我國排污權(quán)交易的理論研究頗多,但評(píng)估排污權(quán)交易減排效果的實(shí)證研究相對(duì)不足[56]。

3 關(guān)于已有研究成果的評(píng)價(jià)及展望

3.1 污染防治績效評(píng)估指標(biāo)單一零散,缺乏系統(tǒng)科學(xué)的指標(biāo)體系

我國目前的污染防治績效評(píng)價(jià)大多停留在對(duì)水、大氣、土壤、固體廢棄物等單項(xiàng)指標(biāo)、單一環(huán)境要素進(jìn)行考核的階段,缺乏系統(tǒng)全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。污染防治績效評(píng)價(jià)指標(biāo)旨在把污染防治取得的治理成效。從抽象籠統(tǒng)的概念層面轉(zhuǎn)為具體的、可量化、可對(duì)比的數(shù)據(jù)和相關(guān)信息,以幫助決策者更全面地識(shí)別和判斷在一定時(shí)期內(nèi)所采取的為保護(hù)環(huán)境、治理污染、改善生態(tài)所付出的努力是否取得了預(yù)期的成效,同時(shí)對(duì)于不足之處進(jìn)行一定的修正和調(diào)整,為制定更為科學(xué)合理的環(huán)境污染防治法規(guī)和政策奠定基礎(chǔ)。因此,制定和實(shí)施一套符合我國目前環(huán)境績效管理現(xiàn)狀,具有科學(xué)性和可操作性的污染防治績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有重要意義,同時(shí)也是本研究的初衷所在。

3.2 污染防治績效管理與評(píng)估的定量描述和定量分析不足

定性描述和分析與定量描述和分析是污染防治績效分析與評(píng)價(jià)的重要手段和方法,二者對(duì)于績效評(píng)價(jià)的結(jié)果同樣重要。但是,目前我國的污染防治績效評(píng)估更多的是定性描述和分析,缺少與之相關(guān)的定量描述和分析,這主要是由于信息不完善所致。環(huán)境污染防治信息的缺失導(dǎo)致無法對(duì)環(huán)境壓力進(jìn)行量化,也不能衡量具體的環(huán)境管理政策是否取得了進(jìn)步以及取得了何種程度的進(jìn)步,同時(shí)對(duì)污染防治績效管理政策、機(jī)構(gòu)、規(guī)劃等的評(píng)估也缺乏內(nèi)在體系和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此,本研究致力于以事實(shí)為基礎(chǔ),以數(shù)據(jù)為準(zhǔn)繩的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來分析污染防治績效評(píng)估和管理,以期建立以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)和系統(tǒng)全面的指標(biāo)為基礎(chǔ)的污染防治績效評(píng)估指標(biāo)體系,同時(shí)也希望對(duì)污染防治政策的制定、管理措施的明確以及污染治理投資的選擇等提供科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)參考,為提高我國污染防治績效管理水平提供強(qiáng)有力的支撐。

3.3 城市群為主的污染防治績效評(píng)估和管理研究闕如

城市群污染防治績效管理不僅是對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的有效補(bǔ)充,更為污染防治績效管理提供新的思路。雖然目前已對(duì)京津冀及周邊、長三角等重點(diǎn)區(qū)域出臺(tái)了大氣污染防治配套實(shí)施方案,但也僅囿于局部績效管理網(wǎng)絡(luò)的形成與演變,并未形成國家層面大氣環(huán)境治理績效管理的空間網(wǎng)絡(luò)體系。本研究在系統(tǒng)分析城市間和城市群間大氣環(huán)境治理績效關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上,提出針對(duì)環(huán)境治理績效空間聯(lián)系水平不同的城市群分類制定污染防治協(xié)作模式,同時(shí)建立國家層面大氣環(huán)境治理績效管理網(wǎng)絡(luò),以大氣環(huán)境治理績效空間聯(lián)系緊密的城市所構(gòu)成的城市群為重要抓手,推進(jìn)京津冀及周邊、長三角地區(qū)、武漢及其周邊、成渝等不同規(guī)模的城市群環(huán)境治理績效管理的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在實(shí)施環(huán)境管理績效考核評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)將待考評(píng)的城市納入城市群網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,除考評(píng)其自身環(huán)境治理績效外,還要系統(tǒng)考慮該城市與其所處城市群內(nèi)其他城市之間的治理績效空間溢出效應(yīng),實(shí)施綜合績效考評(píng),形成全國大氣環(huán)境治理一盤棋。

3.4 環(huán)境污染防治績效管理的研究缺乏系統(tǒng)性

環(huán)境績效管理是一項(xiàng)艱難的任務(wù),也是一個(gè)系統(tǒng)工程,必須建立在完善的環(huán)境績效評(píng)估體系基礎(chǔ)上,利用環(huán)境績效評(píng)估結(jié)果作出環(huán)境管理制度安排并實(shí)施的一系列措施、機(jī)制和技術(shù),同時(shí)反過來又對(duì)環(huán)境績效評(píng)估體系產(chǎn)生影響,提高環(huán)境績效評(píng)估技術(shù)水平,從而形成完整的環(huán)境績效管理體系。目前的研究大多對(duì)污染防治管理體系做出比較深入的探討,但是環(huán)境管理體系研究的目的是要將環(huán)境績效管理納入整個(gè)環(huán)境管理架構(gòu)和體系中去。已有文獻(xiàn)和資料明顯對(duì)污染防治績效管理體系和污染防治管理的具體銜接與融合缺乏必要分析討論。另外,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)污染防治績效管理問題的研究重點(diǎn)是針對(duì)環(huán)境體制存在原因及環(huán)境機(jī)制的理論分析和模型闡述,涉及我國環(huán)境治理改進(jìn)的制度設(shè)想才剛剛破題,并沒有針對(duì)環(huán)境績效管理提出可操作性的組織和制度框架。

3.5 環(huán)境污染防治績效管理反饋、修正及改進(jìn)方面的研究不全面

污染防治績效評(píng)估體系主要包括污染防治績效規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測、評(píng)價(jià)、反饋和修正。污染防治績效反饋和修正是污染防治績效管理的重要環(huán)節(jié),但已有的相關(guān)研究明顯不足。其中,污染防治績效反饋,通過具體評(píng)估指標(biāo)和數(shù)據(jù),以報(bào)表或面談的方式將污染防治績效評(píng)估結(jié)果與具體內(nèi)容反饋給被評(píng)估的組織及部門,通過進(jìn)一步評(píng)估、判斷和面談,使污染防治績效管理部門認(rèn)識(shí)到目前績效考核管理措施與方法的優(yōu)勢和不足,為其改進(jìn)和修正績效評(píng)估與管理提供保證。污染防治績效改進(jìn)是績效管理的重要環(huán)節(jié),通過總結(jié)績效計(jì)劃、目標(biāo)、指標(biāo)在執(zhí)行落實(shí)過程中出現(xiàn)的問題,環(huán)境污染防治管理部門可以有針對(duì)性地制定績效改進(jìn)計(jì)劃,有效地推進(jìn)環(huán)境污染防治的績效改進(jìn)工作。因此,本研究對(duì)污染防治績效反饋和修正方面進(jìn)行了一定探討和研究,以期完善我國污染防治績效評(píng)估和管理體系。

4 研究小結(jié)

現(xiàn)行以GDP為核心的政績考核體系難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的基本要求,以 “末端治理”為主的污染物總量減排模式難以適應(yīng)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的訴求,傳統(tǒng)的以政府為主體的污染防治機(jī)制也難以適應(yīng)新階段生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此為提升我國政府污染防治績效管理水平,亟須提出更加全面系統(tǒng)的污染防治績效評(píng)估體系。

本文對(duì)我國目前出臺(tái)和施行的污染防治績效評(píng)估和管理制度以及相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析,找出環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中污染防治的相關(guān)指標(biāo),總結(jié)現(xiàn)階段我國污染防治績效管理中存在的問題和亟待補(bǔ)足的短板,為構(gòu)建和完善我國污染防治績效評(píng)估和管理體系明確重點(diǎn)和方向。研究指出,目前存在污染防治績效評(píng)估指標(biāo)單一、定量描述和定量分析不足、以城市群為主的污染防治績效評(píng)估和管理闕如、污染防治績效管理的研究缺乏系統(tǒng)性以及污染防治績效管理反饋、修正及改進(jìn)方面的研究不全面等問題。因此,我們應(yīng)針對(duì)以上問題,緊密跟蹤污染防治績效管理與評(píng)估研究的未來發(fā)展趨勢,進(jìn)一步從廣度和深度上加強(qiáng)研究,提出更加全面系統(tǒng)的污染防治績效評(píng)估體系,以期以環(huán)境績效評(píng)估和管理為抓手,準(zhǔn)確衡量各級(jí)政府在污染防治和環(huán)境保護(hù)中的成績,有效激勵(lì)政府主動(dòng)、積極作為,并將污染防治績效的評(píng)價(jià)、管理、修正等各個(gè)環(huán)節(jié)制度化、明細(xì)化,為完善生態(tài)文明建設(shè)長效機(jī)制提供支撐。