張風(fēng)春

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院,北京 100012)

1 生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

2019年11月,黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱 《決定》),為中國(guó)各行各業(yè)推動(dòng)治理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)代化制定了目標(biāo),指明了方向?！稕Q定》第十部分內(nèi)容都與生物多樣性有關(guān),明確提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生[1]。具體內(nèi)容包括實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,全面建立資源高效利用制度,健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度,嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等。其中很多目標(biāo)都需要通過生物保護(hù)與可持續(xù)利用來實(shí)現(xiàn),生物多樣性已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

2 自簽署 《生物多樣性公約》以來,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用工作并做出了積極而富有成效的努力

在我國(guó)簽署 《生物多樣性公約》之后的近30年里,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用工作并做出了積極而富有成效的努力。為了遏制生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的整體退化趨勢(shì),國(guó)家從方針政策的制定、法律法規(guī)的完善、生物多樣性保護(hù)與監(jiān)管、生物多樣性相關(guān)的能力建設(shè)、生物多樣性保護(hù)與減貧雙贏示范、生物遺傳資源管理制度、生物安全監(jiān)督管理、科學(xué)研究的布局以及保護(hù)措施的落實(shí)等諸多方面做了不懈的努力。在生物多樣性保護(hù)、可持續(xù)利用和惠益分享各方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,獲得了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可和贊譽(yù)。這說明我們的生物多樣性相關(guān)制度和管理體系是有效的。但我們必須清楚地看到,我國(guó)生物多樣性整體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制,提高生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用成效仍是今后我國(guó)環(huán)境保護(hù)與改善面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

《決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,也為進(jìn)一步提高我國(guó)生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用的管理水平提供了契機(jī)并提出了新的要求。在這種大背景下,生物多樣性管理如何抓住契機(jī),與時(shí)俱進(jìn),提高生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用領(lǐng)域的治理水平,是生物多樣性相關(guān)決策者、管理者以及廣大從業(yè)者需要思考的問題。

黨的十九屆四中全會(huì)要求必須緊密結(jié)合已經(jīng)部署的各項(xiàng)改革任務(wù),在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,緊密結(jié)合本地區(qū)本部門本單位實(shí)際,推進(jìn)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)。要鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索,及時(shí)對(duì)基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉,不斷推動(dòng)各方面制度的完善和發(fā)展。這些都是我們今后在生物多樣性領(lǐng)域推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和指導(dǎo)。

推動(dòng)生物多樣性領(lǐng)域治理現(xiàn)代化同樣需要固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng),構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系[2]。對(duì)生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用領(lǐng)域來說,為了實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化,我們必須保留那些經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)證明是成功的做法和經(jīng)驗(yàn),引入現(xiàn)代化的元素補(bǔ)齊短板,包括理念的更新和技術(shù)的創(chuàng)新。但對(duì)生物多樣性領(lǐng)域來說,到底要堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么[3],是該領(lǐng)域的決策者和工作者需要明確回答的問題。

本文根據(jù)黨的十九大精神和 《決定》的要求,提出了在生物多樣性領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一些支持戰(zhàn)略。在意識(shí)形態(tài)上,要充分認(rèn)識(shí)生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用；在技術(shù)創(chuàng)新方面,應(yīng)在保留那些中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)踐中證明是正確的理念和技術(shù)的同時(shí),鼓勵(lì)采用創(chuàng)新或引進(jìn)技術(shù),如基于自然的解決方案和 “互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)的科技、信息技術(shù)等在生物多樣性領(lǐng)域的應(yīng)用,這些方案和技術(shù)將是推動(dòng)生物多樣性領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇和重要支撐。與此同時(shí),需要評(píng)估、分析中國(guó)的成功技術(shù)和生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用法律、政策和技術(shù)的短板與存在的問題,有重點(diǎn)地推進(jìn)生物多樣性相關(guān)制度和能力建設(shè),建立公眾參與的生物多樣性管理機(jī)制,建立促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生物多樣性保護(hù)雙贏的機(jī)制等。

推動(dòng)生物多樣性領(lǐng)域治理現(xiàn)代化,還必須提高社會(huì)化、法治化、智能化、精準(zhǔn)化、科學(xué)化、專業(yè)化水平,提升政府的監(jiān)管能力,推動(dòng)形成生物多樣性領(lǐng)域的現(xiàn)代化治理格局。本文將僅就技術(shù)層面探討如何支持推動(dòng)我國(guó)生物多樣性領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。

3 推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策

3.1 充分認(rèn)識(shí)生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用

推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,首先要從戰(zhàn)略高度上認(rèn)識(shí)生物多樣性的地位和作用。

生物多樣性作為人類社會(huì)生存和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),已經(jīng)成為國(guó)家的戰(zhàn)略資源,在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的地位和作用。生態(tài)文明建設(shè)制度體系中,生態(tài)環(huán)境治理體系是重要的組成部分[4]。生物多樣性保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系,生物多樣性既是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體,也是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手,同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)的表現(xiàn)形式與標(biāo)志之一。生態(tài)文明建設(shè)在很大程度上需要通過生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用來推進(jìn)。同樣,有效的生物多樣性保護(hù)也需要在生態(tài)文明建設(shè)理念和框架下進(jìn)行。人與自然和諧相處、良好的生活、生產(chǎn)與文化環(huán)境的改善以及可持續(xù)發(fā)展都是生態(tài)文明追求的目標(biāo),而這些目標(biāo)在很大程度上需要通過生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用來實(shí)現(xiàn)。正確認(rèn)識(shí)并處理好生物多樣性保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系,是推進(jìn)生物多樣性保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)雙贏的前提。

首先,生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要意義。保護(hù)生物多樣性與可持續(xù)利用生物資源已成為各國(guó)追求可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo),生物多樣性在國(guó)家發(fā)展與環(huán)境保護(hù)決策中的地位正在不斷提高。一直以來,中國(guó)政府都非常重視生物多樣性的保護(hù)與可持續(xù)利用。黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總布局,黨的十九大報(bào)告提出了構(gòu)建生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò),提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,突出體現(xiàn)了生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中的重要意義。這是因?yàn)樨S富的生物多樣性能夠提供生態(tài)文明建設(shè)所必需的基本條件,即豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)、優(yōu)美的人居環(huán)境和多彩的精神與文化生活,同時(shí)生物多樣性還是生態(tài)文明理念的核心內(nèi)容,即人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展的重要構(gòu)成部分,生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的地位和重要意義。

其次,生物多樣性是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)不是停留在理論上的暢想與憧憬,生態(tài)文明建設(shè)需要物質(zhì)基礎(chǔ),這種物質(zhì)基礎(chǔ)至少應(yīng)該具備以下兩個(gè)特征,一是可提供高度豐富的生產(chǎn)、生活用品,二是可構(gòu)建并維持舒適生活、高效生產(chǎn)與優(yōu)美文化所需的環(huán)境。生物多樣性同時(shí)具備這兩個(gè)特征,與生態(tài)文明建設(shè)所追求的目標(biāo)一致。由此可見,生物多樣性是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的物質(zhì)基礎(chǔ)。喪失了生物多樣性,就會(huì)失去人類生存和發(fā)展所必需的物質(zhì)基礎(chǔ),也會(huì)喪失人類生存所需的環(huán)境,生態(tài)文明也就無從談起?？梢哉f,生態(tài)文明建設(shè)的過程,也是一個(gè)貫穿加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力提升的過程。

再次,生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。豐富、穩(wěn)定的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的前提。生態(tài)文明建設(shè)中的綠色中國(guó)環(huán)境愿景在很大程度上需要在生物多樣性的保護(hù)與可持續(xù)利用中得以實(shí)現(xiàn),這就決定了生態(tài)文明建設(shè)必須進(jìn)行生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用。在生態(tài)文明建設(shè)中,為了創(chuàng)造高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力、維護(hù)良好的生活與文化環(huán)境,必須首先確保生物多樣性具有能夠提供產(chǎn)品和改善并維持優(yōu)良環(huán)境的能力,持續(xù)地為人類提供產(chǎn)品,創(chuàng)造休憩、娛樂和生活的文化氛圍。

最后,保護(hù)生物多樣性也是生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。生態(tài)文明建設(shè)以自然規(guī)律為準(zhǔn)則,以可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧為最終目標(biāo),其中的人與自然很大程度上就是人與生物多樣性。從人與自然關(guān)系的角度來說,生態(tài)文明建設(shè)就是要建立起人與植物、動(dòng)物、生態(tài)系統(tǒng),即人與生物多樣性之間的和諧關(guān)系。為了加強(qiáng)并維系這種和諧的關(guān)系,必須采取生物多樣性保護(hù)措施與生物資源可持續(xù)利用的方式,遏制生物多樣性的喪失,從而維持或提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。

生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國(guó)已被寫入憲法,我國(guó)已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局,在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中將處于核心地位。構(gòu)建人與自然和諧關(guān)系也是構(gòu)建其他一切和諧關(guān)系的基礎(chǔ)[5],生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)的重要保障[6]。而保護(hù)生物多樣性與可持續(xù)利用自然資源是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的抓手和過程,是生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。因此,推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

3.2 用基于自然的解決方案應(yīng)對(duì)生物多樣性問題

支持推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要現(xiàn)代化理念和思想的指導(dǎo),還需要先進(jìn)的技術(shù)和方法作為支撐?；谧匀坏慕鉀Q方案(NBS)是近年來興起的可以將生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來,整體考慮和解決環(huán)境與發(fā)展問題的一種新方法。這種方法改變了以往將發(fā)展與保護(hù)對(duì)立起來,或者過于單純依賴技術(shù)手段分別解決環(huán)境和生物多樣性問題的認(rèn)知,提倡依靠自然的力量應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn),著眼于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),是一種強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處、自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同增效的新思路。

基于自然的解決方案能夠同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多重目標(biāo),以保護(hù)生物多樣性和維持或提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力為前提制定長(zhǎng)期方案。基于自然的解決方案可應(yīng)用于多維空間尺度[7-8],強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),必須保護(hù)生物多樣性,維持或提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力,而對(duì)生物多樣性的保護(hù)則強(qiáng)調(diào)遵循自然規(guī)律,同時(shí)又有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基于自然的解決方案將生物多樣性和自然作為可持續(xù)發(fā)展整體的組成部分來解決問題,可實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)與利用,并以高效和適應(yīng)性的方式應(yīng)對(duì)各種來自社會(huì)的挑戰(zhàn),能夠同時(shí)提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。相較于傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案和生物多樣性保護(hù)與利用方式,它的優(yōu)勢(shì)在于統(tǒng)籌考慮、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和多贏結(jié)果。由于基于自然的解決方案本身也是一種管理方法或技術(shù),在未來我國(guó)推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中,這種新方法將是一項(xiàng)非常合適的技術(shù)方法,具有廣闊的應(yīng)用前景。

3.3 推動(dòng)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算在生物多樣性領(lǐng)域的應(yīng)用

推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要技術(shù)支撐,現(xiàn)代化的信息處理技術(shù)是不可或缺的選擇。生物多樣性數(shù)據(jù)是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源,是實(shí)現(xiàn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石,是做出科學(xué)、合理決策的支撐,是科學(xué)監(jiān)管、預(yù)警和預(yù)測(cè)必要的支持,也是合理保護(hù)、恢復(fù)與修復(fù)行動(dòng)的依據(jù)。

生物多樣性數(shù)據(jù)幾乎涉及所有部門和所有領(lǐng)域,生物多樣性數(shù)據(jù)也因此具有數(shù)量大、范圍廣、類型多、增長(zhǎng)快、更新快、多樣化、難處理等特征。生物多樣性數(shù)據(jù)包括圖表、文字、照片、視頻等結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),而且很多都是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),一起形成了龐大的數(shù)據(jù)信息。生物多樣性數(shù)據(jù)實(shí)際上是一個(gè)無法在一定時(shí)間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合,一般情況下,傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫難以適應(yīng),常用的數(shù)據(jù)處理工具和技術(shù)也很難對(duì)龐雜的生物多樣性數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理。

“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為生物多樣性數(shù)據(jù)處理和管理的現(xiàn)代化帶來了契機(jī)[9-10],為建立生物多樣性管理新模式帶來了可能。大數(shù)據(jù)處理模式和 “互聯(lián)網(wǎng)+”特別適合生物多樣性數(shù)據(jù)[11],因?yàn)榇髷?shù)據(jù)具有容量大、種類多、數(shù)據(jù)類型多、速度快等特征,與生物多樣性數(shù)據(jù)的特征高度契合。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用離不開云處理,大數(shù)據(jù)與云計(jì)算深度結(jié)合,可以快速獲取和處理所需信息,大數(shù)據(jù)依托云計(jì)算處理技術(shù)猶如為生物多樣性數(shù)據(jù)量身打造一般。

目前,大數(shù)據(jù)在生物學(xué)、環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域已有應(yīng)用并取得了理想的效果。我國(guó)政府非常重視大數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。早在2015年,國(guó)務(wù)院就印發(fā)了 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》,提出了利用大數(shù)據(jù)提升治理能力,提高管理水平,促進(jìn)健康發(fā)展等任務(wù)。2016年,國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出,把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源,全面實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng),加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用,助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)治理創(chuàng)新。2015年,貴州省建立了我國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)。

為推動(dòng)我國(guó)生物多樣性領(lǐng)域治理現(xiàn)代化,一是建議盡快設(shè)立并支持研究項(xiàng)目,探索大數(shù)據(jù)在生物多樣性領(lǐng)域應(yīng)用的模式、環(huán)境條件以及制約因素,對(duì)現(xiàn)有龐雜無序的生物多樣性網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫進(jìn)行整合,解決大數(shù)據(jù)所需的數(shù)據(jù)完整性問題；二是建議建立并完善大數(shù)據(jù)和云計(jì)算應(yīng)用的相關(guān)法律法規(guī)、服務(wù)等級(jí)協(xié)議管理標(biāo)準(zhǔn)等；其他諸如訪問權(quán)限問題、技術(shù)保密性問題也都需要研究解決。在此基礎(chǔ)上,可通過生物多樣性大數(shù)據(jù)試驗(yàn)示范解決大數(shù)據(jù)的應(yīng)用問題。

3.4 健全生物多樣性相關(guān)制度

《決定》在 “堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生”一節(jié)已經(jīng)明確提出推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù),并指出必須踐行 “綠水青山就是金山銀山”的理念,保護(hù)生物多樣性,提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。其中,“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針也使得采用基于自然的解決方案等新技術(shù)成為可能。

根據(jù) 《決定》要求,可考慮建立和完善以下生物多樣性相關(guān)的制度體系,實(shí)行最嚴(yán)格的生物多樣性保護(hù)制度,健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生物多樣性保護(hù)體系,健全協(xié)調(diào)管控制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、各類海域保護(hù)線制度和陸海統(tǒng)籌制度等生態(tài)系統(tǒng)治理體系,完善生物多樣性保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度；建立生物資源高效利用制度,包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度；建立和完善生物多樣性統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度,健全生物多樣性監(jiān)管體制；健全生物多樣性保護(hù)和恢復(fù)制度,包括對(duì)重要物種、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,健全國(guó)家公園保護(hù)制度；嚴(yán)明生物多樣性保護(hù)責(zé)任制度,建立包括生物多樣性指標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度；將生物多樣性納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度；推進(jìn)生物多樣性保護(hù)綜合行政執(zhí)法和生物多樣性保護(hù)督察制度；健全生物多樣性監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度,完善生物多樣性公益訴訟制度,落實(shí)生物多樣性補(bǔ)償和生物多樣性損害賠償制度,實(shí)行生物多樣性損害責(zé)任終身追究制度等。

從以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看,加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督是推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一。要運(yùn)用法治思維保護(hù)生物多樣性,擬訂和組織制定、完善并實(shí)施生物多樣性保護(hù)、修復(fù)與監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等。等待條件成熟時(shí),建議國(guó)家出臺(tái)生物多樣性保護(hù)法。

生態(tài)環(huán)保監(jiān)管同樣是一項(xiàng)重要工作,包括完善自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)監(jiān)管制度,對(duì)生物多樣性有影響的自然資源開發(fā)利用活動(dòng)、生物多樣性保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)的監(jiān)督,對(duì)遺傳資源保護(hù)與利用的監(jiān)督,對(duì)野生動(dòng)植物保護(hù)的監(jiān)督等。

構(gòu)建生物多樣性領(lǐng)域的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制非常重要。好的制度,其成效如何關(guān)鍵在于執(zhí)行。生物多樣性保護(hù)也應(yīng)把對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督貫穿于區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理的全過程,堅(jiān)決杜絕制度執(zhí)行上的折扣現(xiàn)象。

3.5 加強(qiáng)生物多樣性領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化的能力建設(shè)

沒有足夠的能力支撐,再好的治理體系和制度也難以發(fā)揮作用。推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化的能力建設(shè),首先需要一大批具有先進(jìn)理念、掌握現(xiàn)代化技術(shù)、擁有管理技能的人才。只有提高所有參與者的能力,包括決策者、管理者、從業(yè)者和公眾以及所有的生物多樣性的利益相關(guān)方的能力,才能確保治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

先進(jìn)的理念包括生態(tài)文明理念下的人與自然和諧相處、踐行 “綠水青山就是金山銀山”的理念、可持續(xù)發(fā)展理念等。現(xiàn)代化技術(shù)包括國(guó)內(nèi)外最先進(jìn)的生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用技術(shù),如上述的基于自然的解決方案、生態(tài)系統(tǒng)綜合管理技術(shù),以及在我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐證明成功的生物多樣性保護(hù)、恢復(fù)、修復(fù)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力提升技術(shù),也包括生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的技術(shù)方法等。管理技能包括調(diào)查與分析、法律法規(guī)和政策的制定、制度制定與執(zhí)行、對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督等。

近年來在我國(guó)證明有效的能力建設(shè)途徑有很多,包括各地廣泛開展生物多樣性網(wǎng)絡(luò)課程、培訓(xùn)班、進(jìn)校園與進(jìn)社區(qū)活動(dòng),利用講座、新媒體、展覽、夏令營(yíng)、節(jié)日紀(jì)念日活動(dòng)等形式普及生物多樣性知識(shí)、提高保護(hù)意識(shí)。這些活動(dòng)對(duì)提升全社會(huì)生物多樣性知識(shí)和保護(hù)意識(shí),增強(qiáng)決策者和公眾保護(hù)生物多樣性的科學(xué)性和自覺性,改變公眾科學(xué)素養(yǎng)偏低,推進(jìn)生物多樣性治理能力現(xiàn)代化起到了重要的作用。

推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,技術(shù)引進(jìn)也占有重要地位。除了生物多樣性本身的國(guó)際性,生物多樣性領(lǐng)域也深受國(guó)際化的影響。全球已經(jīng)有196個(gè)締約方以及眾多的國(guó)際組織、科研教學(xué)機(jī)構(gòu)和民間社團(tuán),都在從事生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用技術(shù)的研發(fā),新技術(shù)、新方法每時(shí)每刻都在不斷地涌現(xiàn)。為了提高我國(guó)的生物多樣性治理水平,應(yīng)引進(jìn)那些已經(jīng)證明成功且適合我國(guó)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),但不能照搬他國(guó)的技術(shù)、制度模式或經(jīng)驗(yàn),需要堅(jiān)持以我為主、去其糟粕、取其精華[3],必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā),既把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承,又把握我們自己走過的道路、積累的經(jīng)驗(yàn)、形成的原則。只有將引進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)當(dāng)?shù)鼗?結(jié)合我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然和地方的具體特點(diǎn),才能真正發(fā)揮作用。

3.6 建立社區(qū)和公眾參與的生物多樣性管理機(jī)制

習(xí)近平總書記指出,治國(guó)安邦重在基層,基層是一切工作的落腳點(diǎn),社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,要堅(jiān)持依靠居民、依法有序地組織群眾參與社區(qū)治理,實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享。由于生物多樣性的分布特征及其與社區(qū)的關(guān)系,生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更離不開基層和社區(qū)。事實(shí)上,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)全民參與已成為生態(tài)環(huán)境部下一步的重要工作[12]。

眾所周知,生物多樣性從大自然中寂靜的無人區(qū)到喧囂的鬧市,從深海到高空,無所不在。每個(gè)人每天都離不開生物多樣性,衣食住行都與生物多樣性有關(guān)。在中國(guó)的很多地區(qū),社區(qū)和公眾是生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用工作成敗的重要因素,因?yàn)檫@些地區(qū)社區(qū)居民的生產(chǎn)生活還高度依賴當(dāng)?shù)氐纳镔Y源。自然保護(hù)地的保護(hù)成效極易受到周邊社區(qū)居民知識(shí)、認(rèn)識(shí)和行為的影響,很多自然保護(hù)地也因此將處理好與周邊社區(qū)的關(guān)系作為重要任務(wù)來抓。

現(xiàn)實(shí)生活中每個(gè)人的意識(shí)和行為都會(huì)對(duì)生物多樣性產(chǎn)生影響,愛護(hù)一草一木、愛護(hù)野生動(dòng)物、節(jié)約自然資源就推動(dòng)了生物多樣性的保護(hù)；盜獵、食用野生動(dòng)物和其他各類涉生物多樣性的違法犯罪行為就破壞了生物多樣性。因此,生物多樣性保護(hù)僅僅靠政府行為很難達(dá)到預(yù)期效果,必須全民參與,尤其是在與野生動(dòng)植物相依為鄰的廣大農(nóng)村社區(qū)。

由于受到歷史、技術(shù)等因素的限制,我國(guó)的生物多樣性數(shù)據(jù)資源收集還不完整,整合度不高,深度挖掘也不夠,影響了數(shù)據(jù)在決策和行動(dòng)中作用的發(fā)揮?；鶎由鐓^(qū)和公眾的有效參與可以大大加快生物多樣性數(shù)據(jù)的收集。隨著信息化、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算的應(yīng)用,尤其是手機(jī)的普及,社區(qū)公眾每個(gè)人都是潛在的生物多樣性信息員,每個(gè)人也都是信息的使用者,包括新發(fā)現(xiàn)的上報(bào)、保護(hù)與利用情況,出現(xiàn)的問題以及涉生物多樣性違法犯罪的舉報(bào)和公眾意見與建議的表達(dá)等等。生物多樣性數(shù)據(jù)的收集可以借鑒目前已被寫入 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和國(guó)家正在推進(jìn)的治安防控領(lǐng)域 “雪亮工程”,即以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心為指揮平臺(tái)、以綜治信息化為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點(diǎn)的 “群眾性治安防控工程”。它把措施延伸到群眾身邊,發(fā)動(dòng)社會(huì)力量和廣大群眾共同監(jiān)看視頻監(jiān)控、共同參與,從而真正實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、無死角”。

為了推動(dòng)基層社區(qū)和公眾的參與,可根據(jù)生物多樣性特點(diǎn)以及執(zhí)法、監(jiān)測(cè)和管理的需要,在全國(guó)選擇遺傳資源、物種和生態(tài)系統(tǒng)的重要區(qū)、脆弱區(qū)、涉生物多樣性違法案件高發(fā)區(qū)等區(qū)域,選擇并培訓(xùn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾作為信息員通過前端的APP進(jìn)行所屬區(qū)域的問題上報(bào),并對(duì)潛在信息員開展必要的培訓(xùn),提高信息員的專業(yè)知識(shí)和APP設(shè)備的使用能力。這將極大地推動(dòng)摸清中國(guó)的生物多樣性家底、加強(qiáng)執(zhí)法、補(bǔ)齊短板、掃除死角。這種參與形式也能夠提升社區(qū)和公眾的相關(guān)知識(shí)和意識(shí),最終提升他們參與治理的能力。

民意表達(dá)也是社區(qū)公眾參與的方式。應(yīng)使公眾了解當(dāng)?shù)仨?xiàng)目規(guī)劃或建設(shè)的信息,在項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中,應(yīng)有項(xiàng)目影響范圍內(nèi)社區(qū)居民的意見,并將公眾的合理想法和意見納入評(píng)估報(bào)告。對(duì)環(huán)評(píng)中出現(xiàn)的與社區(qū)在生物多樣性相關(guān)問題方面的爭(zhēng)議,可以通過對(duì)話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)管理的方法解決。

要推動(dòng)基層社區(qū)的廣泛、深入?yún)⑴c,需要建立和完善基層參與的制度框架,讓更多的基層社區(qū)和公民通過合法的方式、制度化的渠道有序地參與管理。

3.7 促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏

《決定》明確指出,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化代表的是廣大人民的根本利益。保證人民當(dāng)家作主,體現(xiàn)人民共同意志,維護(hù)人民合法權(quán)益,改善民生水平,使人民的利益最大化,這是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性,也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在。

對(duì)生物多樣性保護(hù)來說,地方社區(qū)是否從中受益在很大程度上決定了生物多樣性保護(hù)的生命力和動(dòng)力,以犧牲社區(qū)利益為代價(jià)的生物多樣性保護(hù)措施注定無法持久,也不符合 “綠水青山就是金山銀山”的理念。同樣,破壞生物多樣性或?qū)ι锒鄻有跃哂胸?fù)面影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),也注定是不可持續(xù)的。因此,推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,首先必須做到生物多樣性保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

事實(shí)上,在生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同增效方面,我國(guó)已經(jīng)有很多成功的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn),如有些生物多樣性豐富地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展,在增加經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí),也反過來推動(dòng)了生物多樣性的保護(hù)。

4 研究小結(jié)

黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能,全面提升國(guó)家治理能力提出了總體目標(biāo)。這一目標(biāo)為我國(guó)各行各業(yè)的發(fā)展指明了方向,生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)改善和生物多樣性保護(hù)也不例外。黨的十九屆四中全會(huì)決定的第十部分內(nèi)容均是與生物多樣性緊密相關(guān)的目標(biāo),其中提出了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生,實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,全面建立資源高效利用制度,健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。為推動(dòng)我國(guó)生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化,我們必須轉(zhuǎn)變觀念,固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng),構(gòu)建本領(lǐng)域系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。本文提出了推進(jìn)生物多樣性領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支持對(duì)策,包括轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)識(shí)生物多樣性在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用,用基于自然的解決方案解決生物多樣性與發(fā)展之間的問題,推動(dòng)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算在生物多樣性領(lǐng)域的應(yīng)用,加強(qiáng)生物多樣性相關(guān)制度建設(shè),開展能力建設(shè),建立公眾參與生物多樣性管理的機(jī)制,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生物多樣性保護(hù)雙贏等。