吳舜澤,崔金星,殷培紅

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京 100029)

黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制度是關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性問題,而國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境問題是人民群眾關(guān)心的突出問題,是我黨完善國(guó)家治理體系和治理能力的重要出發(fā)點(diǎn)。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,更需要制度改革完善和制度執(zhí)行、制度效能的發(fā)揮。2018年5月18日,習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出,“要加快構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”[1]。2019年10月31日黨的十九屆四中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱 《決定》)明確提出,“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須踐行 ‘綠水青山就是金山銀山’的理念,堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策,堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國(guó)”[2]。這為 “堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生”作出了系統(tǒng)部署,為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基本遵循,為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了方向。

生態(tài)環(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,必須明確其總體要求,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。2019年11月26日,中央全面深化改革委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過了 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱 《意見》)[3]。2020年3月初中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了 《意見》,并發(fā)出通知,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)[4]。 《意見》對(duì)環(huán)境治理體系作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署,在國(guó)家治理體系和治理能力諸領(lǐng)域中具有一定的示范引領(lǐng)作用?！兑庖姟穼?duì)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)要求、構(gòu)建思路與實(shí)施路徑提出了系統(tǒng)性安排,要求建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律政策體系,落實(shí)各類主體責(zé)任,形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系,為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國(guó)提供有力的制度保障。

《意見》體現(xiàn)、深化了黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)核,整合、集成了黨的十八大以來我國(guó)在環(huán)境治理體系和治理能力方面的制度探索和制度經(jīng)驗(yàn),優(yōu)化了生態(tài)環(huán)境治理體系的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)容體系,吸收借鑒了一些行之有效的制度政策改革創(chuàng)新實(shí)踐,確立了生態(tài)環(huán)境治理體系的治理主體、治理機(jī)制、治理載體等核心要素,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入體系化、規(guī)范化軌道,也對(duì)完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系具有重要的指導(dǎo)意義。

1 《意見》明確了環(huán)境治理體系的內(nèi)在邏輯

我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理及其內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識(shí),經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索、逐步深化的過程。2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,環(huán)境治理體系是生態(tài)文明建設(shè)制度體系重要的組成部分,明確了環(huán)境治理體系與生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系；2017年黨的十九大報(bào)告中提出 “構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”,明確了生態(tài)環(huán)境治理主體的類型和范圍；2018年6月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》提出包括完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力保障體系、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系等在內(nèi)的 “生態(tài)環(huán)境治理體系”架構(gòu),揭示了生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵和改革完善的重點(diǎn)方向；黨的十九屆四中全會(huì) 《決定》又進(jìn)一步從構(gòu)建以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系、完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系等領(lǐng)域提出了生態(tài)環(huán)境治理體系完善的重點(diǎn)任務(wù)。

《意見》的出臺(tái)體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)具有中國(guó)歷史底蘊(yùn)、立基于中國(guó)實(shí)踐的生態(tài)環(huán)境治理體系和發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深入,吸收了黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的制度成果,明確了生態(tài)環(huán)境治理的主體格局、治理機(jī)制、治理載體、治理目標(biāo)和發(fā)展維度等核心要素,著重從生態(tài)環(huán)境治理不同機(jī)制之間的協(xié)作、協(xié)同和互補(bǔ)視角,構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理機(jī)制均衡發(fā)展的治理體系。

1.1 《意見》明確了環(huán)境治理體系的核心要素

《意見》提出的七大體系是對(duì)黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉、生態(tài)環(huán)境治理理論的承接和發(fā)展,蘊(yùn)含了生態(tài)環(huán)境治理體系的治理模式、治理手段、工作目標(biāo)、保障機(jī)制等內(nèi)容。

七大體系在生態(tài)環(huán)境治理主體、治理機(jī)制、治理載體方面形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。其中,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系和全民行動(dòng)體系是生態(tài)環(huán)境治理主體,分別指向行政主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體,強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利；監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系構(gòu)成生態(tài)環(huán)境治理的基本機(jī)制,分別指向政府管制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)治理,強(qiáng)調(diào)治理內(nèi)涵；法律政策體系是生態(tài)環(huán)境治理的載體,生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化落腳于法治化、政策化。

1.2 《意見》揭示了環(huán)境治理體系構(gòu)成要素的制度內(nèi)涵

《意見》一方面明確了生態(tài)環(huán)境治理體系的組成結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素,一方面揭示了生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)成要素的制度內(nèi)涵。

在生態(tài)環(huán)境治理三大主體方面,與以往表述不同的是,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系重在突出和強(qiáng)化黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),各級(jí)黨委和政府對(duì)黨在生態(tài)文明建設(shè)中的路線、方針、政策在高度認(rèn)同的基礎(chǔ)上的堅(jiān)定維護(hù)和貫徹落實(shí),以及各相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),核心在于不斷強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府堅(jiān)持黨在生態(tài)文明建設(shè)中路線、方針、政策的維護(hù)定力和執(zhí)行能力；企業(yè)責(zé)任體系進(jìn)一步明確了市場(chǎng)主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體責(zé)任,高度重視和突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性；全民行動(dòng)體系突出了社會(huì)公眾是生態(tài)環(huán)境治理的參與者、行動(dòng)者,也是生態(tài)環(huán)境惡化的受害者、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)的受益者、生態(tài)文明建設(shè)成果的享有者。

在生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制方面,生態(tài)環(huán)境政府管制的基本職責(zé)是監(jiān)管,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)要以完善政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)察執(zhí)法、督察問責(zé)為主線,履職盡責(zé)；市場(chǎng)機(jī)制的核心是發(fā)揮和利用市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)值規(guī)律,營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,引導(dǎo)和激勵(lì)市場(chǎng)主體參與到生態(tài)環(huán)境治理中去,發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體作用；公眾參與的目的是形成全社會(huì)共同建設(shè)美麗中國(guó)的全民行動(dòng),要善于發(fā)揮社會(huì)信用機(jī)制等非管治性手段作用,形成長(zhǎng)效機(jī)制。

在生態(tài)環(huán)境治理載體方面,政策是法律的先導(dǎo),政策的法定化、法治化是生態(tài)環(huán)境治理法律政策體系完善的重要途徑。生態(tài)文明建設(shè)需要不斷探索實(shí)踐、先行先試,通過政策將生態(tài)文明建設(shè)改革共識(shí)落實(shí)到實(shí)踐,不斷完善當(dāng)前階段非法定生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)和環(huán)保問責(zé)機(jī)制、制度法治化的條件[5],及時(shí)通過立法將生態(tài)環(huán)境治理成熟經(jīng)驗(yàn)和手段固化和法定化,穩(wěn)定社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的預(yù)期。

1.3 《意見》確立了環(huán)境治理體系的建設(shè)目標(biāo)

《意見》圍繞落實(shí)各類主體責(zé)任、提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性,要求形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系,這實(shí)際上就是環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向。

導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)是針對(duì)法律政策體系和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系而言。導(dǎo)向清晰要求法律規(guī)定明確,目標(biāo)清晰,權(quán)義結(jié)構(gòu)均衡,政策傳導(dǎo)順暢,不會(huì)發(fā)生傳導(dǎo)機(jī)制失靈；決策科學(xué)要求在生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的法律和政策制定過程中,做到內(nèi)容合理、可執(zhí)行性強(qiáng),過程合法、規(guī)范,符合法定程序,兼顧最大多數(shù)利益相關(guān)者的訴求。

執(zhí)行有力是針對(duì)政府管制和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管而言的。它要求生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)法律法規(guī)制度和生態(tài)環(huán)境治理政策得到一絲不茍的執(zhí)行,執(zhí)行內(nèi)容滿足行政職權(quán)設(shè)置的目標(biāo),執(zhí)行方式合法規(guī)范；激勵(lì)有效是針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制而言,要求生態(tài)環(huán)境法律政策形成的激勵(lì)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的有效、正向、積極激勵(lì),尊重并善于利用市場(chǎng)規(guī)律,發(fā)揮市場(chǎng)的 “綠化”作用,引導(dǎo)企業(yè)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求融入日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中,抑制不利于生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)模式。

多元參與、良性互動(dòng)是針對(duì)企業(yè)和公眾參與而言,要求事關(guān)公眾利益的決策要向社會(huì)公開并征求社會(huì)公眾的意見,社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)異議權(quán)能夠得到法律的保障,公眾的訴求和合理呼聲能夠通過法定的程序和環(huán)節(jié)得到尊重與回應(yīng)。

2 《意見》指明了生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)的方向和路徑

2.1 以責(zé)任為紐帶銜接各類主體在環(huán)境治理中的職責(zé)和作用

《意見》最重要的制度成果,是明確了環(huán)境治理體系中治理主體的結(jié)構(gòu)和關(guān)系。構(gòu)建生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)保的制度體系要從單向到體系架構(gòu),制度要成簇,政策要成鏈,發(fā)揮集成協(xié)同、協(xié)同增效的作用,把制度優(yōu)勢(shì)變?yōu)橹卫硇躘6]。 《意見》提出 “建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系” “落實(shí)各類主體責(zé)任”,以責(zé)任為紐帶,銜接了各類主體在生態(tài)環(huán)境治理中的職責(zé)與作用,以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵,以深化企業(yè)主體作用為根本,以更好地動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐,打通我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)職責(zé)的銜接,形成合力,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)。

其中,以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任實(shí)現(xiàn)為核心,完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政體制,理順生態(tài)環(huán)境管理中的 “上下”關(guān)系,厘清中央和地方在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任；以主體責(zé)任落實(shí)為目標(biāo),通過以符合市場(chǎng)規(guī)律的價(jià)格機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,引導(dǎo)市場(chǎng)主體主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、挖掘社會(huì)消費(fèi)領(lǐng)域的綠色需求,推動(dòng)自身綠色轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)的生態(tài)化；以推動(dòng)形成社會(huì)主體行動(dòng)力為目標(biāo),發(fā)揮社會(huì)主體在監(jiān)督環(huán)境法律實(shí)施、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、發(fā)展環(huán)境教育、形成綠色共識(shí)中參與治理的作用。

2.2 以監(jiān)管為核心重塑政府、市場(chǎng)與社會(huì)的伙伴關(guān)系

從我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷程看,生態(tài)環(huán)境治理存在三種機(jī)制：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制,是包括治理政策、治理模式、治理組織、治理手段和治理工具在內(nèi)的系統(tǒng)化的管理體系。環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)主體多元、過程互動(dòng)以及治理對(duì)象的參與性、治理手段的多樣化[7]。建立健全監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系和信用體系,代表著要以生態(tài)監(jiān)管為核心改造現(xiàn)有政府管制機(jī)制,以發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境治理中的作用為核心利用好市場(chǎng)機(jī)制,以全社會(huì)共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目的推動(dòng)生態(tài)環(huán)境社會(huì)治理。

當(dāng)前正在推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索有別于過去三種機(jī)制、手段的單一實(shí)施和獨(dú)立發(fā)揮功能,重在消除不同治理機(jī)制之間的制度摩擦和制度張力,更加重視不同機(jī)制之間的協(xié)同與功能互補(bǔ)、手段銜接、資源共享,發(fā)揮多種治理機(jī)制的協(xié)同效益和綜合治理效能,力爭(zhēng)形成一種新型的伙伴關(guān)系?！兑庖姟分卦谏鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)管體系重塑、監(jiān)管流程再造以及生態(tài)環(huán)境主管部門職責(zé)、職權(quán)優(yōu)化配置等方面做了不少規(guī)定,理順了生態(tài)環(huán)境治理中政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系,明確了各自角色的定位,構(gòu)建履職盡責(zé)和主體責(zé)任承擔(dān)的制度體系,以優(yōu)化調(diào)配各類主體的制度資源,發(fā)揮制度效能整合的合力。

2.3 突出和強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理體系中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)

第一,強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度體系。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí),帶頭維護(hù)制度權(quán)威,做制度執(zhí)行的表率,推動(dòng)各級(jí)政府通過權(quán)責(zé)清單等方式建立分工明確、責(zé)權(quán)清晰的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作體系,提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系的可問責(zé)性；需要完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度,開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),明晰對(duì)政策績(jī)效、監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)考核。監(jiān)管機(jī)制不完善、監(jiān)管責(zé)任不清晰、監(jiān)管制度不健全,一直是生態(tài)環(huán)境治理中的短板和薄弱環(huán)節(jié)[8]。 《意見》明確了全國(guó)性、重點(diǎn)區(qū)域流域、跨區(qū)域、國(guó)際合作等生態(tài)環(huán)境治理重大事務(wù)的中央事權(quán),從財(cái)政支出責(zé)任、目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等方面,塑造生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制度體系。

第二,落實(shí)企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系?！兑庖姟访鞔_了企業(yè)等市場(chǎng)主體通過提高污染治理水平、公開生態(tài)環(huán)境治理信息等內(nèi)部管理制度,與排污許可制度、環(huán)評(píng)制度等外部管理制度實(shí)現(xiàn)銜接融合；提出建立健全 “污染者付費(fèi)+第三方治理”機(jī)制,構(gòu)建一本臺(tái)賬、一張網(wǎng)絡(luò)、一個(gè)窗口的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái),提出針對(duì)工業(yè)污染地塊推行 “環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式等創(chuàng)新舉措,具有較好的激勵(lì)作用；要讓市場(chǎng)主體為自身的生態(tài)破壞行為和生態(tài)環(huán)境污染行為負(fù)責(zé),發(fā)揮企業(yè)在推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式中的作用,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé),引導(dǎo)市場(chǎng)主體主動(dòng)約束自身行為。

第三,完善生態(tài)環(huán)境治理的全民行動(dòng)、多元參與制度體系?！兑庖姟访鞔_了社會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮的重點(diǎn)領(lǐng)域和形式并肯定了各類社會(huì)團(tuán)體在促進(jìn)行業(yè)自律、發(fā)揮環(huán)保志愿者作用的同時(shí),突出了生態(tài)環(huán)境教育和公民環(huán)保素養(yǎng)在完善生態(tài)環(huán)境治理體系、提高生態(tài)環(huán)境治理能力中的作用。目標(biāo)是形成全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理氛圍和治理文化,不斷擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的 “同盟軍”“朋友圈”,將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求內(nèi)化為社會(huì)主體的自覺行動(dòng)和主觀意愿。

3 以 《意見》為契機(jī),著力打通制度體系效能向治理效能轉(zhuǎn)化通道

應(yīng)充分利用好當(dāng)前推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理變革的有利局面,抓好 《意見》貫徹落實(shí),推進(jìn)生態(tài)文明制度體系完善健全,不斷提升生態(tài)環(huán)境治理水平。

3.1 持續(xù)將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì)

生態(tài)文明制度內(nèi)生于中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中,需要統(tǒng)籌考慮、全盤規(guī)劃。生態(tài)文明制度體系同時(shí)也遵循根本制度、基本制度、重要制度的體系邏輯。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為綱領(lǐng),以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵,契合習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)在理念[9],結(jié)合體制改革任務(wù),形成一體推動(dòng)、一體落實(shí)的有效工作機(jī)制。以深化體制改革為契機(jī),理順中央、地方和基層的管理。以完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)工作機(jī)制為核心,壓實(shí)各級(jí)黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任。黨的十八大以來生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)基本共識(shí)是,落實(shí)地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量責(zé)任[10],需要重視制度之間的鏈接,以 “量化明責(zé)—機(jī)構(gòu)賦權(quán)—全程監(jiān)督—考核追責(zé)”全過程的制度銜接,將 “黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)” 要求落到實(shí)處[11]。以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為重點(diǎn),持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核制度,不斷推進(jìn)強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用制度體系的規(guī)范化、法定化和程序化。

3.2 堅(jiān)持多方共治,以生態(tài)文明責(zé)任制度撬動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理大格局,有效推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效的提升

我國(guó)應(yīng)充分利用政府的制度資源,在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下,借鑒、吸收和培育市場(chǎng)和社會(huì)的創(chuàng)新機(jī)制體制,不斷增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中的適應(yīng)性、可持續(xù)性和靈活性。以深化企業(yè)主體作用為根本,不斷推動(dòng)監(jiān)管體制機(jī)制和執(zhí)法手段創(chuàng)新。以政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)為導(dǎo)向,更好地動(dòng)員社會(huì)組織和公眾參與,落實(shí)服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新使命、新要求。

3.3 堅(jiān)持依法治理,不斷將嚴(yán)密法治、嚴(yán)格執(zhí)法的具體要求轉(zhuǎn)化為治理效能

當(dāng)前制約我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力提升的一個(gè)短板,還體現(xiàn)在治理制度的系統(tǒng)化、法治化水平與當(dāng)前治理實(shí)踐的快速發(fā)展不相匹配。將生態(tài)文明建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能、治理效能,法治化政策化是一個(gè)重要的關(guān)口和橋梁。要進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境法治政策,將不符合生態(tài)文明體制改革目標(biāo)與要求的法律法規(guī)及時(shí)修改,將當(dāng)前實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)推廣比較成熟的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策措施及時(shí)通過立法法定化,通過立法不斷將生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革成果予以固化和制度化,不斷提升改革措施落地的穩(wěn)定性、可追責(zé)性。

總之,《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的發(fā)布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)以生態(tài)文明制度體系建設(shè)為代表的生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段?！兑庖姟钒凑拯h的十九屆四中全會(huì)要求,將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、多方共治、市場(chǎng)導(dǎo)向、依法治理等內(nèi)化于生態(tài)環(huán)境治理體系中,對(duì)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)要求、構(gòu)建思路與實(shí)施路徑提出了系統(tǒng)性安排。未來推進(jìn)過程中,要持續(xù)將堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì),以生態(tài)文明責(zé)任為核心聚合生態(tài)文明建設(shè)的各方力量,形成多措并舉、多方參與、良性互動(dòng)、協(xié)同協(xié)作的大環(huán)保格局,提升環(huán)境治理效能。