馮相昭, 王敏, 梁?jiǎn)⒌?/p>

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

當(dāng)前, 我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作同時(shí)面臨著國(guó)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善、 全球氣候變化應(yīng)對(duì)等多重嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中, 應(yīng)對(duì)氣候變化職能劃入新組建的生態(tài)環(huán)境部, 從體制機(jī)制層面打通了一氧化碳和二氧化碳的管理職能, 為污染防治和氣候變化協(xié)同應(yīng)對(duì)提供了重要的機(jī)制保障。同年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì), 以及7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》 均對(duì)污染攻堅(jiān)和應(yīng)對(duì)氣候變化工作提出了更高的要求。在這種新形勢(shì)下, 如何秉承協(xié)同優(yōu)化高效原則, 統(tǒng)籌強(qiáng)化污染物減排與溫室氣體控制工作已成為生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)的重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題。為進(jìn)一步做好職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整后應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作, 使應(yīng)對(duì)氣候變化工作更好地融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中, 有必要對(duì)國(guó)內(nèi)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理, 分析面臨的主要挑戰(zhàn), 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向, 提出縮短機(jī)構(gòu)改革“陣痛” 期、 強(qiáng)化污染物與溫室氣體協(xié)同控制效果的對(duì)策建議, 以促進(jìn)國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展、 提升生態(tài)文明水平和建設(shè)美麗中國(guó)諸項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 協(xié)同控制現(xiàn)狀

自2001年IPCC 發(fā)布第三次氣候變化評(píng)估報(bào)告以來(lái), 污染物與溫室氣體協(xié)同控制便成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。從 “十一五” 以來(lái), 針對(duì)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的作用機(jī)理、 政策模擬、 效益分析等方面的科學(xué)研究和成果發(fā)表日益增多, 國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)以重點(diǎn)行業(yè)、 典型城市、 重大工程等為案例分別開(kāi)展了協(xié)同控制方面的分析研究[1-5]。同時(shí), 與協(xié)同控制相關(guān)的政策法規(guī)等也得以推動(dòng)發(fā)展。

1.1 協(xié)同控制政策法規(guī)起步發(fā)展

在法律層面, 2015年修訂的 《大氣污染防治法》第二條明確提出 “對(duì)顆粒物、 二氧化硫、 氮氧化物、 揮發(fā)性有機(jī)物、 氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”; 第七條規(guī)定 “公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)意識(shí),采取低碳、 節(jié)儉的生活方式, 自覺(jué)履行大氣環(huán)境保護(hù)義務(wù)”; 第四十九條對(duì)甲烷排放管理做出了規(guī)定, 即 “工業(yè)生產(chǎn)、 垃圾填埋或者其他活動(dòng)產(chǎn)生的可燃性氣體應(yīng)當(dāng)回收利用, 不具備回收利用條件的, 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行污染防治處理”。

在規(guī)范性文件方面, 2018年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》 明確提出了 “大幅減少主要大氣污染物排放總量, 協(xié)同減少溫室氣體排放”的目標(biāo)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 能源結(jié)構(gòu)、 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等主要任務(wù)和措施行動(dòng)具有顯著的協(xié)同控制特征。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面, 原環(huán)境保護(hù)部先后頒布了幾個(gè)協(xié)同控制方面的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指南, 如2008年針對(duì)煤炭開(kāi)采活動(dòng)的甲烷排放制定了 《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》 (GB 21522—2008); 為防范二氧化碳捕集、利用與封存活動(dòng)潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn), 2016年頒布了 《二氧化碳捕集、 利用與封存環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南(試行)》; 為推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域污染物與溫室氣體排放協(xié)同管控工作, 2017年發(fā)布了 《工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施污染物去除協(xié)同控制溫室氣體核算技術(shù)指南(試行)》; 2016年12月發(fā)布、 2020年7月1日實(shí)施的 《輕型汽車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第六階段)》 和2018年6月發(fā)布、 2019年7月實(shí)施的 《重型柴油車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第六階段)》, 提出了汽車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)進(jìn)行型式檢驗(yàn)時(shí), 須增加標(biāo)準(zhǔn)循環(huán)穩(wěn)態(tài)工況和瞬態(tài)工況條件下二氧化碳排放的測(cè)試。此外, 為開(kāi)展綠色低碳認(rèn)證的需要, 在 “十二五” 期間, 原環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了12 項(xiàng)環(huán)境標(biāo)志低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)(主要涉及家用電動(dòng)洗衣機(jī)、 照明光源、 水泥等產(chǎn)品)。

1.2 協(xié)同控制實(shí)踐在探索推進(jìn)

在統(tǒng)計(jì)核算方面, 在 “十二五” 環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系中增加了溫室氣體核算相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo), 核算了基于環(huán)境統(tǒng)計(jì)報(bào)表的全國(guó)水泥、 火電和鋼鐵三個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的二氧化碳排放量。

在溫室氣體排放監(jiān)測(cè)方面, 依托內(nèi)蒙古呼倫貝爾、山東長(zhǎng)島、 青海門(mén)源3 個(gè)溫室氣體區(qū)域背景監(jiān)測(cè)站, 以及我國(guó)內(nèi)地31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市(自治區(qū)首府)建立的溫室氣體源區(qū)監(jiān)測(cè)站, 形成了二氧化碳、 甲烷和氧化亞氮三類(lèi)溫室氣體實(shí)時(shí)上傳小時(shí)均值的自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。此外, 針對(duì)火電、 水泥、 硝酸等重點(diǎn)行業(yè)也開(kāi)展了溫室氣體排放監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。

在城市協(xié)同控制層面, 將 “年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點(diǎn)工作績(jī)效評(píng)估體系, 對(duì)全國(guó)第一批、 第二批的42 個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估; 依托低碳城市試點(diǎn), 積極推進(jìn)深圳、 濟(jì)南等城市開(kāi)展空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰 “雙達(dá)標(biāo)” 工作。

1.3 協(xié)同控制效果不容小覷

我國(guó)現(xiàn)階段采取的許多節(jié)能減排政策與行動(dòng), 在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了顯著的協(xié)同減排效果。有研究表明,“十一五” 期間, 通過(guò)節(jié)能和污染物結(jié)構(gòu)減排等措施,累計(jì)實(shí)現(xiàn)約15 億噸二氧化碳、 470 萬(wàn)噸二氧化硫和430萬(wàn)噸氮氧化物的協(xié)同減排[6]。針對(duì) 《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 的相關(guān)評(píng)估研究結(jié)果顯示：2013—2017年期間,電力、 鋼鐵、 水泥、 平板玻璃、 焦炭等行業(yè)分別淘汰及壓減產(chǎn)能 1423 萬(wàn)千瓦、 53234 萬(wàn)噸、 26891 萬(wàn)噸、 16903萬(wàn)重量箱和8655 萬(wàn)噸, 相應(yīng)減少二氧化碳排放7.367億噸[7]。

2 面臨的主要機(jī)遇和挑戰(zhàn)

實(shí)施污染物與溫室氣體協(xié)同控制面臨諸多機(jī)遇：一是國(guó)家對(duì)污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化工作的高度重視為協(xié)同控制提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障; 二是應(yīng)對(duì)氣候變化職能納入生態(tài)環(huán)境部, 為溫室氣體管控更好地納入污染防控體系提供了堅(jiān)強(qiáng)的體制機(jī)制保障; 三是新時(shí)期國(guó)家針對(duì)改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系、 實(shí)施生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管的新要求為推進(jìn)協(xié)同控制提供了新動(dòng)能[8]; 四是二者的具體措施和工作抓手存在較大一致性, 如優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能提高能效等。

不過(guò), 如何有效利用生態(tài)環(huán)境部在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、 監(jiān)測(cè)、 統(tǒng)計(jì)、 監(jiān)管、 執(zhí)法、 宣教、 環(huán)評(píng)等方面的管理優(yōu)勢(shì), 促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化工作盡快融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)主戰(zhàn)場(chǎng)并非易事, 污染物與溫室氣體協(xié)同控制仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.1 溫室氣體的屬性亟待明確

現(xiàn)有環(huán)境管理的法律和制度體系主要是針對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)防范、 污染物排放治理而構(gòu)建, 其管控對(duì)象為二氧化硫、 氮氧化物、 顆粒物、 揮發(fā)性有機(jī)物等常規(guī)污染物,并未包括溫室氣體中的二氧化碳、 氧化亞氮和六氟化硫等氣體。因此, 大氣污染防治的相關(guān)法律、 制度和政策很難直接用于控制溫室氣體排放工作。若認(rèn)定溫室氣體為污染物, 那么將溫室氣體同常規(guī)污染物納入統(tǒng)一的監(jiān)管制度沒(méi)有障礙; 若堅(jiān)持 “溫室氣體不是污染物” 的屬性判斷, 那么根據(jù)相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī), 將溫室氣體管控直接納入現(xiàn)行污染防治政策和制度體系則存在一定問(wèn)題。

2.2 應(yīng)對(duì)氣候變化法律基礎(chǔ)薄弱

自2009年全國(guó)人大常委會(huì)在關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議中明確提出加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的法治建設(shè)以來(lái), 有關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法進(jìn)程中做了大量努力, 但迄今尚未出臺(tái)任何形式的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī), 且根據(jù)2018年9月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)外公布的未來(lái)五年立法規(guī)劃, 氣候變化立法也沒(méi)有包含在三類(lèi)116 件立法項(xiàng)目中。目前應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)缺失, 且現(xiàn)有的多為效力較低的規(guī)范性文件和部門(mén)規(guī)章, 控制溫室氣體的重大制度、 法律責(zé)任等缺乏法律支撐, 不利于相關(guān)政策的實(shí)施, 并在一定程度上也制約著協(xié)同控制工作的開(kāi)展。

2.3 控制溫室氣體排放的綜合協(xié)調(diào)職能弱化

由于應(yīng)對(duì)氣候變化的工作重點(diǎn)是控制能源領(lǐng)域的二氧化碳排放, 以往國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、 節(jié)能、 能效管理等政策措施具有較多協(xié)同, 而此次機(jī)構(gòu)改革將會(huì)導(dǎo)致能源領(lǐng)域方面工作推進(jìn)由原先部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)變?yōu)椴侩H協(xié)調(diào), 協(xié)調(diào)管理難度增大。短期內(nèi)可能會(huì)影響 《 “十三五” 控制溫室氣體工作方案》 的部門(mén)分工落實(shí)成效[8], 長(zhǎng)期來(lái)看, 承擔(dān)議事協(xié)調(diào)職能的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組(一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子)若未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革, 優(yōu)化成員單位職責(zé)分工, 將有可能弱化能源領(lǐng)域的溫室氣體控制力度。

2.4 現(xiàn)有制度銜接存在較大難度

現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量管理體系有兩個(gè)重要特征：一是管理目標(biāo)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心, 逐步淡化之前的總量控制制度; 二是管理體系以排污許可制度為核心, 其他制度都將逐步與排污許可制度銜接協(xié)調(diào), 且相關(guān)制度所需要的環(huán)境管理數(shù)據(jù)都會(huì)從排污許可制度中獲取。而碳排放交易作為國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的核心工作, 目前覆蓋的行業(yè)范圍也是以固定排放源為主, 溫室氣體排放核算、MRV 制度建設(shè)與排污許可、 環(huán)境統(tǒng)計(jì)、 環(huán)境監(jiān)測(cè)、 評(píng)價(jià)考核、 環(huán)境執(zhí)法等業(yè)務(wù)工作交集頗多, 理論上可為協(xié)同監(jiān)管提供諸多選擇。不過(guò), 由于碳交易與排污許可制度的制度架構(gòu)、 監(jiān)管思路、 核算方法、 測(cè)量報(bào)告等方面存在較大差異, 可直接實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的環(huán)節(jié)有限, 兩項(xiàng)制度的協(xié)同推進(jìn)亟須機(jī)制創(chuàng)新、 科學(xué)評(píng)估。

2.5 地方推進(jìn)協(xié)同控制工作動(dòng)能不足

污染物與溫室氣體協(xié)同控制最終需要地方政府擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。不過(guò), 現(xiàn)階段地方生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)污染防治壓力較大, 溫室氣體管控意識(shí)不強(qiáng)、 能力不足、 人力財(cái)力配備有限, 推進(jìn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制難免會(huì)力不從心, “木桶效應(yīng)” 凸顯, 短板亟待補(bǔ)齊。

3 未來(lái)加強(qiáng)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的對(duì)策建議

針對(duì)加強(qiáng)污染物與溫室氣體協(xié)同控制面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇, 建議以優(yōu)化高效為目標(biāo)導(dǎo)向, 堅(jiān)持分類(lèi)施策、 務(wù)實(shí)重行、 漸次推進(jìn)的工作思路, 具體建議如下：

3.1 摒棄零和博弈思維, 擱置溫室氣體屬性爭(zhēng)議

目前, 關(guān)于溫室氣體是否為污染物的屬性判斷仍存在一定爭(zhēng)議, 現(xiàn)實(shí)情況下建議暫時(shí)擱置關(guān)于溫室氣體是否為污染物的討論, 以提高溫室氣體排放管理效率為出發(fā)點(diǎn), 以務(wù)實(shí)推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化工作為目標(biāo)指引。

3.2 加快機(jī)制創(chuàng)新, 健全應(yīng)對(duì)氣候變化管理決策機(jī)制以適應(yīng)新形勢(shì)要求

在應(yīng)對(duì)氣候變化決策部署環(huán)節(jié), 建議深入踐行污染物與溫室氣體協(xié)同減排的戰(zhàn)略思維。對(duì) “二合一” 的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成、 成員職責(zé)分工以及議事決策機(jī)制應(yīng)擇機(jī)調(diào)整, 強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)綜合協(xié)調(diào)職能, 充實(shí)調(diào)整國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)家委員會(huì), 增補(bǔ)熟悉氣候變化領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家。

3.3 借力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn), 確保能源領(lǐng)域溫室氣體排放管理不放松要求

為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn), 生態(tài)環(huán)境部通過(guò)建立有效的跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制、 良好的工作機(jī)制、 詳細(xì)的實(shí)施方案、 高效的保障機(jī)制, 加上推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 能源結(jié)構(gòu)改善、 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化等重要舉措均可以實(shí)現(xiàn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制。因此建議在實(shí)踐中, 承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化和污染防治攻堅(jiān)重任的業(yè)務(wù)部門(mén)要強(qiáng)化合作, 務(wù)實(shí)推進(jìn)能源領(lǐng)域協(xié)同減排工作。同時(shí),為平衡能源活動(dòng)二氧化碳減排壓力, 應(yīng)加強(qiáng)甲烷等非二氧化碳類(lèi)溫室氣體管控, 特別是煤礦開(kāi)發(fā)、 油氣開(kāi)發(fā)以及廢棄物處置領(lǐng)域的溫室氣體排放管控, 研究制定非二氧化碳類(lèi)溫室氣體總量控制方案, 分階段明確非二氧化碳類(lèi)溫室氣體減排目標(biāo)和監(jiān)管范圍。

3.4 協(xié)同推進(jìn)碳交易與排污許可制度建設(shè)

固定源 “一證式” 管理是整合排污許可和碳排放權(quán)交易的最佳手段, 可實(shí)現(xiàn)總量控制、 測(cè)量報(bào)告核查體系、 監(jiān)督監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。建議加強(qiáng)相關(guān)制度研究, 探討將我國(guó)溫室氣體減排統(tǒng)一納入排污許可的 “一證式”管理, 實(shí)現(xiàn)排污許可、 排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易制度的有機(jī)融合。結(jié)合溫室氣體排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理需求, 完善環(huán)境統(tǒng)計(jì)核算體系, 增加企業(yè)碳排放核算所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo), 促進(jìn)協(xié)同控制數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)。推動(dòng)排污許可和碳交易數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)的信息整合, 加快數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)核證工作的有機(jī)融合, 強(qiáng)化環(huán)境資源要素優(yōu)化配置和市場(chǎng)監(jiān)管效率。

3.5 以移動(dòng)源為切入點(diǎn), 循序推進(jìn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

針對(duì) 《重型柴油車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第六階段)》 有關(guān)二氧化碳和甲烷相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究, 適時(shí)將其變?yōu)閺?qiáng)制性要求。該重型柴油車(chē)污染物排放限值標(biāo)準(zhǔn)中提出 “有關(guān)二氧化碳排放的要求將適時(shí)發(fā)布”, 二氧化碳排放和油耗已被列入型式檢驗(yàn)項(xiàng)目。在發(fā)動(dòng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)循環(huán)排放限值中, 瞬態(tài)工況(WHTC)下甲烷指標(biāo)已經(jīng)被納入, 同時(shí)明確提出, “在同一次發(fā)動(dòng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)循環(huán)測(cè)試時(shí), 應(yīng)同時(shí)測(cè)定發(fā)動(dòng)機(jī)的二氧化碳排放和燃油消耗量, 并同時(shí)記錄測(cè)量結(jié)果”。這些為二氧化碳和甲烷的強(qiáng)制管控奠定了非常好的基礎(chǔ)。所以建議以移動(dòng)源管控和重型車(chē)污染攻堅(jiān)為突破口, 盡快將有關(guān)二氧化碳和甲烷排放的限值要求適時(shí)發(fā)布并作為強(qiáng)制執(zhí)行要求。

3.6加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)

應(yīng)對(duì)氣候變化工作目前存在 “上熱中溫下涼” 的境況, 地方層面是氣候變化工作的短板, 特別是氣候變化職能歸入生態(tài)環(huán)境部門(mén)時(shí)間不長(zhǎng), 地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化方面能力更是欠缺。溫室氣體和污染物協(xié)同控制是地方應(yīng)對(duì)氣候變化工作的重要抓手。應(yīng)以地方機(jī)構(gòu)改革為契機(jī), 協(xié)調(diào)編制, 增加應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)構(gòu)設(shè)置, 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。要加強(qiáng)市、 縣生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè), 積極開(kāi)展氣候變化宣傳教育和培訓(xùn)活動(dòng)。同時(shí)要上下聯(lián)動(dòng), 加強(qiáng)對(duì)地方協(xié)同控制工作的指導(dǎo)和支持。