王華

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100082)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)明確了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為我國新時(shí)期的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn), 覆蓋政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化、 社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域, 包括體制機(jī)制、 法律法規(guī)、 組織機(jī)構(gòu)、 政策手段等所有內(nèi)容, 各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連、 相輔相成, 共同推動(dòng)著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前健康發(fā)展。現(xiàn)代化要求系統(tǒng)化、 科學(xué)化、 規(guī)范化、 最優(yōu)化。政治、 經(jīng)濟(jì)、文化、 社會(huì)、 生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域都要圍繞國家現(xiàn)代化制度建設(shè)總體目標(biāo)建立各自的制度體系, 既要改革現(xiàn)有不足, 又要不斷創(chuàng)新, 使各方面制度更加科學(xué)、 更加完善。

生態(tài)文明制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從縱向看, 生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、 工業(yè)文明之后的新的文明狀態(tài), 需要向前推動(dòng); 從橫向看, 生態(tài)文明建設(shè)又要融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、 政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面和全過程, 構(gòu)成國家建設(shè)“五位一體” 的總體布局, 促進(jìn)全面、 協(xié)調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明不僅引領(lǐng)我國當(dāng)代綠色價(jià)值觀、 發(fā)展觀,也為全球環(huán)境治理和全球可持續(xù)發(fā)展指出了前進(jìn)的方向[1]。

國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是生態(tài)文明框架下國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。推動(dòng)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 首先要搞好環(huán)境制度建設(shè),要圍繞國家治理現(xiàn)代化整體目標(biāo), 立足可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè), 完善當(dāng)前的體制機(jī)制、 法律法規(guī)、 組織機(jī)構(gòu)和政策手段。

在國家治理現(xiàn)代化整體目標(biāo)要求下, 筆者認(rèn)為, 我國環(huán)境制度建設(shè)要明確三個(gè)根本性目標(biāo)：一是環(huán)境制度體系要具備推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能; 二是環(huán)境制度體系要能夠促進(jìn)環(huán)境治理狀態(tài)到達(dá)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 廣義經(jīng)濟(jì)效率最高, 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)福利最大化; 三是環(huán)境制度體系要能夠促進(jìn)社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平, 促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。這三個(gè)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為我國當(dāng)前環(huán)境制度現(xiàn)代化建設(shè)的努力方向。

1 環(huán)境制度體系必須具備推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能

制度是用來協(xié)調(diào)人類行為的一系列規(guī)則、 執(zhí)行和組織的總稱, 包括正式和非正式的行為規(guī)范、 實(shí)施規(guī)則、行為準(zhǔn)則等, 其目的是維護(hù)社會(huì)公共秩序的正常運(yùn)行。制度是一個(gè)體系, 主體制度需要配套的、 補(bǔ)充的和支持性的制度協(xié)同, 才能發(fā)揮應(yīng)有作用[2]。良好的制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可或缺的, 如果制度不合理或者不健全, 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)陷入困境或出現(xiàn)偏差。如在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度下, 我國經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)很快出現(xiàn)了繁榮, 但也帶來官員腐敗、 城鄉(xiāng)不平衡、 社會(huì)不穩(wěn)定、 生態(tài)環(huán)境惡化等一系列危及社會(huì)安全穩(wěn)定和國家可持續(xù)發(fā)展的問題[3]。

可持續(xù)發(fā)展是追求社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)、 人口、 資源、 環(huán)境相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的一種長期發(fā)展模式, 它具有兩種范式：一是基于社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境之間要素可替代的弱可持續(xù)發(fā)展范式, 二是基于基礎(chǔ)社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境要素不可替代的強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展范式。在許多社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境要素臨近甚至突破底線的情況下, 我國首先要追求走強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展道路, 建立底線思維和底線規(guī)劃, 在底線范圍內(nèi), 追求經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-環(huán)境整體效益最大化, 也就是弱可持續(xù)發(fā)展。同時(shí), 我國要進(jìn)一步追求生態(tài)文明, 充分認(rèn)識(shí)自然的重要性, 并給自然賦予更高價(jià)值, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧以及人與自然在更高位置上的和諧。

借鑒世界銀行研究發(fā)現(xiàn)[4], 一個(gè)現(xiàn)代化的制度體系, 如要能夠推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、 促進(jìn)生態(tài)文明, 至少要具備三個(gè)方面的基本功能：及時(shí)有效地捕捉信號(hào)、 全方位地平衡利益、 有效高效地實(shí)施決議。

現(xiàn)代化的制度體系首先要能夠及時(shí)有效地捕捉到社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境系統(tǒng)中的各種信號(hào), 特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)和弱勢(shì)群體的相關(guān)信號(hào), 并進(jìn)行有效的反饋和預(yù)測(cè)。信號(hào)產(chǎn)生和接收的過程包括以各種方式確定和探究各種現(xiàn)象, 得到信息, 最后引起決策者的注意。信號(hào)的捕捉狀況受到社會(huì)和政治關(guān)系的影響, 而只有信號(hào)變成信息并促成行動(dòng)時(shí), 它們才會(huì)變得有意義[4]。國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理主體多元化, 政府、 企業(yè)、 社區(qū)、 個(gè)人、 家庭、 社會(huì)組織、 媒體等均是參與者, 不同利益主體間的多向互動(dòng)推動(dòng)了信息互通, 便于及時(shí)捕捉信號(hào), 了解需求以及問題。同時(shí), 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展及其開放性、 匿名性、 同步性以及互動(dòng)性等特征, 使得信號(hào)捕捉和信息傳遞更加簡化和快捷; 自媒體已成為國家治理現(xiàn)代化捕捉信號(hào)的重要手段之一。

全方位平衡利益既是制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的目標(biāo), 也是影響制度可持續(xù)性和可執(zhí)行性的重要因素之一[5]。利益平衡首先要保證公開透明, 良好的信號(hào)捕捉功能很大程度上能保證不同利益主體間信息的透明性。利益平衡也要有有效的溝通和談判機(jī)制, 只有充分的溝通和協(xié)商才能有更好的利益表達(dá), 到達(dá)利益平衡。在國家環(huán)境治理現(xiàn)代化要求下, 突出治理方式和治理途徑的多元化, 建立和加強(qiáng)環(huán)境信息公開、 環(huán)境圓桌對(duì)話、 公眾參與和監(jiān)督等環(huán)境社會(huì)治理機(jī)制, 為利益相關(guān)者提供不同層面的溝通協(xié)商平臺(tái), 通過多方意愿表達(dá)、 利益博弈, 促進(jìn)集體行動(dòng)的產(chǎn)生, 最終各方接受協(xié)商結(jié)果, 減少甚至消除利益沖突, 實(shí)現(xiàn)利益平衡。平衡利益還意味著要求不同主體的深度參與, 強(qiáng)調(diào)包容性和民主性, 以保證多方利益長久平衡。

有效、 高效地實(shí)施決策是可持續(xù)發(fā)展制度體系的基本要求。一個(gè)既能反映系統(tǒng)需求又能平衡利益的決策如果不能得到有效執(zhí)行、 高效執(zhí)行, 制度的作用就得不到發(fā)揮, 可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。有效、 高效地實(shí)施決策是國家治理能力的集中體現(xiàn), 實(shí)施決策既要有效有成果, 又要有效率、 成本最小化。

若干年以來, 我國環(huán)境制度體系在捕捉信號(hào)、 平衡利益和實(shí)施決策等方面取得了長足的進(jìn)步。政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開, 環(huán)境聽證會(huì)制度的建立和實(shí)施, 環(huán)境網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)機(jī)制的建立, 科學(xué)研究成果的廣泛發(fā)布和分享等, 都為信號(hào)的產(chǎn)生和信息的發(fā)現(xiàn)、 傳播與使用創(chuàng)造了更好的條件。在平衡利益方面, 不同利益群體和不同區(qū)域的不同利益者的利益在許多情況下能夠不同程度地反映在環(huán)境決策中; 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立, 生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境損害賠償制度的探索, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間平衡的討論和決策, 都象征著我國在追求可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的過程中平衡利益方面的努力。雖然存在著效益效率不高的問題, 我國政府在執(zhí)行決策的效力方面一直具有正面積極的形象, 但是我國環(huán)境制度體系在捕捉信號(hào)、 平衡利益和實(shí)施決策等方面仍存在許多問題, 不能支撐我國的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè), 離國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求仍然有很大距離。這些不足首先表現(xiàn)在捕捉信號(hào)方面, 社區(qū)層面有關(guān)資源、污染、 健康等方面的風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)和信息還不能及時(shí)有效地傳送或反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)中, 信號(hào)收集和反饋機(jī)制還未有效建立, 特別是在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū), 導(dǎo)致環(huán)境事故和社會(huì)沖突時(shí)有發(fā)生; 一些環(huán)境決策可能導(dǎo)致的不良影響在決策前和決策后常常不能及時(shí)有效地反映或反饋到?jīng)Q策體系中。在平衡利益方面, 許多正當(dāng)?shù)睦嬖V求被制度體系忽略; 從社區(qū)到基層政府到中央政府, 平衡利益工作沒有做到制度化, 許多地方存在法規(guī)、 政策、 機(jī)制、機(jī)構(gòu)上的空白, 導(dǎo)致環(huán)境決策有時(shí)無法實(shí)施或無法全面實(shí)施, 有時(shí)由于利益考慮不周, 導(dǎo)致社會(huì)反彈。在執(zhí)行決策方面, 許多時(shí)候效率較差, 成本太高; 有時(shí)也由于多方面原因, 決策無法實(shí)施下去。

2 環(huán)境制度體系必須追求環(huán)境社會(huì)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)狀態(tài), 推進(jìn)社會(huì)福利整體最大化

環(huán)境制度體系是國家治理體系的一部分, 它的一個(gè)目標(biāo)是要追求國家整體社會(huì)福利最大化, 各種環(huán)境決策要追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率最高。所謂經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 廣義地講, 是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展的一種狀態(tài), 在這種狀態(tài)下, 能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利最大化, 這個(gè)平衡狀態(tài)不會(huì)在任何其他平衡條件下使社會(huì)福利得到進(jìn)一步優(yōu)化。狹義地講, 對(duì)一種污染物的控制, 經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài)是該種污染物的邊際治理成本等于該種污染物排放的邊際社會(huì)損害, 任何偏離都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的下降。社會(huì)福利最大化是一個(gè)跨越時(shí)間和空間的整體性和全局性的概念, 通常情況下, 最優(yōu)化只能盡可能逼近, 而無法確認(rèn)達(dá)到。因此對(duì)各類決策方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析以期幫助確定決策優(yōu)化方向。

追求最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)總體福利最大化, 將要求對(duì)人類生活生產(chǎn)方式、 價(jià)值觀念、 態(tài)度行為、 社會(huì)結(jié)構(gòu)、 政府治理體系等諸方面進(jìn)行系統(tǒng)分析和模擬, 對(duì)不同經(jīng)濟(jì)主體, 包括企業(yè)、 消費(fèi)者、 投資者、 政府部門等, 進(jìn)行行為規(guī)范。在最優(yōu)目標(biāo)明確的情況下, 國家可以圍繞目標(biāo)進(jìn)行部署, 條件許可時(shí)可建立市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理成本最小化。在目標(biāo)不明確的情況下, 可以采取經(jīng)濟(jì)刺激手段, 譬如環(huán)境稅、 資源稅等, 根據(jù)社會(huì)邊際損害的價(jià)值量大小來推動(dòng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中, 微觀主體多以利潤最大化或效用最大化為決策目標(biāo), 宏觀主體則應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)與生態(tài)全局。生態(tài)環(huán)境具有明顯的公共物品屬性, 其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特征常常造成 “搭便車” 現(xiàn)象,因此需要必要的制度安排, 調(diào)節(jié)利益主體關(guān)系, 使其在博弈中達(dá)到合作平衡狀態(tài)。同時(shí)在國家環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中也存在中央與地方信息不對(duì)稱等問題, 易出現(xiàn)地方曲解中央制度目標(biāo), 謀取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益最大化,不利于社會(huì)福利整體最優(yōu)的情況。環(huán)境制度要逐步調(diào)整中央和地方關(guān)系, 推進(jìn)有效溝通, 協(xié)同共治, 實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)。

在追求社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境整體效益最優(yōu)、 實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化方面, 國家已經(jīng)做了許多努力, 如積極開展經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 推動(dòng)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)、 建立排污交易市場(chǎng)、 開展生態(tài)補(bǔ)償、 建立環(huán)境稅制度等等, 推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和環(huán)境的進(jìn)一步協(xié)調(diào), 增加全民福利。但經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)的概念仍未被廣泛理解、 得到應(yīng)用, “最嚴(yán)”“優(yōu)先” 等不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)的概念和口號(hào)仍然不時(shí)出現(xiàn)于我國的政策文件和學(xué)者論斷之中。

3 環(huán)境制度體系必須追求社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平, 促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

在追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)效率的同時(shí), 環(huán)境制度體系還要追求社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平, 推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定。所謂社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平, 是指各個(gè)社會(huì)階層或群體彼此之間達(dá)到一種相對(duì)利益均衡。在這一均衡中, 社會(huì)各階層和諧相處, 不發(fā)生矛盾和沖突, 從而保障全社會(huì)整體利益, 維護(hù)社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定。公平總是相對(duì)的和具體的, 是與國家社會(huì)發(fā)展階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的[6]。在環(huán)境領(lǐng)域, 公平體現(xiàn)在每個(gè)人都有享受良好環(huán)境質(zhì)量、 不受不良環(huán)境損害的權(quán)利, 對(duì)造成環(huán)境損害的責(zé)任和對(duì)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)要相對(duì)稱。

國家治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)是社會(huì)和諧, 至少是不沖突。環(huán)境治理追求人與自然的和諧, 而人與自然的和諧又從屬于人與人的和諧, 因?yàn)槿伺c自然的和諧是反映在不同人群中的, 不同的人具有不同的自然觀, 對(duì)自然的價(jià)值認(rèn)識(shí)不同。具有不同自然價(jià)值的人能夠和諧相處, 至少是不沖突, 就反映出某種可接受的人與自然的和諧狀態(tài)。

環(huán)境制度建設(shè)要立足于環(huán)境公平, 推動(dòng)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。我國環(huán)境制度建設(shè)在追求社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平、 推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面在過去一段時(shí)間內(nèi)做了許多工作。但是, 環(huán)境社會(huì)治理仍是我國國家環(huán)境制度建設(shè)的最大短板, 需要大力加強(qiáng)。沒有良好的環(huán)境社會(huì)治理, 也就不可能有我國的環(huán)境治理現(xiàn)代化。當(dāng)前, 我國環(huán)境社會(huì)治理的法律法規(guī)還有許多空白, 體制機(jī)制還不健全, 政策手段還有待開發(fā), 利益群體的互通互動(dòng)機(jī)制嚴(yán)重缺乏, 大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境社會(huì)治理的必要性、 可行性及其作用還沒有充分的認(rèn)識(shí)。

4 結(jié) 語

國家治理現(xiàn)代化要求現(xiàn)代化環(huán)境制度建設(shè)。環(huán)境制度體系必須具備捕捉信號(hào)、 平衡利益、 實(shí)施決策等促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能, 必須追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率最優(yōu); 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化,必須追求社會(huì)學(xué)意義上的相對(duì)公平, 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。目前我國環(huán)境制度體系離現(xiàn)代化制度體系還有較大距離, 需要從概念上、 理念上、 理論上、 知識(shí)上進(jìn)行全方位梳理, 對(duì)現(xiàn)在的狀況做系統(tǒng)分析和總結(jié), 對(duì)未來的目標(biāo)做全方位認(rèn)證, 繼而形成改革創(chuàng)新計(jì)劃, 建立起適合我國可持續(xù)發(fā)展、 生態(tài)文明建設(shè)、 國家治理現(xiàn)代化需要的環(huán)境制度體系, 為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。