王 東

（人民勝利渠管理局）

1 “雙重預(yù)防體系”的時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)意義

1.1 “雙重預(yù)防體系”的時(shí)代背景

黨的十八大以來(lái)，“安全發(fā)展理念”與“安全紅線意識(shí)”在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)活動(dòng)中得到貫徹和增強(qiáng)，全國(guó)安全生產(chǎn)事故顯著下降，但安全生產(chǎn)形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。2015年，全國(guó)發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故38 起，造成重大人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失。在此極為嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)下，習(xí)近平總書(shū)記2016年1月初在中央政治局常委會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移保障安全發(fā)展，提出采取“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制”，推動(dòng)安全生產(chǎn)關(guān)口前移。此后，安委辦聯(lián)合多部委發(fā)文，要求在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防體系。雙重預(yù)防工作機(jī)制作為一項(xiàng)基本要求，被納入安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系，成為各行各業(yè)安全生產(chǎn)管理工作的核心內(nèi)容。

1.2 構(gòu)建雙重預(yù)防體系的現(xiàn)實(shí)意義

構(gòu)建“雙重預(yù)防體系”作為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)基本要求，是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)工作“預(yù)防為主、關(guān)口前移”的重要舉措，對(duì)落實(shí)崗位安全職責(zé)、遏制安全責(zé)任事故發(fā)生具有積極的現(xiàn)實(shí)意義：首先，雙重預(yù)防體系將全員安全生產(chǎn)管理責(zé)任與具體的崗位職責(zé)緊密結(jié)合，體現(xiàn)“一崗雙責(zé)”的基本要求，能夠確保安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)；其次，可以形成“全覆蓋、全過(guò)程”的危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)管控的長(zhǎng)效工作機(jī)制；三是有助于構(gòu)建“責(zé)任明確、程序規(guī)范、全員參與、過(guò)程透明、閉環(huán)高效”的隱患排查與治理體系；四是有助于形成獎(jiǎng)懲分明的彈性激勵(lì)與剛性約束機(jī)制；五是通過(guò)線下機(jī)制與線上系統(tǒng)深度融合，可以不斷完善并持續(xù)改進(jìn)安全管理預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)管理動(dòng)態(tài)化、安全形勢(shì)監(jiān)控信息化。

2 灌區(qū)水利工程運(yùn)行管理特點(diǎn)與安全生產(chǎn)形勢(shì)

灌區(qū)作為保持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)等方面都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。為此，深入研究灌區(qū)工程運(yùn)行管理特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握灌區(qū)安全形勢(shì)，建立雙重預(yù)防體系，保證灌區(qū)工程設(shè)施安全運(yùn)行，不僅是灌區(qū)管理單位的基本職責(zé)，更是實(shí)現(xiàn)全面小康、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的迫切需要。

2.1 灌區(qū)水利工程與運(yùn)行管理特點(diǎn)

灌區(qū)水利工程在布局上呈現(xiàn)“線長(zhǎng)、點(diǎn)多、面廣”的特點(diǎn)：各級(jí)輸配水渠道與排水溝道縱橫交錯(cuò)，總長(zhǎng)度達(dá)到數(shù)百乃至上千公里；基層管理站點(diǎn)與水閘、橋梁、涵洞、渡槽等渠系建筑物數(shù)量繁多；終端水利設(shè)工程施充斥田間地頭，散布在幾百甚至數(shù)千平方公里范圍內(nèi)。在運(yùn)行管理上：灌區(qū)供水隨季節(jié)不同和作物需求變化而時(shí)斷時(shí)續(xù)，流量時(shí)大時(shí)小，且易受天氣驟變等氣象因素影響；專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)與群管組織管理活動(dòng)交叉，需要協(xié)同運(yùn)作；工程管理體制與供水運(yùn)營(yíng)機(jī)制因灌區(qū)而異，甚至在同一個(gè)灌區(qū)的不同區(qū)域也有所差異；絕大多數(shù)基層管理站、點(diǎn)沿渠道布設(shè)，遠(yuǎn)離城市、鄉(xiāng)村，交通通訊不便，難于監(jiān)管。此外，大型灌區(qū)工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)與續(xù)建配套節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)重，在建項(xiàng)目安全監(jiān)管成為與供水業(yè)務(wù)并存的日常管理工作。

2.2 灌區(qū)安全形勢(shì)

灌區(qū)運(yùn)行管理單位安全生產(chǎn)形勢(shì)總體平穩(wěn)。但受制于工程布局特點(diǎn)和運(yùn)行管理特性，危險(xiǎn)源數(shù)量眾多，管理站點(diǎn)與工作崗位分散，監(jiān)管難度大，仍然存在比較大的事故風(fēng)險(xiǎn)，安全管理工作不容松懈。事實(shí)上，不少灌區(qū)在歷史上曾發(fā)生過(guò)大大小小的生產(chǎn)安全事故。以豫北某引黃灌區(qū)為例，自改革開(kāi)放以來(lái)就曾發(fā)生過(guò)渠道決口淹地、沁河行洪沖毀渠首導(dǎo)污工程、搶險(xiǎn)人員溺亡、職工取暖煤煙中毒、施工管理人員墜亡、續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目施工人員食物中毒以及鄰近村莊渠道人員溺水等諸多安全事故。目前，中國(guó)絕多數(shù)灌區(qū)管理單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)度緩慢，安全生產(chǎn)管理投入不足，基礎(chǔ)薄弱，安全管理形勢(shì)比較嚴(yán)峻。

3 灌區(qū)管理單位雙重預(yù)防體系構(gòu)建

灌區(qū)管理單位構(gòu)建安全生產(chǎn)雙重預(yù)防體系需結(jié)合灌區(qū)工程設(shè)施特性與運(yùn)行管理實(shí)際需求，與水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)同步推進(jìn)。

3.1 灌區(qū)安全生產(chǎn)雙預(yù)防體系構(gòu)建流程

安全生產(chǎn)雙重預(yù)防體系包含線下準(zhǔn)備和線上信息化安全管理平臺(tái)建設(shè)兩大部分，其中線下準(zhǔn)備工作是構(gòu)建雙預(yù)防體系的基礎(chǔ)。在灌區(qū)構(gòu)建雙重預(yù)防體系，管理單位首先要按照“一崗雙責(zé)”、“黨政同責(zé)”以及“三管三必須”的要求，建立健全“全員參與、全過(guò)程控制、全方位展開(kāi)”安全生產(chǎn)崗位責(zé)任制，完善各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度與安全操作規(guī)程；二是組建雙重預(yù)防體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，評(píng)估灌區(qū)水利工程設(shè)施安全狀況，研判單位運(yùn)行管理安全形勢(shì)，編制雙重預(yù)防體系建設(shè)實(shí)施方案；三要結(jié)合灌區(qū)水利工程設(shè)施運(yùn)行管理特點(diǎn)和各類(lèi)作業(yè)活動(dòng)，從機(jī)電設(shè)備安全特性與操作行為、工程設(shè)施安全特質(zhì)與潛在危害、崗位人員日常運(yùn)管環(huán)境與工作場(chǎng)所、在建工程現(xiàn)場(chǎng)危害因素以及各種運(yùn)行管理活動(dòng)等方面，全面準(zhǔn)確辨識(shí)危險(xiǎn)源，建立灌區(qū)危險(xiǎn)源清單；第四是針對(duì)每類(lèi)危險(xiǎn)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)合理劃分風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確各種管控措施，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單；第五，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)，按照管理職責(zé)任務(wù)分工構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控責(zé)任體系，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分級(jí)管控責(zé)任清單；第六，按照“一崗雙責(zé)”要求，依據(jù)崗位分工和隱患治理工作流程，構(gòu)建覆蓋所有崗位、管理活動(dòng)全過(guò)程受控的隱患排查治理體系。最后，依據(jù)線下風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理責(zé)任體系與工作機(jī)制，構(gòu)建線上信息化安全管控預(yù)警平臺(tái)，從而形成線上、線下相結(jié)合的安全生產(chǎn)雙重預(yù)防體系。

3.2 灌區(qū)雙預(yù)防體系構(gòu)建的基本要求

鑒于灌區(qū)水利工程運(yùn)行管理的特殊性，管理單位應(yīng)在雙重預(yù)防體系建設(shè)中做到以下幾點(diǎn)：

第一，危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要從崗位管理人員的運(yùn)行管理活動(dòng)與操控行為、工程設(shè)施與機(jī)電設(shè)備所處的不同狀態(tài)、崗位員工操作巡檢工作環(huán)境和辦公生活場(chǎng)所以及單位安全管理制度等方面展開(kāi)，做到工程設(shè)施、崗位人員與運(yùn)行管理活動(dòng)全覆蓋。

第二，風(fēng)險(xiǎn)管控措施要針對(duì)灌區(qū)水利工程設(shè)施與運(yùn)行管理活動(dòng)特點(diǎn)，“點(diǎn)、線、面”全方位布控，閘門(mén)調(diào)節(jié)、渠道建筑物日常檢查、工程維修養(yǎng)護(hù)、施工項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等運(yùn)行管理活動(dòng)全過(guò)程可控。

第三，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)劃分要便于實(shí)施監(jiān)管和管控措施落地，盡可能與運(yùn)行管理基礎(chǔ)單元相結(jié)合。例如：可將灌區(qū)骨干渠道上的某個(gè)樞紐作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將節(jié)制閘、進(jìn)水閘、機(jī)電設(shè)備、附屬建筑物、上下游危險(xiǎn)水體以及輔助管理設(shè)施等作為危險(xiǎn)源，逐個(gè)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)安全監(jiān)管。

第四，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果要能夠準(zhǔn)確反映風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的危險(xiǎn)程度，且需依據(jù)或參照安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有關(guān)規(guī)范進(jìn)行。采用LEC法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，評(píng)估因子賦值要緊密結(jié)合灌區(qū)水利工程運(yùn)行能管理活動(dòng)的特點(diǎn)，務(wù)求準(zhǔn)確，寧高勿低。要注意避免因?yàn)樵u(píng)估結(jié)果失真而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控失位。

第五，風(fēng)險(xiǎn)管控分級(jí)和隱患排查治理體系要依據(jù)實(shí)際工作中設(shè)定的組織架構(gòu)和管理層級(jí)，并與安全生產(chǎn)管理責(zé)任制無(wú)縫銜接。小的隱患在崗隨時(shí)處置，大的隱患及時(shí)上報(bào)整改。

第六，雙重預(yù)防獎(jiǎng)懲機(jī)制要契合灌區(qū)運(yùn)行管理工作實(shí)際，符合單位財(cái)務(wù)管理規(guī)定并與安全生產(chǎn)績(jī)效考評(píng)相結(jié)合。獎(jiǎng)懲制度應(yīng)取得崗位職工的理解與支持。獎(jiǎng)懲辦法應(yīng)做到可量化、可操作，力求簡(jiǎn)便易行，避免流于形式。

3.3 構(gòu)建灌區(qū)雙重預(yù)防體系需關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

在灌區(qū)構(gòu)建雙重預(yù)防體系，首先要重視領(lǐng)導(dǎo)層在雙重預(yù)防體系中的定位與作用。通過(guò)雙重預(yù)防體系，保障單位負(fù)責(zé)人履行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的職責(zé)，是體系成功構(gòu)建和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。其次要針對(duì)辨識(shí)的危險(xiǎn)源和評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分門(mén)別類(lèi)地從組織保障、管理制度、安全規(guī)程、技術(shù)改進(jìn)措施、安全防護(hù)設(shè)施、安全保護(hù)工器具以及應(yīng)急處置措施等方面制定相應(yīng)的管控措施，明確監(jiān)控層級(jí)與具體的責(zé)任人。第三，灌區(qū)水利工程建設(shè)項(xiàng)目種類(lèi)繁多，施工地點(diǎn)分散，施工隊(duì)伍人員素質(zhì)與安全管理水平參差不齊，存在諸多不確定因素，是灌區(qū)安全事故易發(fā)高發(fā)的重災(zāi)區(qū)，同時(shí)也是管理單位安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，需根據(jù)在建項(xiàng)目性質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)安全管理與監(jiān)督實(shí)際，形成風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合管控工作機(jī)制，并將之納入雙重預(yù)防體系。第四是要定期對(duì)體系運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合監(jiān)督、檢查與考核獎(jiǎng)懲等管理措施，保證雙重預(yù)防體系高效運(yùn)行，并通過(guò)實(shí)施PDCA 循環(huán)，及時(shí)對(duì)諸如危險(xiǎn)源屬性、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管控措施、組織管理制度等雙預(yù)防體系組成要素進(jìn)行補(bǔ)充與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)雙重預(yù)防體系的動(dòng)態(tài)監(jiān)管與持續(xù)改進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

灌區(qū)水利工程運(yùn)行管理活動(dòng)從本質(zhì)上來(lái)講是一個(gè)動(dòng)態(tài)控制過(guò)程。灌區(qū)各級(jí)渠道供水流量大與小、季節(jié)更替與時(shí)令變化、渠道和渠系建筑物所處的運(yùn)行或維護(hù)狀態(tài)、設(shè)施設(shè)備更新改造、崗位人員及其管理職責(zé)與任務(wù)調(diào)整等，都會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)源發(fā)生變化，風(fēng)險(xiǎn)屬性、危險(xiǎn)程度以及存在的隱患也會(huì)有所不同。因此，管理單位的雙重預(yù)防體系必須因應(yīng)灌區(qū)水利工程動(dòng)態(tài)管理的特征，根據(jù)工程設(shè)施所處的不同狀態(tài)、運(yùn)行與管理活動(dòng)開(kāi)展情況、在建工程項(xiàng)目性質(zhì)與現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管形勢(shì)等發(fā)生的變化，及時(shí)進(jìn)行危險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)辨識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)適時(shí)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，從線下到線上同步調(diào)整相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控層級(jí)與管控措施。只有這樣，才能保證雙重預(yù)防體系正常運(yùn)行，使風(fēng)險(xiǎn)得到有效監(jiān)控，隱患得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和治理，進(jìn)而減少乃至杜絕灌區(qū)生產(chǎn)安全責(zé)任事故的發(fā)生。