張德進，劉 歡，杜 凱

（海河下游管理局獨流減河防潮閘管理處，天津 300270）

1 概況

獨流減河流經(jīng)天津市境內(nèi)南側，是引泄大清河和子牙河洪水直接入海的主要尾閭，是天津市一條重要的行洪河道和南部防洪的重要防線。獨流減河防潮閘是大清河與子牙河在東淀匯流后通過獨流減河入渤海的重要控制性水利工程，共26孔，其中過流孔22孔、非過流孔4孔，設計閘上水位3.75 m（85國家高程基準，下同）、閘下水位3.35 m，設計流量3 600 m3/s。獨流減河防潮閘管理處（以下簡稱防潮閘管理處）位于天津市濱海新區(qū)大港獨流減河入渤?？谔?，原名天津市工農(nóng)兵閘管理所，成立于1967年，1981年1月移交海河下游管理局（以下簡稱海河下游局）直管，受海河下游局委托在管轄范圍內(nèi)依法行使水行政管理職責，是具有行政職能的正處級事業(yè)單位。防潮閘管理處管轄獨流減河防潮閘工程及附屬設施和閘上400 m、閘下2 400 m堤防以及1號、2號排泥場，總面積4.12 km2。本文論及的獨流減河河口區(qū)域指的是防潮閘管理處所轄區(qū)域及部分周邊區(qū)域。為加強水行政執(zhí)法工作、預防和及時查處水事違法行為、確保防潮閘管理處所轄工程防洪防潮安全，防潮閘管理處下設水政監(jiān)察支隊。根據(jù)1999年水利部水政法231號文規(guī)定，防潮閘管理處為本轄區(qū)決定《中華人民共和國防洪法》規(guī)定的行政處罰和行政措施的主體，水政監(jiān)察支隊以防潮閘管理處的名義在本轄區(qū)內(nèi)依法進行水行政執(zhí)法活動，并由防潮閘管理處承擔水政支隊在執(zhí)法活動中所產(chǎn)生的法律責任。

2 建立聯(lián)合執(zhí)法機制必要性分析

長期以來，獨流減河河口區(qū)域一直是各方利益的交織點，本地及外來漁民在河道內(nèi)違規(guī)?？看罅繚O船阻礙行洪，長期侵占國有土地違規(guī)興建碼頭、房屋等設施，并在此生產(chǎn)生活。河口區(qū)域生活用品和漁具、木材、油料等生產(chǎn)物資隨意堆放，環(huán)境臟、亂、差，不僅極不美觀，而且存在很大的安全隱患，這給獨流減河河口區(qū)域水行政管理及社會治安綜合治理工作增添了不小的壓力。特別是最近幾年，隨著南港工業(yè)區(qū)的設立及開發(fā)開放，獨流減河河口區(qū)域土地資源快速增值，受利益的驅使，不法企業(yè)及個人肆意圈占土地、水面、堤防及排泥場等，興建各種碼頭、水上餐廳，違規(guī)鋪設管線，大搞魚蝦養(yǎng)殖等，導致堤防、排泥場等工程設施的部分功能喪失，不僅嚴重威脅了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而且還對近海海洋生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。此前，由于水行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法形式單一，防潮閘管理處曾一度陷入執(zhí)法困局，獨流減河河口區(qū)域多年形成的水事違法亂象成為其水行政管理過程中的頑癥痼疾，水事違法行為集中整治迫在眉睫，建立聯(lián)合執(zhí)法機制勢在必需。

3 實施聯(lián)合執(zhí)法機制的具體做法和寶貴經(jīng)驗

黨的十九大以來，防潮閘管理處堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，牢牢學懂弄通做實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針，按照水利部“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，全面加強獨流減河河口區(qū)域管理工作。從2016年9月開始，防潮閘管理處創(chuàng)新性地提出構建聯(lián)合執(zhí)法機制的倡議并積極推動落實。3 a來，防潮閘管理處會同多家單位開展數(shù)十次聯(lián)合執(zhí)法行動，切實提高了獨流減河河口區(qū)域水行政執(zhí)法效能，徹底改變了水事違法行為多發(fā)且治理難的狀況。

3.1 充分發(fā)揮班子的戰(zhàn)斗堡壘作用，力促事業(yè)煥發(fā)生機

2015年6月，因多種原因影響，防潮閘管理處領導班子整體渙散，職工隊伍士氣低迷，加之外部環(huán)境惡劣，水行政執(zhí)法工作一度陷入困境。在此背景下，許多不法分子侵占國有土地，對既有的違建碼頭等設施進行改擴建。其中，小古林混凝土有限公司在閘下右岸1.2～1.6 km處興建了占地規(guī)模達7萬m2的碼頭用于存放砂石料，致使獨流減河泄洪流量由3 600 m3/s降到3 300 m3/s。除此之外，閘下右岸還存在違建碼頭4處、海上餐廳3座、非法養(yǎng)殖2處、違建房屋數(shù)十間以及違規(guī)建設的天然氣、原油、供水等管道數(shù)根等。面對單位工作環(huán)境每況愈下的形勢，2016年下半年，海河下游局黨委及時改組了防潮閘管理處領導班子。新班子到任后，防潮閘管理處迅速組建了一支攜手并進的中堅力量。3 a來，這支中堅力量以全面從嚴治黨為統(tǒng)領，狠抓黨的建設，強抓業(yè)務發(fā)展，不斷改善辦公環(huán)境，積極推進聯(lián)合執(zhí)法機制建立，大力推進經(jīng)營創(chuàng)收，各項工作特別是水行政管理工作取得了顯著成效。

3.2 執(zhí)法困局倒逼機制創(chuàng)新，聯(lián)合執(zhí)法應運而生

如上所述，獨流減河河口區(qū)域是各種利益交織的熱點區(qū)域，矛盾叢生，糾紛不斷。除了當時防潮閘管理處領導班子渙散、行政執(zhí)法力量薄弱的因素外，還有一個重要的原因就是防潮閘處于邊界地帶，轄區(qū)歸屬多個街道、派出所管轄。以派出所為例，防潮閘周邊4.12 km2土地歸馬棚口、高沙嶺、南港邊防派出所和海濱街道派出所管轄。因此，這一區(qū)域出了事情大家都認為不在自己管轄范圍內(nèi)，最終導致多方管理卻管不好的局面，存在執(zhí)法的真空地帶，這對開展水行政執(zhí)法活動、打擊不法分子違法犯罪行為極為不利。2016年8月，新班子到任后，防潮閘管理處曾多次開展水行政執(zhí)法活動但卻遭遇到執(zhí)法困局，深刻地感受到“九龍治水”的弊端，下定決心要改變這種狀況，便以問題為導向，緊緊抓住執(zhí)法難的“牛鼻子”，積極探索機制創(chuàng)新，開展多次嘗試，為破解執(zhí)法難題尋找新的突破口。

（1）積極協(xié)調(diào)地方政府，明晰各方管轄范圍。2016年9月，防潮閘管理處多次赴地方政府、邊防公安等單位，溝通協(xié)商管轄邊界問題，努力厘清各方職責，最終確定將轄區(qū)土地管理范圍納入馬棚口邊防派出所管轄，水域管理范圍納入南港邊防派出所管轄。派出所的管轄范圍明確后，水政執(zhí)法人員有了邊防武警作后盾，開展執(zhí)法活動時便有了底氣，對不法分子起到了一定的震懾作用。

（2）會同邊防派出所探索聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法機制初步形成。為改善水政執(zhí)法形式單一、力量薄弱、效能差等狀況，防潮閘管理處多次赴南港、馬棚口邊防派出所溝通，探索建立聯(lián)合執(zhí)法機制，以期有效改善執(zhí)法效果。2016年10月，針對防潮閘閘下違規(guī)靠泊漁船問題，防潮閘管理處聯(lián)合南港邊防派出所開展首次水上聯(lián)合執(zhí)法，對違停漁船進行集中整治，違停漁船阻礙行洪狀況得以有效改善，此次聯(lián)合行動標志著聯(lián)合執(zhí)法機制初步形成。為進一步推進水上治安綜合治理，經(jīng)積極爭取，2016年底南港邊防派出所投資100余萬元的高清監(jiān)控項目在防潮閘管理處落地實施，實現(xiàn)了對閘下視頻監(jiān)控全覆蓋，從技術層面助力轄區(qū)水事案件取證調(diào)處。

（3）不斷壯大聯(lián)合執(zhí)法隊伍，遏制水事案件多發(fā)態(tài)勢。通過多次開展工作，2017年6月馬棚口邊防派出所正式加入聯(lián)合執(zhí)法機制框架。防潮閘管理處、南港邊防派出所、馬棚口邊防派出所3家執(zhí)法單位多次針對閘區(qū)內(nèi)的搬罾、網(wǎng)箱、地籠以及閘上違規(guī)垂釣進行清理，對閘區(qū)內(nèi)企業(yè)、租戶開展定期集中檢查。6月13日，防潮閘管理處與南港邊防派出所聯(lián)合發(fā)布通告，禁止非施工船只在獨流減河口清淤工程施工期間駛入施工區(qū)域，確保了獨流減河口清淤槽延長一次性清淤工程順利推進。此后，防潮閘管理處積極協(xié)調(diào)地方政府、邊防公安、海事、海洋等執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動，全年累計開展聯(lián)合執(zhí)法行動9次，成功處置水事違法案件2起，共同打擊了區(qū)域內(nèi)水事違法行為，轄區(qū)內(nèi)違法行為多發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，水事秩序整體趨于平穩(wěn)。

（4）聯(lián)合多家執(zhí)法單位，建立聯(lián)合執(zhí)法機制。2018年1月29日，防潮閘管理處召集天津海洋局大港海洋管理處、海河下游局河口管理處、馬棚口邊防派出所、南港工業(yè)區(qū)邊防派出所、天津海事公安局第三派出所共6家執(zhí)法單位，在防潮閘管理處共同召開獨流減河河口區(qū)域管理聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)席會議，簽訂《獨流減河河口區(qū)域管理聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》，并宣布成立獨流減河河口區(qū)域管理聯(lián)合執(zhí)法辦公室，辦公室設在防潮閘管理處。聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)席會議召開后，6家執(zhí)法單位又共同舉行了聯(lián)合執(zhí)法辦公室揭牌儀式。合作備忘錄的簽署，標志著獨流減河河口區(qū)域管理聯(lián)合執(zhí)法機制正式建立并走上規(guī)范化、常態(tài)化和制度化發(fā)展道路。2018年5月，防潮閘管理處購置的“海防01號”執(zhí)法船在南港工業(yè)區(qū)碼頭下水入列，改善了以往只能在陸地巡查的弊端，堵塞了水上執(zhí)法缺失的漏洞，進一步強化了河口水域執(zhí)法。同時，防潮閘管理處對海釣會占用的閘區(qū)三角洲的空地進行了收回改造，并對閘北控制樓進行了美化點綴，建設了普法廣場及海委普法教育基地，為周邊群眾及海委系統(tǒng)內(nèi)的職工提供一個學法、知法、懂法的場所。通過多種舉措，防潮閘管理處水政執(zhí)法效能得到進一步提升，水政監(jiān)察支隊也獲得“海委系統(tǒng)優(yōu)秀水政監(jiān)察隊伍”稱號。

3.3 借聯(lián)合執(zhí)法利劍，深入推進河湖“清四亂”及渤海綜合治理

防潮閘管理處管轄范圍內(nèi)的“四亂”問題由來已久，部分已經(jīng)存在幾十年，有些是在土地證辦理時與附近的單位、村委會簽訂了相關協(xié)議，有些是防潮閘管理處當初搞綜合經(jīng)營時允許其建的，更多的還是不法分子強行建設的。如，2013年，不法分子侵占閘下右岸1.1～1.2 km堤防用于修建浮體碼頭，停放多艘游艇及海上餐廳。此后，為了給浮體碼頭及海上餐廳提供擋風場所，小古林混凝土有限公司又強行侵占閘下右岸1.2～1.6 km處堤防進行圍堤圈地，先后將7萬m2水域填平并用于存放砂石料，此舉嚴重降低了河道原有的泄洪能力，存在著極大的安全隱患。上古林漁業(yè)隊在獨流減河河口右岸原有房屋1座，2015年8月，不法分子在未經(jīng)防潮閘管理處允許的情況下，擅自對房屋進行了擴建，共侵占防潮閘管理處3 500 m2的土地。

面對管轄范圍內(nèi)“四亂”嚴重的問題，防潮閘管理處按照水利部、海委及海河下游局“河長制”“清四亂”工作的安排，結合天津市“掃黑除惡”“渤海綜合治理”等專項行動，不等不靠，主動作為，在聯(lián)合執(zhí)法機制框架下，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法機制作用，對違法行為進行嚴厲打擊，水事秩序得到進一步好轉。

（1）防潮閘管理處執(zhí)法人員會同公安民警及街道進行綜合排查，對不同的情況進行分類定性，待這些工作做好后，又上門挨家面談，摸清情況，對有協(xié)議的、土地證辦理之前就存在的以及強行建設的分別拿出有針對性的處理措施。有協(xié)議的有3處，第一處是天津航運處所占房屋，對此，防潮閘管理處要求對方根據(jù)工程管理示范單位的標準對房屋及路面進行美化硬化，確保房屋等同周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。第二處是防潮閘管理處辦公樓后邊的空地，以前出租給個人開飯店，利用這次機會，經(jīng)協(xié)商防潮閘管理處提前解約，收回土地，并將臨建進行拆除。第三處是海釣會，防潮閘管理處要求其退出占用的普法廣場部分，并會同古林街道城管人員將其私設的海鮮市場等亂搭亂建的建筑拆除。2018年，利用濱海新區(qū)整治非法碼頭的機會，防潮閘管理處與其解除了合同，并要求其在12月3日前全部撤場，逾期不拆除，防潮閘管理處會同濱海新區(qū)政法委、環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、公安局、邊防支隊等12家單位聯(lián)合對其進行強制拆除。

（2）針對防潮閘管理處土地證辦理前就存在的兩處違建問題，防潮閘管理處具體情況具體分析并做了妥善處理。其中，一處在閘下，住的是從山東省逃荒出來的殘疾人，防潮閘管理處積極呼吁街道辦事處，給予其一部分補償，并通過多方努力聯(lián)系了其原籍為其辦理了低保，解決了其后顧之憂，最終對方同意對其違建房屋進行拆除。另一處在閘右岸，大約有3 000 m2，住有五戶，防潮閘管理處一方面聯(lián)合地方政府給其下發(fā)“清四亂”通告，要求其限期拆除，另一方面與附近企業(yè)聯(lián)系，從實際出發(fā)，給予這五戶人家一定的補償，最終這五戶人家也都同意對違建房屋進行拆除，2019年年初這些違建已全部拆除。

（3）針對強行建設及占有防潮閘管理處土地的不法行為，防潮閘管理處分類施策，各個擊破。一是右岸1.2～1.6 km處小古林混凝土有限公司建設的碼頭，占地7萬m2，從2018年開始，防潮閘管理處充分發(fā)揮河長制的作用，將小古林混凝土有限公司侵占河道、阻礙行洪的違法事實上報濱海新區(qū)河長辦，濱海新區(qū)區(qū)長簽發(fā)了限期拆除令，但對方進度一直不大。2019年，防潮閘管理處會同濱海新區(qū)水務局一起向濱海新區(qū)政府反映情況，盡管濱海新區(qū)為此成立了由區(qū)政法委牽頭的工作組，但是治理效果也并不理想。4月后，隨著天津市“掃黑除惡”力度加大，在濱海新區(qū)“掃黑除惡”回頭看期間，防潮閘管理處行文向濱海新區(qū)掃黑辦進行實名舉報，并同違法當事人面談。迫于大的形勢，當事人加快了碼頭拆除進度，截止目前碼頭基本拆除完畢，下一步將督促其盡快將剩余的渣土拉走。二是1號排泥場及高速公路下水域的養(yǎng)殖問題，防潮閘管理處已經(jīng)讓養(yǎng)殖人全部打撈完畢，并簽下保證書不再養(yǎng)殖。三是劉某院內(nèi)的通信塔問題。由于過去與村里簽過協(xié)議，劉某借此胡攪蠻纏。借助“掃黑除惡”行動，防潮閘管理處迅速跟進，讓其寫下保證書。通過此次工作，為下一步防潮閘排泥場的運用掃除了障礙。四是大港油田采油井占地問題。按照土地證，占地一部分屬于防潮閘管理處的區(qū)域，但海洋局給其辦了海域使用證，于2019年年底到期，防潮閘管理處已經(jīng)發(fā)函，要求海洋局不再給其辦理海域使用證，并要求大港油田來防潮閘管理處辦理手續(xù)并加強對其范圍的管理。五是3處海上餐廳、碼頭、1處陸上餐廳以及2號排泥場內(nèi)的非法養(yǎng)殖問題。2019年3月，天津市打響了“渤海綜合治理”攻堅戰(zhàn)并印發(fā)了作戰(zhàn)計劃，濱海新區(qū)共有49項重點任務，其中包括獨流減河口防潮閘閘下右岸的海上餐廳和2號排泥場內(nèi)的非法養(yǎng)殖2項整治工作。同月，天津市委書記李鴻忠親赴獨流減河防潮閘區(qū)域調(diào)研“渤海綜合治理”工作。按照濱海新區(qū)部署，由防潮閘管理處牽頭集中整治海上餐廳和非法養(yǎng)殖問題。領到任務后，防潮閘管理處不等不靠，主動作為，努力克服同濱海新區(qū)職能部門不熟悉的實際困難，開展大量的工作：一是牽頭起草《獨流減河河口右岸區(qū)域綜合整治工作實施方案》及《獨流減河河口水上餐廳及排泥場內(nèi)非法養(yǎng)殖綜合整治工作實施方案》；二是依據(jù)兩個方案的實施步驟，聯(lián)合天津市濱海新區(qū)生態(tài)環(huán)境局等8家單位對3家水上餐廳所有人及排泥場內(nèi)非法養(yǎng)殖人開展3次集中約談，要求其自行拆解水上餐廳及碼頭；三是向違法當事人下達2次《關于限期拆除清理海上餐廳及排泥場內(nèi)非法養(yǎng)殖的通告》；四是多次組織海洋局大港管理處、濱海新區(qū)城管委、濱海新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等10家單位召開綜合整治通報及推進會，實時向濱海新區(qū)政府及海河下游局匯報拆除進度；五是制定《獨流減河河口環(huán)境整治預案》，按照程序查找并固定違法主體，多次召集聯(lián)合執(zhí)法成員單位約談違法當事人，做好詢問筆錄，保留影像，并2次向違法當事人下達《責令拆除通知書》。鑒于違法當事人一再拖延，未按規(guī)定時間清除，5月28日，防潮閘管理處會同聯(lián)合執(zhí)法成員單位，組織60余名執(zhí)法人員對水上餐廳附屬碼頭及房屋進行強拆，共拆除碼頭3座、建筑30余間，共4 500 m2，海委政法處、河湖處及海河下游局等有關單位現(xiàn)場督導拆除工作。在此次強拆的震懾作用下，截至6月底，2處非法養(yǎng)殖以及其余的零星搭建物均已自行清理完畢。目前，防潮閘管理處正抓緊實施生態(tài)修復工程，河口區(qū)域堤防及排泥場正逐步恢復到環(huán)境整潔、水清岸綠的自然狀態(tài)，河口地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

3 a來，防潮閘管理處借助全面推廣河長制，結合水利部“清四亂”專項行動、國家環(huán)渤海整治行動以及天津市“掃黑除惡”行動，主動擔當，積極作為，通過聯(lián)合執(zhí)法手段，有效地彌補了水行政執(zhí)法中的一些短板，集中各方力量解決了許多困擾多年的老大難問題，以穩(wěn)定的水事秩序帶動了防潮閘管理處各項事業(yè)的發(fā)展。

4 結語

下一步，防潮閘管理處將建立長效機制，繼續(xù)強化聯(lián)合執(zhí)法，持續(xù)鞏固聯(lián)合執(zhí)法成果。筆者相信，再經(jīng)過一段時間的努力，獨流減河防潮閘的“四亂”現(xiàn)象將徹底根絕，真正實現(xiàn)閘區(qū)的水清岸綠和水閘的安全運行。同時，在海委首家青年水情教育基地基礎上，啟動國家級水情教育基地申報工作，努力將獨流減河防潮閘周邊打造成社會各界人士懂水愛水護水的知名景點。