隨著政府機構改革，數字政府建設推動政務改造，為政府治理提供了改革方向。以杭州市下城區(qū)為例，可以發(fā)現在當前數字政府治理中仍然存在困境：跨部門的業(yè)務效率不足，公務人員的技術水平仍舊偏弱，沒有構建合理的培訓體系，業(yè)務流程不能與信息系統(tǒng)有效對接，各業(yè)務系統(tǒng)數據質量參差不齊，信息安全性不足，信息孤島問題依然存在。從數字政府治理中提出注重頂層設計，推進大數據拓展，培養(yǎng)政府部門的數字人才，利用數字工具優(yōu)化流程和治理體系，提升數據應用、分析和管理能力，整合數據管理職能，設置數據管理機構。為我國數字政府建設提供不一樣的思路。

數字化、網絡化、智能化這樣新一代的信息技術發(fā)展，驅動了政府轉型，與此伴隨著全方位政府組織、政務流程、行政審批、政民互動等體制改革，對政府治理體系產生催化。因此數字政府建設具有戰(zhàn)略的必然性和技術的可行性。

相較于對各職能部門分工進行大刀闊斧的改革等做法，數字政府建設則是一個風險更小、成本更低的方案，也更容易被公眾和社會所采納。數字政府建設更像是一場 “潤物細無聲”的政府變革，雖然原先的政府組織架構沒有發(fā)生根本變化，卻在逐漸以潛移默化的方式推動政務流程改造、搭建各部門間的協(xié)同機制、填補部門間的服務缺口，走向無縫隙的政府治理時代。

一、數字政府治理的實踐： 杭州市下城區(qū)數字政府建設

下城區(qū)位居杭州市的核心位置，區(qū)域面積31.46平方公里，下轄8個街道75個社區(qū)。2019年底戶籍人口42.36萬，同時擁有云集、華東制藥等多家國家高新技術企業(yè)和大量中小企業(yè)。我國的基層政府，處于的政府管理體制的最底端，承接了大量的行政及社會管理事務。在巨大的治理壓力下，下城區(qū)開始轉變思路，通過數字政府建設來應對治理壓力、提高基層治理效率，促進基層治理精準化和現代化。下城在上級政策的政策支持、應對治理壓力的現實需求和市場企業(yè)的技術力量共同推動之下，數字政府建設逐步深入。

二、數字政府建設的做法與成效

下城區(qū)在建設數字政府的過程中堅持 “需求導向、民生導向，基礎先行、急用先行”的原則，從城市大腦建設、政府數字化轉型、基礎設施建設等方面推進數字政府建設工作。

（一）采集大數據，共享跨部門

根據城市大腦下城平臺建設要求，下城區(qū)一是率先發(fā)布城市大腦區(qū)縣級平臺。依托城市大腦中樞體系，應用三維實景地圖，整合資源建成杭州城市大腦下城平臺。開發(fā)拓展住建、衛(wèi)健、統(tǒng)計、團委等部門駕駛艙功能。二是率先建成街道級數字駕駛艙并實現全覆蓋。形成橫向“五位一體”、縱向“三級聯(lián)動”的“1+8+X”（即1個區(qū)級數字駕駛艙、8個街道數字駕駛艙、多個社區(qū)、園區(qū)數字駕駛艙）下城模式精密智控體系。三是率先建成社區(qū)、園區(qū)數字駕駛艙。在杭州新天地區(qū)域0.6平方公里范圍內，圍繞“吃、住、行、游、娛、購”六大板塊，全面落地“歡樂旅游、舒心就醫(yī)、便捷泊車、陽光廚房、智慧電梯”等綜合應用場景，效果良好。

（二）提升工作效能，推進數字政府

深化“互聯(lián)網+政務服務”工作。根據杭州市數字化轉型工作安排，下城區(qū)以全省政務服務2.0試點工作為契機，積極推動政務服務由網上、掌上可辦向好辦、易辦轉變。一是全面推進政務服務2.0建設。按照政務服務2.0建設標準，全面開展大廳改造，優(yōu)化收件區(qū)、審批區(qū)、出件區(qū)域配置，加速推進“政務服務2.0”在區(qū)級行政服務新大廳的應用，提升群眾辦事效率和滿意度奠定。二是加快異常、超期辦件整改消除。緊盯群眾關注的超期、異常辦件問題，在市數據資源局的統(tǒng)一部署下，積極協(xié)調全區(qū)各部門組織全區(qū)政務服務事項超期辦件和異常辦件整改，通過改造業(yè)務系統(tǒng)與省辦件庫的對接，提高相關事項的辦件效率，大大減少了全區(qū)異常和超期辦件。三是不斷完善政務服務網下城站點建設。參照省市政務服務網抽查方法和通報方式，定期組織區(qū)級事項辦事指南檢查，釘釘群通報相關單位和個人。

（三）“最多跑一次”，進入政府機關

1、推行“互聯(lián)網+協(xié)同辦公”。組織全區(qū)各單位釘釘管理員業(yè)務培訓，部署全區(qū)遷移工作任務，安排業(yè)務操作介紹，提升全區(qū)“浙政釘”管理員業(yè)務水平；組織全區(qū)各單位單位區(qū)劃信息和用戶編制、職級、人員角色等信息修訂，部署全區(qū)“浙政釘”2.0用戶客戶端的安裝、激活和試用。

2、推動機關內部“最多跑一次”。根據省市統(tǒng)一部署，2019年底完成了下城區(qū)機關內部“最多跑一次”通用平臺的建設，目前已有事項358個，涉及部門42個，最多跑一次實現率100%，線上可辦率95.53%。為推廣應用機關內部“最多跑一次”，今年以來我區(qū)先后2次召開全區(qū)性會議推進此項工作，并組織專題業(yè)務培訓。

（四）改善數據質量，提高數據安全

1、規(guī)范數據歸集應用。根據省市統(tǒng)一的公共數據資源目錄體系，按照因需歸集、應歸盡歸的原則，做好項目相關數據歸集工作，組織全區(qū)政務信息系統(tǒng)普查和數據目錄編制工作。

2、守牢網絡數據安全底線。制訂出臺《杭州市下城區(qū)電子政務云平臺管理辦法》，研究《加強下城區(qū)政務信息系統(tǒng)網絡數據安全對策》，從頂層設計和制度管理層面加強網絡數據安全建設。

三、數字政府治理的困境

下城區(qū)在數字政府建設方面進行了有益的探索，在實踐中取得了顯著效果。然而，仍然面臨著數字政府建設過程中的體制機制困境，主要包括以下方面。

1.跨部門的業(yè)務效率不足

信息系統(tǒng)運行模式與體制機制、傳統(tǒng)工作方式的矛盾，這個矛盾在親清在線政策兌現過程體現明顯。惠企直達、一鍵直達對企業(yè)和群眾來說是個大好事。但是，對政府機關工作方式的變化很大，因為省去了人工審核、逐級審批，親清在線的線上流程與原先的線下傳統(tǒng)流程差異巨大，同時與現有制度規(guī)定也存在一定沖突。

2.公務人員的技術水平仍舊偏弱，沒有構建合理的培訓體系

信息系統(tǒng)重建設輕使用、輕管理的矛盾。系統(tǒng)建成以后，特別是獲得了上級的各種榮譽以后，有的出現了管理沒跟上，使用率偏低的問題，有的甚至束之高閣，成為僵尸系統(tǒng)。公務人員參加數字化教育培訓的主動性和動力仍顯不足。并且公務人員數字化教育培訓體系的支撐功能仍顯薄弱，培訓時間過于碎片化。

3.業(yè)務流程不能與信息系統(tǒng)有效對接，雖有數據資源局，但業(yè)務和數據之間的管理不足。

網絡數據安全問題不夠托底的矛盾。系統(tǒng)數量多、運維方多、運維人員雜的復雜情況，容易造成技術上、管理上的安全問題和漏洞。

4.各業(yè)務系統(tǒng)數據質量參差不齊，信息安全性不足。

數據質量與業(yè)務需求的矛盾。隨著與企業(yè)、群眾切身利益息息相關的業(yè)務系統(tǒng)越來越多，對共享數據質量的要求也越來越高。但目前，數據質量的問題需要關注，有的數據質量也有待提升。

5.信息孤島問題依然存在

條線系統(tǒng)建設與塊上系統(tǒng)建設的矛盾。據初步統(tǒng)計，區(qū)縣條線系統(tǒng)數量遠大于塊上系統(tǒng)，且條線系統(tǒng)絕大部分是省市以上的系統(tǒng)。條線系統(tǒng)從部門及業(yè)務角度看是很有益的，但如果數據、業(yè)務不能各個層級橫向打通，不能為基層其它部門服務，造成多建一個條線系統(tǒng)、多一個信息孤島。

四、數字政府治理的優(yōu)化路徑

（一）注重頂層設計，推進大數據拓展

在當前的數字政府建設中，出現了多個問題。對于區(qū)一級的基層政府機關來說，要解決需要更多的資源和力量，這樣就需要獲得上級的頂層設計，從全局考慮，統(tǒng)一謀劃。這樣來說頂層設計就包括從全局的角度，對各方面、各層次、各要素的大型復雜系統(tǒng)建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以實現優(yōu)化結構、協(xié)調功能和整合資源的目標?？傮w發(fā)展規(guī)劃和部署數字政府的建設，建立統(tǒng)一的平臺架構和數據標準，首先要構建 “統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌有力、整體推進”的數字政府建設領導和組織體系； 另一方面要出臺數字政府建設的總體規(guī)劃指南，以統(tǒng)一各個技術和數據標準，統(tǒng)一各個政府大數據的管理規(guī)章制度。

（二）培養(yǎng)政府部門的數字人才

首先就要讓領導者在數字項目管理方面有較大的提升。建立激勵機制，在政府部門中提供數字、數據這類技術職業(yè)良好的職業(yè)發(fā)展和獎勵內容。并且依托各類社會的培訓機構為這一類的專業(yè)人員提供最優(yōu)質的學習和培訓機會。培養(yǎng)良好的政府數字文化氛圍，通過這些培訓來提升公務人員的數字技能。也就是在讓數字技術專家理解政府業(yè)務的同時，也確保其它專業(yè)背景的公務人員能夠快速融入政府的數字化轉型。在人才引進上向數據科學專業(yè)傾斜，建立政府數據科學應用能力，使政府部門成為數字、數據和技術人才的最具吸引力的工作場所。

（三）利用數字工具優(yōu)化流程和治理體系

數字政府模式不僅可以為民眾提供優(yōu)質的公共服務，而且通過采用有效的數字工具、構建工作場景技術、優(yōu)化治理流程體系，為公務人員創(chuàng)造良好的外部工作環(huán)境，提高工作效率、更好應對工作挑戰(zhàn)。政府機關在公務人員采用的常用技術、業(yè)務方案、內部流程、快速決策、政府采購、質量控制、服務保障、價值轉化等方面進行大量的改革和變化。

（四）提升數據應用、分析和管理能力

推進資源整合共享。加強數據資源共享技術探索和落地，加強推動數據資源共享云端計算技術的推廣應用，為區(qū)縣實現“善治”目標積累更多數據樣本，解決以“通”代“量”問題；以業(yè)務流程再造實現跨部門、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級高效協(xié)同，強調數據質量“誰提供誰負責”原則，加強數據共享質量監(jiān)管和過程監(jiān)管，解決以“量”代“質”的問題，形成統(tǒng)一歸集、精準管理、高效使用的高質量數據管控體系。

（五）整合管理職能，明晰權責目標

當前數字政府建設過程中出現的信息孤島、數據資源碎片化、業(yè)務應用條塊化、政務服務分割化等問題，其癥結在于政府內部各部門之間缺乏整合和協(xié)調機制以及對應的整合協(xié)調機構。

現在的數據資源局存在整合的數據不足，數據資源局的行政層級與影響力尚不足以號令協(xié)調不同類型政府業(yè)務部門，常態(tài)化溝通機制缺失。下一階段在行政序列上，應給予數據資源局較高的行政序列，以提高數據資源局的權利地位、整合協(xié)調能力、獨立程度。在具體權力的設置上，賦予數據資源局績效評價和考核權限，通過直接影響各地市和部門的績效評價結果、設置相應的獎懲手段，形成在統(tǒng)一的技術框架和數據標準下，各部門進行良性的橫向改革競爭，增強數據資源局的協(xié)調統(tǒng)籌能力。

綜上所述，黨的十八大以來，“互聯(lián)網+”“大數據+”成為

中國政府的重要改革舉措，開啟了數字政府建設的 2.0 階段。這一階段可以有效處理政府治理的上述困境，超越電子政務時期的低層次應用水平。數字化的應用超越既定制度框架的限制，承載了協(xié)同治理和體制機制革新的重任。

[本文系基金項目：2019年杭州市軟科學項目一般項目廳級 《杭州數字政府治理新模式的實現途徑研究——以下城區(qū)為例》， （課題編號：20190834M28-2）項目成果。]

（羅岑弘： 浙江財經大學藝術學院）（鄭凱： 中共杭州市下城區(qū)委辦公室）