陳 曄

(中共江陰市委黨校 教育培訓(xùn)科，江蘇 無錫 214400)

一、引言

作為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，政府治理一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。尤其是本世紀(jì)以來，全國各地政府治理創(chuàng)新熱情高漲，地區(qū)政府將競爭已從經(jīng)濟(jì)拉鋸戰(zhàn)轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新的對標(biāo)比拼。2000年設(shè)立的“中國地方政府創(chuàng)新獎”成為透視地方政府治理創(chuàng)新變革的有效窗口，更將國內(nèi)地方政府治理創(chuàng)新研究推向了一個新高度?？v觀當(dāng)前國內(nèi)相關(guān)研究，主要呈現(xiàn)出如下三大特點(diǎn)。一是側(cè)重從系統(tǒng)建構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)描述分析政府治理創(chuàng)新的宏觀實(shí)施路徑。如韓福國、張廷君、應(yīng)小麗等學(xué)者基于地方政府創(chuàng)新獎的項(xiàng)目案例，剖析政府治理創(chuàng)新的地區(qū)差異、路徑模式和基本規(guī)律；鐘莉、刁生富、魏淑艷等學(xué)者則關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)對政府治理創(chuàng)新模式的影響。二是運(yùn)用前沿理論探討政府治理創(chuàng)新微觀行為的特質(zhì)和動力。如金太軍、閆健、谷曦等學(xué)者集中從委托-代理理論、公共選擇理論等視角構(gòu)建政府治理創(chuàng)新行為的基本分析框架，將政府治理創(chuàng)新行為視為委托人與代理人之間的利益博弈，抑或是將政府治理創(chuàng)新者視為基于自身利益最大化選擇的理性人。三是對于地方政府治理創(chuàng)新的深化方向關(guān)注度不斷提升，聚焦政府治理創(chuàng)新可持續(xù)性、擴(kuò)散性、風(fēng)險規(guī)避、創(chuàng)新主體的能動性，或是與社會治理、民主、區(qū)域發(fā)展的關(guān)系等主題。如陳志廣、包國憲等通過引入定性比較分析方法或是構(gòu)建演化范式，分析地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的模式、條件組合、影響因素。

綜合既有研究成果，針對地方政府治理創(chuàng)新模式的描述性論述居多，較多關(guān)注創(chuàng)新行為的理性選擇和博弈分析，較少系統(tǒng)分析政府創(chuàng)新的內(nèi)生性問題，也較少關(guān)注地方行動者與制度之間的深層互動邏輯。歷史制度主義是新制度主義三大學(xué)派之一，立足從歷史過程分析制度變革，形成制度生成論、路徑依賴論和漸進(jìn)制度轉(zhuǎn)型論等分析范式。中觀層次的制度分析是歷史制度主義的特色方法之一，強(qiáng)調(diào)以中層制度聯(lián)結(jié)宏觀背景結(jié)構(gòu)與政治個體行為，關(guān)注制度變革中的政治因素和文化因素，這為闡釋中國地方政府治理創(chuàng)新變革提供了有力的認(rèn)識工具。新中國成立70年，江陰在整個縣域發(fā)展史上可謂是一枝獨(dú)秀，在改革開放之后締造了“全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十六連冠”“集成改革第一縣”“中國制造業(yè)第一縣”“華夏A股第一縣”等神話。那么，江陰得以接續(xù)發(fā)展、保持政府創(chuàng)新活力的密碼是什么？本文將以歷史制度主義的分析范式，試剖析江陰政府治理創(chuàng)新的內(nèi)生邏輯，并著重把握市場化改革進(jìn)程中地方創(chuàng)新行動者的轉(zhuǎn)型與重塑，進(jìn)而為面對全新的地區(qū)性治理挑戰(zhàn)提供創(chuàng)新趨向思考和啟示。

二、內(nèi)生原點(diǎn)：江南工商文化與近代本土企業(yè)家精神的孕育

“觀念是不是偏好的抽象形式并不重要，它更感興趣的是自身對那些試圖創(chuàng)造或改變制度的社會團(tuán)體的集體行動所發(fā)揮的動員效力；對制度行動者來說，觀念如同黏合劑，能夠把行政機(jī)構(gòu)、黨派的能動性聯(lián)結(jié)到一項(xiàng)任務(wù)之中，使其獲得公眾支持，同時為評價制度條件下的政策后果提供一套標(biāo)準(zhǔn)?！盵1]歷史制度主義強(qiáng)調(diào)以行為者的分析透視制度變遷進(jìn)程，采取互動路徑闡釋制度與行為者能動性之間的關(guān)系變化，尤其突出觀念因素在影響行動者選擇當(dāng)中的重要性。從這個角度出發(fā)，制度、觀念與行動者的深層結(jié)構(gòu)性互動造就了地方政府治理創(chuàng)新的變遷。企業(yè)家精神是江陰政府與市場關(guān)系得以趨向平衡的重要觀念因素，其孕育、嵌入與擴(kuò)散也成為地方政府治理創(chuàng)新的內(nèi)生結(jié)構(gòu)邏輯。

江陰創(chuàng)新發(fā)展的繁榮并非是歷史的偶然，而是區(qū)域文化與經(jīng)濟(jì)協(xié)同演化的產(chǎn)物，有其深厚的內(nèi)在動力。從文化地理根源上看，江陰所處的江南吳文化區(qū)，蘊(yùn)含著濃厚的工商因子，為區(qū)域性群體和區(qū)域發(fā)展模式的形成奠定了基礎(chǔ)?！跋噍^于江淮文化和漢文化，商業(yè)倫理與儒家傳統(tǒng)倫理的結(jié)合是吳文化的鮮明特色?！盵2]一方面，宋、明以后，吳地居民通過與來自各方的客商雜處，廣泛吸收了他們所帶來的商業(yè)文明，因而吳文化較早從倫理上重視商業(yè)，將經(jīng)商辦企業(yè)視為崇高之事；另一方面，在商品貿(mào)易之中改造傳統(tǒng)的倫理法則，突出“誠信”的至高地位，講求“信義仁智禮”，堅(jiān)持義利并重。江南吳文化的工商因子與水鄉(xiāng)的柔和精巧、剛?cè)岵?jì)共同塑造了一代蘇商群體，也孕育了本土獨(dú)特的近代蘇商精神，為江陰區(qū)域發(fā)展提供了關(guān)鍵支撐，其表現(xiàn)在于：一是開拓爭先的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神，從干將、莫邪到近代的沈萬三、榮德生等民族企業(yè)家，都做到了勇于創(chuàng)新、敢為人先，這是源于吳文化尊商、開放、擇優(yōu)的深厚傳統(tǒng)；二是心系家國的集體主義精神，蘇商自始不僅僅關(guān)注自身利益的索取，而是放眼長遠(yuǎn)，服務(wù)于地區(qū)整體發(fā)展，在民族危難之時能夠挺身而出，以實(shí)業(yè)救國；三是規(guī)則協(xié)作的實(shí)干競爭精神，重規(guī)則、講秩序素來是吳文化的重要特征，促成了蘇商群體對團(tuán)結(jié)協(xié)作的重視，尤其是張謇等近代實(shí)業(yè)家講求“親商人、遠(yuǎn)官僚”，以務(wù)實(shí)的制度建設(shè)贏得了競爭優(yōu)勢[3]。另外，錫商、澄商也是蘇商群體當(dāng)中的重要組成部分。融入血脈的蘇商精神推動著江陰地區(qū)的近代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

三、嵌入與耦合：現(xiàn)代企業(yè)家精神與地方政府治理創(chuàng)新

(一)從政企交融到“圍墻內(nèi)外”：企業(yè)家精神的嵌入

從江陰政府創(chuàng)新的演化歷程來看，從新中國成立到改革開放前的近三十年中，整個演化基本趨于穩(wěn)定，而幾次重大裂變主要發(fā)生在改革開放后的市場化改革進(jìn)程之中。江陰政府作為區(qū)域治理的主要創(chuàng)新者，其角色是在政府與企業(yè)的密切互動當(dāng)中得以形塑，呈現(xiàn)出從“政企交融”到“圍墻內(nèi)外”的鮮明特征，這是基于企業(yè)家精神的內(nèi)源滲透與嵌入。

對于改革開放之初蘇南地區(qū)不斷涌現(xiàn)的創(chuàng)新與發(fā)展活力，研究者往往會將其歸結(jié)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和企業(yè)家的不懈追求。其實(shí)，這背后同樣不容忽視的是政府自身在歷史洪流中的角色轉(zhuǎn)變。一批又一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家在實(shí)踐探索中繼承和拓展了近代蘇商精神，鑄就了“踏遍千山萬水、吃盡千辛萬苦、說盡千言萬語、歷經(jīng)千難萬險”的“四千四萬”精神。這種精神更是在政府與企業(yè)的互動互生中實(shí)現(xiàn)內(nèi)源滲透與嵌入，推動著地方政府完成從指令者到劃槳者的初期角色轉(zhuǎn)變，充分彰顯政府自身的敢為人先、開拓進(jìn)取、堅(jiān)韌不拔、艱苦奮斗的精神。當(dāng)時的政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間水乳交融，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策與行動同時帶有企業(yè)家色彩和印記?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)方面要更多地從市場行為方面去理解，當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同于現(xiàn)在的政府組織，更多表現(xiàn)在一種企業(yè)家行為?！盵4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)的形成是政府供給型強(qiáng)制性制度的變遷，是在政府的直接推動下產(chǎn)生的，政府通過行政手段創(chuàng)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)，為其運(yùn)行配置各種資源，保障企業(yè)的原料采購、產(chǎn)品生產(chǎn)、成品銷售能夠正常循環(huán)。而縣級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起創(chuàng)設(shè)容錯、包容、解放、大膽的氛圍，可見“四千四萬”精神在政府官員身上同樣能夠得到映射。在江陰乃至江浙其他發(fā)達(dá)地區(qū)，“能人當(dāng)政”是值得關(guān)注的特別現(xiàn)象。不少在基層企業(yè)中表現(xiàn)優(yōu)良、實(shí)績突出的經(jīng)濟(jì)能人會轉(zhuǎn)而成為政府領(lǐng)導(dǎo)，從而釋放治理創(chuàng)新的效應(yīng)。比如江陰華西村、長江村、三房巷村等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的騰飛實(shí)踐足以說明經(jīng)濟(jì)能人與基層政府的互動激發(fā)了地區(qū)創(chuàng)新活力，這也正是基于企業(yè)家精神的雙向嵌入。

開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益深入不僅僅為本地區(qū)帶來資金、技術(shù)和人員，更關(guān)鍵的向內(nèi)輸入了西方企業(yè)家精神資源。通過對西方企業(yè)家精神資源的吸納，江陰本土的企業(yè)家精神在原有創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神的基礎(chǔ)上更加突出承擔(dān)風(fēng)險和以市場為中心的識別與學(xué)習(xí)能力，突出普通個體的主體性，突出對風(fēng)險與不確定性的不畏懼、不言棄。在新型企業(yè)家精神的深入影響下，政府與企業(yè)之間不再是簡單的交融混合，而是演化為一種“圍墻內(nèi)外”的親清互動，企業(yè)成為市場的真正主體，政府轉(zhuǎn)而更專注于圍墻內(nèi)的宏觀政策調(diào)節(jié)與駕馭，可以在更大范圍內(nèi)進(jìn)行城市化和生態(tài)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃，提供更為豐富的公共產(chǎn)品。

(二)強(qiáng)政府與強(qiáng)市場的互融：企業(yè)家精神的擴(kuò)散

“政府功能與企業(yè)家才能發(fā)揮以及技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新之間不是矛盾的，而是互補(bǔ)的。政府不僅通過信息共享和行為協(xié)調(diào)來激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新行為，而且也通過基礎(chǔ)設(shè)施和社會組織的建設(shè)而將潛在的個人創(chuàng)新精神轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的集體創(chuàng)新能力?！盵5]企業(yè)家精神不再單純存續(xù)于企業(yè)個體層面，而是上升到組織和社會層面，政府在市場化變革中逐步具備一種“公共企業(yè)家精神”。江陰的市場化變革呈現(xiàn)出從原有的地方政府主導(dǎo)到強(qiáng)勢政府與發(fā)達(dá)市場作用并行不悖的特征，在于政府能夠?qū)€體的創(chuàng)新、冒險和發(fā)掘市場機(jī)遇的能力匯聚為組織與社會層面的整體效應(yīng)，以“公共企業(yè)家精神”引領(lǐng)政府與市場關(guān)系的平衡。

強(qiáng)政府與強(qiáng)市場的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于治理主體和治理手段之間協(xié)同一體，形成聯(lián)動效應(yīng)。江陰政府的“公共企業(yè)家精神”主要表現(xiàn)在釋放企業(yè)、公民活力和深化政府自身的市場化變革上，以抓自主創(chuàng)新與營商環(huán)境、抓“三社聯(lián)動”、抓公共服務(wù)市場化實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新重點(diǎn)從發(fā)展型轉(zhuǎn)向服務(wù)型。一是著眼企業(yè)的核心競爭力，打好自主創(chuàng)新和營商環(huán)境兩張牌。通過“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市30條”“科技創(chuàng)新20條”“創(chuàng)新發(fā)展16條”“創(chuàng)新型企業(yè)培育計(jì)劃”和“技術(shù)轉(zhuǎn)移實(shí)施意見”等政策加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度。政府實(shí)施人才強(qiáng)企戰(zhàn)略，以人才強(qiáng)企“330”計(jì)劃為先導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)主體推進(jìn)院士工作站、博士后科研工作站、研究生工作站、企業(yè)工程技術(shù)研究中心、企業(yè)技術(shù)中心的建立，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在陽光雨露下的茁壯成長[6]。實(shí)施“澄科貸”“外貿(mào)融資寶”為中小企業(yè)提供金融信貸服務(wù)，政府在企業(yè)自身科創(chuàng)高投入之外當(dāng)好企業(yè)自主創(chuàng)新的“店小二”。同時，江陰借助集成改革試點(diǎn)契機(jī)，以“2440”作為行政審批制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，搭建聯(lián)審聯(lián)辦平臺、移動政務(wù)服務(wù)平臺、公共資源交易電子化平臺，建成市鎮(zhèn)村三級代辦服務(wù)體系、7×24自助政務(wù)服務(wù)大廳，推動行政審批大提速、行政服務(wù)大便民，打造最優(yōu)營商環(huán)境。二是凝聚多元合力，瞄準(zhǔn)“三社聯(lián)動”。成立“江陰市社區(qū)服務(wù)管理中心”(江陰市社會組織發(fā)展中心)，打造市級社會組織孵化基地，通過購買服務(wù)、項(xiàng)目獎勵等方式，引導(dǎo)支持社會組織參與社區(qū)服務(wù)與管理。通過“孵化培育、政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投”等方式，建立“居民提出需求、孵化中心開發(fā)設(shè)計(jì)、社會組織競相承接、社工團(tuán)隊(duì)執(zhí)行實(shí)施”聯(lián)動機(jī)制。例如，江陰市澄江公益坊旨在孵化培育社會組織和義工組織，已為180多家社會組織完成了注冊輔導(dǎo)，開展大小各類公益活動8 275余場次，實(shí)現(xiàn)澄江街道新增注冊社區(qū)社會組織200多家。三是告別“體內(nèi)循環(huán)”，以市場化方式提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)。從市場化程度來看，江陰整體處在高位，但一直以來的突出特點(diǎn)是企業(yè)的市場化程度高，而政府自身的市場化程度尚低，突出表現(xiàn)在國資國企和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，往往依賴財政背書擔(dān)負(fù)解決問題。因此，江陰突破體制機(jī)制，進(jìn)一步深化市場化改革。無論是垃圾危廢物的處理、“最江陰”生活服務(wù)APP的打造、集團(tuán)化辦學(xué)，還是“公建民營”“民辦公助”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立，都真正做到以市場化理念實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效能的提升。

四、以集成化助力現(xiàn)代化：地方政府治理創(chuàng)新的未來趨向

當(dāng)前，地方政府治理創(chuàng)新處在現(xiàn)代化進(jìn)程上下半場的歷史交匯期，縱然是百花齊放、百家爭鳴，卻也面臨著如何擺脫路徑依賴、擴(kuò)大創(chuàng)新效益的難題。正如歷史制度主義在分析制度的存續(xù)與變遷時強(qiáng)調(diào)“路徑依賴”特性，制度變遷往往沿著自我循環(huán)的發(fā)展軌跡。地方政府在創(chuàng)新過程中不可避免會陷入路徑依賴?yán)Ь?，不斷自我?qiáng)化創(chuàng)新路徑模式，壓力任務(wù)型創(chuàng)新、無推廣性的盆景型創(chuàng)新、急功近利型偽創(chuàng)新現(xiàn)象突出。面對黨的十九屆四中全會提出的治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)，面向未來的地方政府治理創(chuàng)新關(guān)鍵是以建立良好社會秩序?yàn)橹赶?，擺脫路徑依賴，以集成化實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理現(xiàn)代化，這也是從歷史制度主義范式中獲得的啟示與借鑒。江陰需要進(jìn)一步拓展政府“強(qiáng)”的具體維度，將企業(yè)家精神中的風(fēng)險把控能力和持續(xù)創(chuàng)新意識注入不同主體之間的責(zé)、權(quán)、利配置之中，以主體社會化、體系法治化、效能標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的整體效應(yīng)。

(一)主體社會化：從“政府主唱”到“共同締造”

新技術(shù)帶來的風(fēng)險與不確定性所具有的全方位、跨層級、深層次特點(diǎn)決定了政府在未來順應(yīng)技術(shù)浪潮的同時，需要在借智賦能當(dāng)中提升風(fēng)險把控的能力，不再是單一的風(fēng)險自擔(dān)、獨(dú)包獨(dú)攬，而是轉(zhuǎn)向政府、市場、公民等多元主體的風(fēng)險共擔(dān)、精準(zhǔn)治理。正如黨的十九大和十九屆四中全會均強(qiáng)調(diào)的“社會治理社會化”，將“社會化”作為國家和地方治理的關(guān)鍵特征。十九大報告提出，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[7]，將“社會化”置于了首位；十九屆四中全會又指出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[8]，“社會治理共同體”更是突出了不同社會群體的主體性。因此，未來地方政府治理創(chuàng)新需要解決的是“社會的二次建構(gòu)”，重點(diǎn)是如何將不同的治理主體整合于治理大局之中。

面對公民社會保障的風(fēng)險，政府應(yīng)通過向社會組織購買公共服務(wù)，將社會力量納入公共服務(wù)供應(yīng)鏈，讓個人、企業(yè)以及社會組織都成為風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)者。同時，秉持自愿性互助的理念，引導(dǎo)公民集體行動，互幫互助。江陰的“福村寶”村級醫(yī)療互助模式正是通過“村民出一點(diǎn)、村集體扶持一點(diǎn)、社會贊助一點(diǎn)”，凸顯市場與村民個體的主體性，形成了政府、市場、社會之間的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，未來需要進(jìn)一步發(fā)揮互助模式優(yōu)勢，向企業(yè)和城市居民擴(kuò)展，產(chǎn)生更廣泛的社會效應(yīng)。又如，面對化解基層矛盾的風(fēng)險，政府應(yīng)進(jìn)一步去除基層治理的行政化，積極培育社會組織，以更高質(zhì)量的網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)基層矛盾處置的在地化。江陰的多數(shù)鎮(zhèn)街網(wǎng)格員均由社區(qū)、村兩委人員兼任，面對面廣量大的基層事項(xiàng)往往力不從心。與此同時，考核制度缺乏較大的靈活性，不少網(wǎng)格員一味追求完成月度問題事項(xiàng)上報任務(wù)量要求，不乏自己貼張小廣告再清除的做法，這無益于本轄區(qū)對真問題的發(fā)掘和處置。因此，政府需要在優(yōu)化網(wǎng)格化治理考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，著重在網(wǎng)格人員的專職化上下功夫，并更好地發(fā)揮基層社會組織的力量，尤其是要給予行業(yè)協(xié)會、社區(qū)服務(wù)組織更大的生存空間，去除官辦化、工具化，真正激活基層社會組織的行動力。

(二)體系法治化：包容開放與科技自治

“放管服”改革作為政府自我革命的“牛鼻子”，在全國涌現(xiàn)出了“最多跑一次”“一件事一次辦”“馬上就辦”“不見面審批”“綜合執(zhí)法一隊(duì)伍”等一系列亮點(diǎn)做法。但是，監(jiān)管仍是諸多地區(qū)發(fā)展的短板，放而不管、管不好、管不合理的問題尚未完成實(shí)質(zhì)性破題，江陰同樣如此。當(dāng)前，地方政府通過“放管服”改革著重明確監(jiān)管的權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)、流程和方式，一定程度上打破了基層“看得見的管不著、管得著的又看不見”的窘境。地方政府監(jiān)管意識日益增強(qiáng)，注重運(yùn)用數(shù)據(jù)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會公眾監(jiān)管等多元化的方式，擺脫既有的應(yīng)急式、行政化監(jiān)管。然而，監(jiān)管面臨的突出挑戰(zhàn)，并非在于流程和方式的方法論層面，而是在人工智能時代下如何研判監(jiān)管對象和明晰主體責(zé)任的認(rèn)識論層面上。

“現(xiàn)代監(jiān)管堅(jiān)持法治原則，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，其影響力穿透到社會的各個方面——政府監(jiān)管是國家建制性權(quán)力的體現(xiàn)。”[9]監(jiān)管的法治化是現(xiàn)代地方政府追求的突出目標(biāo)，但伴隨著新興數(shù)字科技滲入人類生活的方方面面，對市場競爭與企業(yè)創(chuàng)新的激發(fā)產(chǎn)生了顛覆性與革命性的影響，如何審視不斷出現(xiàn)的新興業(yè)態(tài)，如何將創(chuàng)新的行為納入法治框架，成為困擾地方政府監(jiān)管的難點(diǎn)。創(chuàng)新本身是一種顛覆性的創(chuàng)造過程，是打破原有的勢態(tài)均衡，因而在新興技術(shù)革命迅猛擴(kuò)張下，相關(guān)的法律法規(guī)以及監(jiān)管行動往往滯后于創(chuàng)新行為，這是難以避免的。強(qiáng)烈的沖擊并不意味著治理主體的弱化，政府在處理促進(jìn)創(chuàng)新和規(guī)范創(chuàng)新行為的關(guān)系當(dāng)中尤為關(guān)鍵，及時調(diào)整監(jiān)管策略，需著重從以下兩個維度實(shí)現(xiàn)法治化監(jiān)管的認(rèn)知轉(zhuǎn)型。一是以包容放權(quán)完善創(chuàng)新立法。對于新技術(shù)，政府無法因既有秩序受到巨大沖擊進(jìn)而否定更大、更長久的社會效益，需要始終保持包容審慎的態(tài)度，從程序合理性的角度來研判創(chuàng)新行為?！八^程序合理性，是指遇到即便在不同個體受制于利益差異而在本質(zhì)合理方面一時難以達(dá)成一致意見的情況，要有一套辦法來面對現(xiàn)實(shí)問題，推進(jìn)實(shí)際問題的改善?！盵10]創(chuàng)新出現(xiàn)之后本身需要與現(xiàn)實(shí)社會有一段磨合權(quán)衡期，政府無需從道義應(yīng)然的層面給予創(chuàng)新限定，而是要轉(zhuǎn)向宏觀默認(rèn)，堅(jiān)持“法無禁止皆可為”，并盡可能交由地方?jīng)Q策和先行立法，再推向全國。二是突出科技自治，實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序和監(jiān)管秩序的融合。政府的監(jiān)管之手往往很難也不適宜伸向市場運(yùn)行的各方神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，需要找尋多樣化抓手對抗新興科技帶來的發(fā)展挑戰(zhàn)，比如以科技之手助力法治監(jiān)管突破，科技行業(yè)自身會對各類創(chuàng)新加以審慎處理，推動監(jiān)管體系走向分層與系統(tǒng)化。

(三)效能標(biāo)準(zhǔn)化：走出治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”

作為國家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)，當(dāng)前地方政府治理體系初步構(gòu)建，處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的動能轉(zhuǎn)換期，尚未達(dá)成作為現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的“善治”。地方政府治理創(chuàng)新仍然廣泛存在著“內(nèi)卷化”特征，即地方治理確實(shí)賦予了一些新的要素，但是這些要素很難促成地方治理質(zhì)量實(shí)質(zhì)上的提升[11]。走出“內(nèi)卷化”的關(guān)鍵是回歸民眾邏輯和公共創(chuàng)新體系構(gòu)建，以治理標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成治理。

新興技術(shù)的確為地方政府治理的深刻變革提供了有力工具和多元路徑，但是不少政府機(jī)構(gòu)也因一味依賴技術(shù)工具進(jìn)行決策行動，而陷入技術(shù)捆綁、工具理性泛濫的泥淖，反倒偏離政府改革的初衷。比如近幾年地方審批服務(wù)改革的模式層出不窮，不斷出現(xiàn)新的名詞和稱謂，不少地區(qū)之間甚至一味比拼審批速度之快、服務(wù)方式之智能，沉溺于以無謂的數(shù)字和文字游戲?qū)χ卫硇蔬M(jìn)行不合理追求。問題的關(guān)鍵是改變政府本位治理邏輯，將真正科學(xué)合理的制度創(chuàng)新建立在以人民為中心的價值取向之上，要找尋政府與民眾之間關(guān)系的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)良性互動。審批服務(wù)便民化并不等同于審批基礎(chǔ)設(shè)施、流程、途徑、速度的改變，而是以民眾體驗(yàn)感和互動性為指向的便民化，要基于社會公眾和市場的需求雙向反饋，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)和內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性壓減，讓群眾從中真正得實(shí)惠。與此同時，著眼區(qū)域“一盤棋”，持續(xù)引領(lǐng)公共創(chuàng)新體系構(gòu)建?！爸袊鴧^(qū)域競爭出現(xiàn)了新趨勢：考核標(biāo)準(zhǔn)由單一的經(jīng)濟(jì)績效向經(jīng)濟(jì)績效與社會績效并重過渡；兄弟競爭讓位給市場競爭；同質(zhì)化模仿競爭讓位給差異性競爭。新時期，區(qū)域治理現(xiàn)代化水平的競爭將對地區(qū)競爭結(jié)果發(fā)揮‘一錘定音’的決定性作用。”[12]地區(qū)之間的競爭已經(jīng)轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新的博弈，并且不再拘泥于本地區(qū)的模式流變，而是置身于更廣博的區(qū)域坐標(biāo)。長三角地區(qū)發(fā)展缺少的不是創(chuàng)新實(shí)踐的涌動，而是區(qū)域創(chuàng)新的密度和濃度，重點(diǎn)在于區(qū)域的創(chuàng)新主體、客體和制度按照一定秩序和聯(lián)系組合成為一個系統(tǒng)整體，整合區(qū)域創(chuàng)新要素進(jìn)行開放式創(chuàng)新。企業(yè)固然是創(chuàng)新的主體之一，但是企業(yè)或者社會組織自身所能輻射的范圍有限，無法產(chǎn)生創(chuàng)新的集群效應(yīng)，這就需要政府擔(dān)負(fù)起區(qū)域秩序構(gòu)建和創(chuàng)新權(quán)益保障的重任。從這個意義上來說，江陰的治理創(chuàng)新變革進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，必須思考自身在長三角一體化發(fā)展中如何助力形成區(qū)域優(yōu)勢，以及未來如何以標(biāo)準(zhǔn)化推動創(chuàng)新要素的自由流動。例如，浙江省推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，該省先后制定了《浙江省標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》《浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《浙江省專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會管理辦法》；同時安吉縣成為新時代鄉(xiāng)村治理的典型，將產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化引入鄉(xiāng)村治理之中，制定了全國首個系統(tǒng)、綜合、全面的鄉(xiāng)村治理地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》。未來江陰同樣需要突出政府治理創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建區(qū)域公共創(chuàng)新體系，使更多的政府、企業(yè)、社會組織的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)得以及時推廣。