崔 潮

(河南財政金融學院 財政稅務(wù)學院,河南 鄭州 450046)

作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家,中國的財政理論和財政實踐受到西方發(fā)達國家及蘇聯(lián)的巨大影響。在學習引進國外理論與經(jīng)驗的同時,中國財政學者根據(jù)中國財政改革與建設(shè)的需求,一直試圖構(gòu)建中國特色的財政學話語體系①如,1911年陳煥章在哥倫比亞大學的博士論文《孔門理財學》,以現(xiàn)代經(jīng)濟理論分析傳統(tǒng)儒家思想,試圖用孔子學說解決中國財政問題;1948年馬寅初出版的《財政學與中國財政——理論與現(xiàn)實》結(jié)合中國財政問題論述財政理論,認為當時風靡全球的凱恩斯理論“介紹于中國人民,不啻紙上談兵,不切實際”,“移植于中國,實有格格不入之弊”;1949年之后中國財政學界提出“財政分配論”“雙元財政論”,等等。。2013年11月,十八屆三中全會將財政定位于“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,拓展了對財政屬性的認識,財政學基礎(chǔ)理論創(chuàng)新一度成為財政學界的熱門話題。反思以彌補市場失靈為前提、以公共產(chǎn)品論為核心概念的公共財政論,從政府—市場—社會三維視角認識財政現(xiàn)象,逐步受到研究者注意[1]。實踐中要建立“現(xiàn)代財政制度”,從預(yù)算制度、稅收制度與政府間財政體制三方面提出了改革目標,但在理論上“現(xiàn)代財政制度”與多年來流行的“公共財政”是什么關(guān)系如不能準確闡釋,認清財政現(xiàn)狀、明晰改革思路將勉為其難。因而,從歷史演化與理論演繹中,分析“現(xiàn)代財政制度”的現(xiàn)代性,構(gòu)建與其相適應(yīng)的財政學說,具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、學說淵源

國家治理財政學是中國傳統(tǒng)財政學理論在新時代的新發(fā)展。2016年,劉曉路等[2]從財政與國家治理關(guān)系的視角,回顧了財政學300年來的發(fā)展演化進程,提出應(yīng)立足國情,引入更多政治學、社會學的相關(guān)內(nèi)容和分析方法,發(fā)展中國的財政學理論,指導(dǎo)財政改革,促進國家富強。2017年,劉曉路等[3]將要建設(shè)的“具有中國特色的財政理論”命名為“國家治理財政學”。葉子榮等[4]認為,“國家治理論”是對中國特色社會主義財政本質(zhì)的科學闡釋。2018年,呂冰洋[5]在《國家治理財政論：從公共物品到公共秩序》一文中,提出了建立“國家治理財政論”基本框架的設(shè)想。國家治理財政學理論來自中國現(xiàn)代化進程中財政改革的實踐需求,也有賴于在已有理論基礎(chǔ)上的繼續(xù)探索,中華人民共和國成立以來一度流行的國家分配論、公共財政論,為國家治理財政學提供了重要的學術(shù)營養(yǎng)。

(一)“國家分配論”重視財政主體的變化

中華人民共和國成立之初,就立即著手統(tǒng)一全國財經(jīng),啟動國家工業(yè)化進程①1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定,中華人民共和國將“變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國”;第四十條把“積累國家生產(chǎn)資金”作為財政的重要職能。,推進城市工商業(yè)國營化、農(nóng)村集體化,1956年完成社會主義改造,建立了計劃經(jīng)濟體制和配套的財政制度。計劃型財政制度當時被稱為社會主義財政,突出特征是通過建立單位體制(國營企業(yè)、集體企業(yè)或農(nóng)村生產(chǎn)隊),配套以低水平生存保障制度(養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等)和低工資制度,利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差,主要以國營企業(yè)利稅形式,籌集國家工業(yè)化所需的積累資金。

20世紀50年代,中國財政學接受蘇聯(lián)財政學觀點,一度流行蘇聯(lián)財政學理論“貨幣關(guān)系論”,其對財政本質(zhì)的觀點在中國產(chǎn)生較大影響[6]。1951年丁方和羅毅提出國家分配論,1957年許廷星出版的《關(guān)于財政學的對象問題》對貨幣關(guān)系論進行了質(zhì)疑,鞏固了國家分配論[7]。1964年,國家分配論被中國確立為主流財政學理論,到20世紀80年代又得到進一步完善[8]。國家分配論把財政看做國家存續(xù)時期的現(xiàn)象,國家是財政主體,社會剩余產(chǎn)品是財政對象,滿足統(tǒng)治階級利益為財政目的[9]。財政是社會集中性分配活動,財政的實質(zhì)是國家在占有及支配一定份額社會產(chǎn)品過程中與各方面發(fā)生的分配關(guān)系[10]。國家分配論又被視為財政本質(zhì)論,認為財政的性質(zhì)決定于國家的性質(zhì),財政現(xiàn)象與國家共存亡。

國家分配論的理論基礎(chǔ)是暴力工具論和社會再生產(chǎn)理論。在國家是統(tǒng)治階級壓迫剝削被統(tǒng)治階級的暴力工具這一理論基礎(chǔ)上,運用蘇聯(lián)傳來的社會形態(tài)發(fā)展階段學說,國家分配論把財政類型依歷史演變進程分為奴隸社會財政、封建社會財政、資本主義社會財政和社會主義社會財政,認為社會主義財政的典型特征就是生產(chǎn)建設(shè)性。陳共[11]認為,中國財政的本質(zhì)由社會主義性質(zhì)決定,財政的目的就是滿足國家政治需要,滿足的方式通過調(diào)節(jié)國家主導(dǎo)的各種分配關(guān)系實現(xiàn),如國家與國營企業(yè)、集體經(jīng)濟、居民個人的關(guān)系來實現(xiàn)。

國家分配論從財政主體入手探討財政本質(zhì),在解釋歷史上的財政現(xiàn)象時具有很強的闡釋能力。該理論從生產(chǎn)性特征論證社會主義財政的合理性和優(yōu)越性,與中國財政通過高積累一度在推進工業(yè)化過程中發(fā)揮的突出作用相互印證,為高度集中的計劃經(jīng)濟體制提供了理論支持。由于計劃經(jīng)濟體制以社會主義國家至善至慧為假定,于是社會主義財政具有生產(chǎn)優(yōu)先導(dǎo)向下的全能財政特征似乎就順理成章了。

(二)“公共財政論”強調(diào)財政客體的公共性

由于計劃經(jīng)濟體制無法持續(xù)調(diào)動勞動者積極性,生產(chǎn)低效,難以為繼,財政也無法持續(xù)提供高積累所需資金,社會貧困,經(jīng)濟凋敝。1978年中國實施改革開放政策,改革以逐步市場化和否定計劃經(jīng)濟運行方式為突出特征。財政安排中減少生產(chǎn)建設(shè)性支出,在生產(chǎn)領(lǐng)域收縮戰(zhàn)線(“甩包袱”),中央對地方及政府對國企管理上逐步后退(“放權(quán)讓利”)。20世紀80年代實施的“利改稅”、財政包干制改革,1994年實施的稅制改革和分稅制改革,為市場化提供了必要的政策環(huán)境。改革促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展,但原來計劃體制下的單位社保制度無以為繼,教育、醫(yī)療等成為社會難題,貧富分化、城鄉(xiāng)差距拉大、地區(qū)差距擴大等影響社會穩(wěn)定的問題越來越突出。1998年后,中央政府出臺大量促進義務(wù)教育、社會保障和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施,推進了財政公共化。

在推進市場化過程中,國家分配論關(guān)于社會主義財政的理論解讀漸漸失去說服力,社會共同需要論、市場失靈論和公共產(chǎn)品論從西方引入,引發(fā)越來越強烈的共鳴。1983年張愚山用《公共財政學》作為譯著書名以后,“公共財政”日益成為財政實際部門和理論界的熱詞。公共財政論越來越引起熱烈爭論[12],進而成為主流財政話語。1998年公共財政被正式確立為中國財政改革的目標模式。20世紀末,公共財政論在中國學界的激烈爭論中得到廣泛傳播,與改革實踐緊密結(jié)合實現(xiàn)本土化,促進了中國財政的市場化轉(zhuǎn)型。

公共財政論的理論基礎(chǔ)是社會契約論和公共產(chǎn)品論。在政府—市場二分法的語境下,以彌補市場不足、提供公共產(chǎn)品來界定財政的作用范圍。階級性與公共性都是財政的基本屬性,但與國家分配論強調(diào)財政的階級性不同,公共財政論強調(diào)財政的公共性。1999年,張馨[13]指出,公共財政論與國家分配論并不沖突,國家分配論推導(dǎo)出階級社會各個階段的財政類型,而公共財政是市場經(jīng)濟階段的財政類型,公共財政理論分析的是市場經(jīng)濟階段的財政問題。公共財政論暗含的假定是,公共財政下沒有階級對立,社會各界經(jīng)過自主平等協(xié)商建立了公正的契約。

公共財政論的西方舶來品特征比較明顯,馬斯格雷夫的財政三職能論和薩繆爾森的公共產(chǎn)品論是其核心內(nèi)容,以福利經(jīng)濟學為基礎(chǔ),運用新古典主義的配置最大化范式,采用邊際分析方法,將微觀財政學體系及凱恩斯的宏觀財政理論進行整合。公共財政論延續(xù)了西方主流財政理論存在的“國家缺失”現(xiàn)象,遵循的邏輯是市場高效——市場失靈——財政干預(yù)——政府失靈——減少政府干預(yù)路徑。在市場經(jīng)濟中,決定財政活動范圍和規(guī)模的原則主要有三個：支持市場運行、彌補市場不足和抑制政府過度干預(yù)。在西方財政理論中,布坎南對于財政決策行為的分析,形成公共選擇學派,具有強大的影響力。但因與中國國情差異大,解釋力差,在中國的傳播不廣。

與國家分配論相比,公共財政論縮小了社會主義財政應(yīng)該作用的范圍,由原來的全能財政,改為僅限于彌補市場不足。在公共產(chǎn)品概念廣為流行的同時,在技術(shù)上純粹的公共產(chǎn)品本來就十分稀少的情況下,使“誰”及“怎樣”決定公共產(chǎn)品以實現(xiàn)社會福利最大化,在現(xiàn)實中成為無解的難題。強調(diào)支柱概念公共產(chǎn)品的技術(shù)屬性,以非排他性與非競爭性作為界定標準,但沒有解決財政主體行為的合理性問題。現(xiàn)實中財政提供的絕大部分產(chǎn)品并不具有純粹的非排他性與非競爭性特征,使公共財政論的解釋力大打折扣。公共財政論對于公共的解釋,偏向于財政客體,重點在于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生問題,難以解釋中國國有資本的重要作用,對國有資本是否具有“公共性”很少觸及;也無法解釋現(xiàn)實中以提供公共產(chǎn)品之名,盲目擴大財政規(guī)模,政績工程屢禁不止,政府債務(wù)風險日益嚴重的問題。由于財政理論對現(xiàn)實中的財政問題解讀力弱,研究方式強調(diào)數(shù)理化,有走向“自娛自樂”的趨勢。

(三)國家治理對財政主體結(jié)構(gòu)研究提出新要求

在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中,財政配套實施公共化改革。1998年后,為追求經(jīng)濟增長,中國大量運用積極財政政策和貨幣政策,地方官員熱衷于追求預(yù)算擴張,通過舉債、土地財政等措施,追求城市高檔化、靚麗化,累積大量政府債務(wù)。在經(jīng)濟快速增長的同時,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、社會分配問題惡化、財政支出低效等政府失靈問題不斷累積,既有財政理論難以就解決財政難題發(fā)揮指導(dǎo)作用。

國家分配論重視對財政主體的研究,但認為社會主義社會的財政主體天然代表全體人民利益同時具有高度智慧。公共財政論忽視對財政主體的研究,以政府是不同利益集團的公平交易平臺為假定。這兩種財政理論都沒有對財政主體進行深入剖析,將“國家”或“公共權(quán)力中心”簡單化。十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱,將對財政問題的認識從注重經(jīng)濟領(lǐng)域,拉到政治、經(jīng)濟、社會等更廣泛的視野中。2015年,陳共[14]指出,“我國財政理論界過去……主要是側(cè)重或者限于經(jīng)濟這個側(cè)面,忽視政治這個側(cè)面……忽視財政收支治理的實踐”。

無論是在中國的歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)代化進程中,政治因素都在財政活動中發(fā)揮相當關(guān)鍵的作用。中國政府行為體現(xiàn)出很強的“國家自主性”,與先發(fā)現(xiàn)代化國家的政府是不同利益集團博弈平臺的屬性存在巨大差異。中國長期中央主導(dǎo)的“郡縣制”歷史傳統(tǒng)及當代單一執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治特征,決定了中國財政研究不能不對財政主體高度重視。中華人民共和國成立以來,國家自上而下推動政治、經(jīng)濟與社會變遷,財政變革也不例外。單一執(zhí)政黨制度確保預(yù)算過程不至于成為政黨斗爭的工具,有利于制定與實施長期發(fā)展戰(zhàn)略,但預(yù)算過程透明度不夠,會因信息溝通不充分引發(fā)決策失誤,導(dǎo)致民眾對預(yù)算合理性的質(zhì)疑。

國家分配論對于社會主義社會財政的解讀,適應(yīng)了運用長期戰(zhàn)爭中形成的強大國家組織力加快工業(yè)化進程的需要,對應(yīng)于中國后發(fā)現(xiàn)代化國家急于趕超發(fā)達國家的追求,從中可以看到德國歷史學派生產(chǎn)性國家理論的影子。公共財政論與中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革相適應(yīng),直接借鑒了西方現(xiàn)代主流財政理論。目前中國進入新時代,社會矛盾發(fā)生巨大變化,僅僅依靠政府力量或政府與市場合力已經(jīng)不能有效應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會問題,有序調(diào)動各個方面的積極性勢在必行。全面深化改革的目標定位于在堅持中國特色社會主義基礎(chǔ)上,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,財政改革是其主要組成部分,與此相適應(yīng)的財政理論創(chuàng)新不僅需要對財政主體進行結(jié)構(gòu)分析,也需要對財政過程進行深入研究。

二、理論基礎(chǔ)

中國處于遠離現(xiàn)代化發(fā)源地的邊緣地帶,經(jīng)受一次次外來沖擊后才主動融入現(xiàn)代化洪流,現(xiàn)在成為世界現(xiàn)代化的巨大引擎。時代不同,中國現(xiàn)代化進程中參照的對象也不同,結(jié)合中國實際進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的側(cè)重點也不同。中華人民共和國成立以后,全能財政為中國建立工業(yè)體系組織了生產(chǎn)資金,國家分配論對社會主義財政的解讀受到蘇聯(lián)甚至德國歷史學派財政理念的影響,進行了關(guān)于財政本質(zhì)的理論創(chuàng)新。改革開放以來,中國引進市場經(jīng)濟體制加快現(xiàn)代化,公共財政論得以廣泛傳播,明顯帶著歐美新自由主義古典綜合派經(jīng)濟理論的印記。目前,中國要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標,建立現(xiàn)代財政制度是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,需要相對應(yīng)的國家治理財政學提供理論支撐和改革動力。國家治理財政學不可能憑空出現(xiàn),需要在汲取已有理論營養(yǎng)基礎(chǔ)上進行再創(chuàng)新。這些理論應(yīng)包含以下幾個方面。

(一)現(xiàn)代化理論

有關(guān)現(xiàn)代化的論述很多,比較有代表性的是羅榮渠先生的觀點。羅榮渠[15]認為,現(xiàn)代化指大約16世紀以來,特別是18世紀中期工業(yè)革命后世界出現(xiàn)的新特點與新變化,表示先進水平的狀態(tài);也指發(fā)展中國家為獲得發(fā)達的工業(yè)社會的一些特點,所經(jīng)歷的文化與社會變遷,包容一切的全球性過程?，F(xiàn)代化理論萌芽于18世紀,到20世紀初以總結(jié)探討西歐現(xiàn)代化經(jīng)驗為主,第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀70年代形成比較完整的理論體系,此后研究的核心轉(zhuǎn)向后發(fā)國家現(xiàn)代化問題。各種關(guān)于現(xiàn)代化的看法都非常重視從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的革命性飛躍,強調(diào)工業(yè)化的突出作用。

在現(xiàn)代化理論的諸多內(nèi)容中,與財政密切相關(guān)的有經(jīng)濟現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化及城市化。經(jīng)濟現(xiàn)代化可分為市場化和工業(yè)化兩個層面,政治現(xiàn)代化可分為民主化與法治化兩個方面,城市化主要體現(xiàn)為社會化與集約化?，F(xiàn)代化理論為國家治理財政學的時代背景提供了全球化進程中的世界歷史大視野,有利于增強國家治理財政學的空間感和歷史縱深感,成為其不可或缺的理論基礎(chǔ)之一。

建立現(xiàn)代財政制度是一個財政走向現(xiàn)代化的過程,是發(fā)達國家財政制度適應(yīng)經(jīng)濟社會等領(lǐng)域現(xiàn)代化的狀態(tài),或發(fā)展中國家為獲得發(fā)達工業(yè)社會特點進行的財政制度變遷過程,也是通過追求不同財政主體間地位對等、權(quán)利義務(wù)對應(yīng)和信息對稱,使財政制度從內(nèi)容到形式更符合完全合約要求,從而提高財政效率的過程。

(二)國家治理論

國家治理是政府為實現(xiàn)社會發(fā)展目標,通過一定的制度安排,協(xié)同經(jīng)濟組織、社會團體共同管理社會公共事務(wù),推動經(jīng)濟社會等領(lǐng)域發(fā)展的過程。國家治理強調(diào)多主體分工協(xié)作,實現(xiàn)善治。政府是主體,經(jīng)濟組織、社會組織也是參與主體,變單一主體為多元主體。國家治理論是關(guān)于現(xiàn)代國家運行的理論,對于財政運行現(xiàn)代化具有直接影響,無疑應(yīng)作為國家治理財政學的理論基礎(chǔ)之一。

國家運行可分為統(tǒng)治、管制、管理、治理等不同模式,不同模式與對國家的不同認識相對應(yīng)。國家統(tǒng)治模式對應(yīng)的是暴力工具論國家觀。暴力工具論強調(diào)掌握經(jīng)濟基礎(chǔ)的階級的統(tǒng)治地位,認為國家“在一切典型的時期毫無例外地都是統(tǒng)治階級的國家,并且在一切場合在本質(zhì)上都是鎮(zhèn)壓被壓迫被剝削階級的機器”[16],國家只代表特定人群的利益。國家管制模式對應(yīng)的是國家自主性理論,認為國家是獨立于社會利益集團影響之外,具有自主性的組織,即不只是單純的上層建筑或僅僅代表統(tǒng)治階級的組織,國家立足于根深蒂固地存在于最廣大的國民中的心理基礎(chǔ),甚至包括經(jīng)濟上受壓迫的階層。國家管理模式對應(yīng)的是社會契約論國家觀,認為國家是公共利益的代表、是公共權(quán)力中心、是提供社會交易的平臺,認同“自由放任的多元主義”市場競爭觀念。

國家治理論認為,隨著市場經(jīng)濟的拓展,市民社會和公共領(lǐng)域得到充分發(fā)展,導(dǎo)致國家越來越深地嵌入經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中,政府運行在吸收市場特點的同時,國家治理的一部分權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大加劇了這一演化的速度、深度以及廣度。從前,國家壟斷了信息及其傳播渠道,按照等級自上而下地進行信息傳播,而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得國家無法繼續(xù)壟斷信息,使信息易于按照水平的模式傳播——治理者不能像從前那樣壟斷作為治理工具的信息,治理對象能方便地掌握甚至發(fā)布信息,甚至與治理者一起分享信息。

全球化、市場化、社會化與網(wǎng)絡(luò)化一起,帶來人類社會結(jié)構(gòu)的重要變化,從以政府為中心的垂直統(tǒng)治結(jié)構(gòu)逐漸向非中心或多中心水平模式演化[17]。當世界從垂直價值創(chuàng)造模式(命令和控制)向水平價值創(chuàng)造模式(聯(lián)合與合作)轉(zhuǎn)變,一道道“圍墻、天花板和地板”被拆除,人們在紛繁復(fù)雜的變化面前,必須深入調(diào)整從前習慣的政府管理模式,以適應(yīng)平坦的時代[18]。垂直關(guān)系是權(quán)力和管制的象征,而水平關(guān)系則意味著合作、平等和服務(wù),國家治理的趨勢走向去官僚化和服務(wù)化,這些變化將對現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠影響,國家治理論自然應(yīng)該成為國家治理財政學的理論基礎(chǔ)之一。

(三)財政主體結(jié)構(gòu)論

財政主體結(jié)構(gòu)論是國家治理財政學關(guān)于財政主體解釋的理論基礎(chǔ)。財政主體結(jié)構(gòu)論認為,國家內(nèi)部不同利益群體在合作及博弈中形成一定的社會結(jié)構(gòu),哪個利益群體占據(jù)主導(dǎo)地位,財政就代表其更多利益。在各利益群體力量均衡,或國家自主性強且代表整體利益時,財政具有更顯著的公共性。財政既具有公共性又具有階級性,假定財政無差別地反映公共利益,或者其僅僅代表統(tǒng)治階層利益,都是不符合歷史與現(xiàn)實的。

以諾思為代表的新制度經(jīng)濟學派認為,國家的存在依托于暴力潛能,而不僅是暴力本身。國家不總是被經(jīng)濟上的統(tǒng)治階級所壟斷,政府也并不總是代表掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)的階級利益。國家對不同利益群體的代表程度,決定于各個群體對政權(quán)的影響力。國家的“暴力潛能”與社會強制性力量直接相關(guān),也間接決定于其他社會力量及其組織化程度高低,根本的決定力量是對經(jīng)濟財富掌控的程度。國家作為不同利益群體的矛盾統(tǒng)一體,矛盾的維系是持續(xù)的、長期的,矛盾的激化是暫時的、短期的。經(jīng)濟主導(dǎo)者與被支配者之間,在大部分時間能夠存在“共容利益”,但維系“共容利益”需要一個“第三方實施機制”,以公權(quán)力的名義行使政治統(tǒng)治權(quán),公權(quán)力以代表國家的政府形式存在[19]。

財政主體結(jié)構(gòu)論把政府作為資產(chǎn)控制者與被雇傭者之外的第三方,在財政主體結(jié)構(gòu)中處于中樞地位。政府對外代表國家,以公共權(quán)力中心名義行使政治強制和協(xié)調(diào)權(quán),通過官僚系統(tǒng)組織國家內(nèi)部各個系統(tǒng)的運行,但在現(xiàn)代化進程中,資產(chǎn)控制者甚至被雇傭者的影響力也在加強。隨著資源及產(chǎn)能的集中化,企業(yè)組織對政府影響力大增甚至一度左右政府。生產(chǎn)集中及信息化發(fā)展也在增強社會組織的凝聚力,使其成為制衡政府及企業(yè)組織的強大力量。

(四)公共產(chǎn)品論

公共產(chǎn)品論是公共財政的核心理論,也是國家治理財政學的重要理論基礎(chǔ)。在中國傳播最廣的公共產(chǎn)品理論,是薩謬爾森—馬斯格雷夫基于技術(shù)屬性的概念,即公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特征,以及基于區(qū)域性與全局性的公共產(chǎn)品分類。21世紀以來,公共產(chǎn)品論得到進一步闡釋和發(fā)展,特別是對介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間產(chǎn)品的概念及其供給的研究,對于克服政府失靈問題有一定的針對性。如樊麗明[20]探討了多層次公共產(chǎn)品的自愿供給問題;馮俏彬等[21]對公共產(chǎn)品定義進行了拓展,提出“權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品”的概念;劉尚希等[22]在集體主義價值觀基礎(chǔ)上試圖從公共風險視角定義公共產(chǎn)品。

財政規(guī)模的擴大是一種歷史演變趨勢,在這個過程中公共性呈增長的趨勢,現(xiàn)代化進程是一個公共性增長的過程,現(xiàn)代性伴隨著公共性。公共性需要通過提供公共產(chǎn)品的決策過程來實現(xiàn),因而公共產(chǎn)品相關(guān)理論是國家治理財政學關(guān)于財政客體研究的關(guān)鍵內(nèi)容。公共產(chǎn)品的概念既取決于其客觀屬性,又與群體的主觀認識密切相關(guān)。在財政實踐中面對的更多是公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的中間地帶,這些兼具公共性與私人性的產(chǎn)品其公共性的比重不同且隨形勢而變化。如何確定這些產(chǎn)品及提供方式,需要政府與市場組織、社會組織共同參與,通過合作協(xié)商并建立制衡關(guān)系加以解決。

財政理論不僅植根于經(jīng)濟學、政治學,與法學、公共管理學、社會學等也密切關(guān)聯(lián),因而國家治理財政學研究還需要從這些關(guān)聯(lián)學科中汲取理論營養(yǎng),進一步夯實理論根基。

三、主要特征

治理型財政是中國現(xiàn)代化發(fā)展到信息化、市場化和法治化階段的財政類型,是公共財政的升級版。國家治理財政學是與治理型財政相對應(yīng)的財政理論,是中國進入中國特色社會主義新時代,需要更好地發(fā)揮市場、政府及社會組織作用,促進現(xiàn)代化發(fā)展進入高級階段的財政理論。國家治理財政學研究中國在基本實現(xiàn)小康階段目標后的治理型財政建設(shè)問題,探討在政府主導(dǎo)下的多元化財政主體結(jié)構(gòu),如何通過法治化民主協(xié)商確定公共目標及公共產(chǎn)品事項,以提高公共資源利用效率,促進國家治理現(xiàn)代化,加快中國社會主義現(xiàn)代化整體水平。國家治理財政學應(yīng)具備以下特征。

(一)政府主導(dǎo)下的多元主體分工協(xié)作

對財政的定義,過去一般專指政府組織的集中性收支活動,其主體自然只能是政府。政府是財政活動的決定者和組織者,在財政活動中處于主動的、支配的地位。財政收入的取得,財政支出的安排,財政規(guī)模、來源和使用方向均決定于政府的意志。然而,在國家治理的視野里,財政活動主體不是單一的,除了政府之外,還包括企業(yè)組織、社會組織乃至居民自治組織。政府不僅是治理的主體,而且也是被治理的對象;社會不只是被治理的對象,也是治理的主體。隨著財政收支被納入國家治理視界,財政活動不只是政府強制下單向的活動,同時也處于政府、市場與社會組織的互動中,體現(xiàn)了共治共享的特點。

在國家治理財政學的多元財政主體結(jié)構(gòu)中,政府負責制定規(guī)則體系,開展公共服務(wù),培育壯大市場,保障公平競爭,加強市場監(jiān)管;引導(dǎo)培育社會組織,倡導(dǎo)社會責任,培養(yǎng)公共精神,推動社會參與。社會組織具有公共性功能,是政府與社會、市場之間的媒介,參與公共管理,提供公共產(chǎn)品。盡管政府在財政活動中居于主導(dǎo)性地位,但不再是唯一的主體,企業(yè)組織、社會組織或居民自治組織也是重要參與者。財政收支的決策和組織,體現(xiàn)一定強制性的同時,更需在政府、市場主體與社會組織廣為互動的基礎(chǔ)上開展民主協(xié)商。進入新時代以后,社會群體多元化特征凸顯,民眾對公共事務(wù)的參與能力和參與熱情高漲,財政活動成為由政府主導(dǎo)、多元利益主體參與的政府收支活動[23]。

構(gòu)建治理型財政,應(yīng)立足“國家—市場—社會”的三維結(jié)構(gòu),優(yōu)化政府為核心的多元治理格局。當前中國社會組織相對較弱,運行規(guī)范化程度低,作用發(fā)揮不充分,不利于財政活動的制衡及提高民眾滿意度,因而應(yīng)像改革開放初期鼓勵市場經(jīng)濟發(fā)展一樣積極發(fā)展社會組織,完善公民參與財政治理的機制。加強治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合,建立信任,形成網(wǎng)絡(luò)運轉(zhuǎn)的互惠規(guī)范,厘清不同財政主體的權(quán)責配置。推動人民代表大會制度完善立法,細化財政權(quán)力配置,明晰財政運行各環(huán)節(jié)的權(quán)力和責任。充分發(fā)揮政治協(xié)商制度優(yōu)勢,集中社會智慧,支持行政機關(guān)依法施政并接受監(jiān)督。在財政改革中,維護市場在資源配置中決定性地位的同時,為社群組織參與公共決策、提供公共服務(wù)創(chuàng)造機會和條件,為優(yōu)化財政監(jiān)督機制提供制度支持。

(二)公共性

公共性是財政的本質(zhì)屬性。公共性意味著公平、共同以及公共行為的回應(yīng)性。現(xiàn)代化程度越發(fā)達,財政可能達到的公共性程度也越高。公共性通過公共參與、公共決策和公共監(jiān)督來實現(xiàn)公共利益,公權(quán)力的公共行為對于基層或個體訴求具有回應(yīng)性。在財政運行、決策過程中公眾有序參與,提供公共產(chǎn)品的績效受到當事方及社會公眾的監(jiān)督。政府機構(gòu)、社會組織和企業(yè)的關(guān)系是平等的合作伙伴,公共品提供和生產(chǎn)引入多元競爭,發(fā)揮不同類型組織的比較優(yōu)勢。財政活動在滿足社會公共需要過程中,參與的政府機構(gòu)、社會組織不以所在組織的利益最大化為追求目標,收益由更廣泛的公眾享受。

人類早期經(jīng)濟形態(tài)是小范圍的共同體經(jīng)濟,公共性是其基本屬性。隨著技術(shù)進步,衍生出壟斷暴力的政府提供公共秩序和公共產(chǎn)品,市場拓展分工擴大后私人產(chǎn)品生產(chǎn)力急劇擴張,但大量帶有一定公共性的產(chǎn)品仍然無法由政府與市場有效提供,于是有必要引入社會組織彌補政府失靈和市場失靈。社會組織有多種形式,無論是公司、非營利組織、社區(qū)和行業(yè)組織,都由相互密切關(guān)聯(lián)的個體組成,遵守共同價值與規(guī)范。當事人成員是“一個在多方面直接并頻繁交往的人群”,社群中社會互動存在重復(fù)性和多面性,社群成員相對較少,由此產(chǎn)生同伴間私人信息的可獲得性,支撐了高水平的社會資本：信任、對同伴的關(guān)注及遵守社群規(guī)范[24],有利于在提供帶公共性產(chǎn)品時降低交易成本,提高公共提供效率。

(三)法治性

國家治理財政學,強調(diào)財政制度建立在法治化的軌道上。政府依法理財,企業(yè)、社會組織依法參與,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展公共籌資、提供公共產(chǎn)品,促進財政活動的高效、公正與公平。法治是政府、市場劃分邊界、有效合作的保障,也是社會組織有效參與公共產(chǎn)品供給的前提。法治化建設(shè)是現(xiàn)代財政制度的保證,是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的組成部分,財政活動中科學高效的做法應(yīng)以立法的方式及時固定下來。

通過法治建設(shè)使政府、市場嵌入社群機制中,多方行動者通過網(wǎng)絡(luò)式信息傳播和公共參與,形成共同遵守的行為規(guī)范,有效降低訂約和履約中的交易成本,提高市場機制的有效性,實現(xiàn)財政活動更高滿意度。政府主導(dǎo)社群機制,通過關(guān)系型契約助推多方行動者建立制度化的合作伙伴關(guān)系。政府強化市場機制,激活社群機制,跨界協(xié)調(diào),成為網(wǎng)絡(luò)互動的參與者和推動者,推進市場機制和社群機制運作合法化[25]。

(四)追求績效性

在國家治理財政學理念中,政府在服務(wù)公益過程中不再高高在上甚至“自我服務(wù)”,引入企業(yè)化管理方式促進競爭。社會公眾既是納稅人向政府提供稅收,更是接受政府服務(wù)的“顧客”。政府應(yīng)以“顧客”為導(dǎo)向提供公共服務(wù),不斷增強對社會公共需要的響應(yīng)力。財政活動重視過程及程序,還重視結(jié)果與績效,財政目標、資金績效和公共責任受到公眾高度關(guān)注。國家重視基層人員職、權(quán)、責,對預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)進行控制,基層人員依法擁有自主權(quán),以應(yīng)對外部環(huán)境和公眾需求的復(fù)雜變化。

結(jié) 語

財政制度涉及政府與市場、政府與社會以及不同級次政府之間關(guān)系,是經(jīng)濟與政治的結(jié)合體,并深深嵌入社會文化傳統(tǒng)之中。國家治理財政學對于現(xiàn)代財政制度的研究,不再囿于財政的經(jīng)濟層面,而是將其看做一個事關(guān)國家治理體系,牽動經(jīng)濟、政治、社會等領(lǐng)域的范疇,并將其概括為治理型財政。治理型財政是進入現(xiàn)代化較發(fā)達階段的財政現(xiàn)象,在政府主導(dǎo)下財政主體多元協(xié)作,提供公共產(chǎn)品,在法治化程序下運作,追求持續(xù)的績效提升。

國家分配論將財政定義為以國家為主體的分配活動和分配關(guān)系,這一定義依然適用。國家治理財政學將國家分配論的財政主體觀念,從階級分析拓展為結(jié)構(gòu)分析;將國家分配論的財政客體觀念,從經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域。中國當下建設(shè)的現(xiàn)代財政制度,是社會主義初級階段在現(xiàn)代化進程中取得巨大進步基礎(chǔ)上的治理型財政制度,是社會主義財政的新階段,強調(diào)財政的公共性,重視推動現(xiàn)代化發(fā)展為共享成果創(chuàng)造條件,也重視推進在財政運行中擴大共同參與。

根據(jù)公共財政論的觀點,公共財政是市場經(jīng)濟下的一種財政類型。治理型財政也是一種財政類型,是在公共財政基礎(chǔ)上的進一步發(fā)展,或者說是公共財政的“升級版”。國家治理財政學將公共財政論的“政府—市場”二元論拓展為“政府—市場—社會”三維視域,以現(xiàn)代化理論、國家治理論、財政主體結(jié)構(gòu)論、公共產(chǎn)品論等為理論基礎(chǔ),探討信息化下的多元財政主體互動協(xié)作的財政運行機制建設(shè),從分析方法的經(jīng)濟人假定拓展到分析社會人行為方式,從分析對象以純公共產(chǎn)品為主拓展到探討具有不同波長光譜的公共性產(chǎn)品的動態(tài)決策與供應(yīng)。