吳金

（湖南省長(zhǎng)沙縣自然資源局北山林業(yè)站 湖南長(zhǎng)沙 410100）

1 集體林權(quán)改革的原因與發(fā)展

近些年，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟，相應(yīng)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬問題卻沒有解決，導(dǎo)致許多從事林業(yè)工作的農(nóng)民感到利益沒有得到保障，于是積極性和生產(chǎn)力都降低了許多。首先，從事林業(yè)的農(nóng)民并沒有因此獲得高收入，積極性很差，這是很現(xiàn)實(shí)的問題，必須進(jìn)行林權(quán)改革改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，鼓勵(lì)更多農(nóng)民從事林業(yè)工作，幫助農(nóng)民脫貧致富的同時(shí)解決生態(tài)問題。其次，需要改變傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)方式，開發(fā)更多的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)并行。最后，我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，林業(yè)要加快改革步伐，推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)化，為此需要推進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化。

農(nóng)民是這次集體林制度改革的主要受益者，農(nóng)民得到了很多好處。一是激發(fā)了許多農(nóng)民的積極性，讓更多的農(nóng)民主動(dòng)加入林業(yè)生產(chǎn)，有助于生態(tài)建設(shè)。二是提高了農(nóng)村收入，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境變好，使更多人有足夠的啟動(dòng)資金發(fā)展林業(yè)。三是幫助農(nóng)村獲得了新的活力，農(nóng)民獲得更多的工作機(jī)會(huì)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況去選擇工作，解決了許多農(nóng)村人員難就業(yè)問題。

2 公益林保護(hù)存在的問題

2.1 公益林的相關(guān)法規(guī)不完善

首先，中國(guó)法律法規(guī)并沒有一個(gè)明確的生態(tài)公益林法律概念，許多法規(guī)的管理對(duì)象不明確或者不完整，這使得國(guó)家法律無(wú)法對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地保護(hù)。其次，生態(tài)公益林的管理往往是不同部門每一個(gè)管一部分，管理者無(wú)法確定自己的管理權(quán)限，甚至有些部門都沒有配備相應(yīng)的管理人員。不同部門既然無(wú)法做到協(xié)調(diào)管理，往往出現(xiàn)交叉管理或沖突管理，對(duì)于各自的管理區(qū)域、權(quán)限不明確，不如進(jìn)行統(tǒng)一管理，成立一個(gè)部門進(jìn)行管理，明確權(quán)限與區(qū)域。一些地方?jīng)]有出臺(tái)針對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)的法規(guī)或者法規(guī)不明確，這使得不同級(jí)別的管理人員無(wú)法進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾?，無(wú)法根據(jù)各地具體法規(guī)進(jìn)行管理，導(dǎo)致一些法規(guī)形同虛設(shè)。最后，已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)缺乏力度，無(wú)法形成真正的威懾。中國(guó)出臺(tái)了《森林法》等一系列法律法規(guī)，但是都還處于探索階段，不完善。比如《森林法》對(duì)森林進(jìn)了類型劃分，但并沒有出臺(tái)針對(duì)性的管理方案，沒有建立健全的保護(hù)制度，對(duì)于森林的經(jīng)營(yíng)以及商業(yè)管理上不夠明確，出現(xiàn)管理混亂。

2.2 森林區(qū)劃與集體和農(nóng)民的權(quán)益問題

對(duì)于公益林與商業(yè)林的劃分會(huì)影響到農(nóng)民與集體的收入，許多地方?jīng)]有進(jìn)行足夠的調(diào)查，采取的是一刀切的劃分，與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不符。政府進(jìn)行劃分之前沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，更沒有與利益各方進(jìn)行交流，許多農(nóng)民在甚至對(duì)于這一劃分工作毫不知情，這是非?；闹嚨?，因?yàn)檗r(nóng)民與及提示這次劃分的直接利益相關(guān)方。進(jìn)行生態(tài)林與商業(yè)林的劃分之前，需要征詢農(nóng)民的意見，取得認(rèn)可，否則先斬后奏，會(huì)引發(fā)利益各方的矛盾，影響林業(yè)與生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。

2.3 林農(nóng)積極性不高

一方面，處于經(jīng)濟(jì)效益考慮，農(nóng)民會(huì)優(yōu)先種植投資少、生長(zhǎng)快、經(jīng)濟(jì)效益高的樹種，對(duì)于同樣具有生態(tài)效益但是經(jīng)濟(jì)效益不高的樹種不予理睬。另一方面，農(nóng)民不具備對(duì)木材的管理權(quán)限，傷害了農(nóng)戶的積極性。

2.4 公益林生態(tài)補(bǔ)償問題

中國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償還處在一些問題，影響到農(nóng)戶的收益。首先，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膩碓磫我?，主要依靠?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，不夠市場(chǎng)化，增加財(cái)政壓力，不利于持續(xù)發(fā)展。其次，一些對(duì)象沒有拿到生態(tài)補(bǔ)償另一些又重復(fù)領(lǐng)取了生態(tài)補(bǔ)償，出現(xiàn)管理混亂，需要建立統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制。再次，對(duì)于參與生態(tài)林建設(shè)的人員無(wú)法進(jìn)行等價(jià)值的補(bǔ)償，主要是因?yàn)閲?guó)家財(cái)政無(wú)法拿出相應(yīng)的資金，社會(huì)與市場(chǎng)有沒有建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。最后，還是各部門之間不夠協(xié)調(diào)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾沓霈F(xiàn)混亂，這是最主要的原因。

3 公益林保護(hù)的法規(guī)與制度建議

3.1 完善公益林管理的相關(guān)法規(guī)與制度

公益林主要目的在于盈利，這是不同于商業(yè)林的特點(diǎn)，建設(shè)公益林主要是為了發(fā)揮在生態(tài)效益，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)。政府作為生態(tài)林的控制者，需要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，還要承擔(dān)起保護(hù)與建設(shè)的責(zé)任。法律法規(guī)的核心在于明確生態(tài)林建設(shè)中的一系列操作標(biāo)準(zhǔn)，以及相應(yīng)的人員利益保障，核心在于增強(qiáng)從業(yè)人員的素質(zhì)，保護(hù)生態(tài)林，解決現(xiàn)存的問題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林既能實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益又能保障農(nóng)戶的利益。

3.2 設(shè)立公益林正常的納入與退出機(jī)制

在實(shí)際工作過程中，有些地方因?yàn)橐l(fā)展，需要征用公益林。由發(fā)改委批準(zhǔn)的就可以設(shè)為相應(yīng)的商業(yè)林，沒有發(fā)改委批準(zhǔn)的就退出。反之有一塊管理的很好的林地，如想要納入公益林管理卻很慢。市級(jí)的需要市政府批準(zhǔn)，省級(jí)的需要省政府批準(zhǔn)，國(guó)家級(jí)的需要國(guó)家批準(zhǔn)，這樣走完一套完整的的程序，原本的生態(tài)建設(shè)就會(huì)受到影響，生態(tài)效益減弱?？梢赃m度放權(quán)到區(qū)縣一級(jí)，即只需要區(qū)縣一級(jí)的批準(zhǔn)就可以將林納入生態(tài)公益林，這樣就可以提高效率。例如，湖南長(zhǎng)沙縣在2009 年接到某公司申請(qǐng)占用生態(tài)林，當(dāng)年就獲得了長(zhǎng)沙縣區(qū)管委會(huì)的批準(zhǔn)，直到2013 年才得到長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局的批復(fù)，但是該公司非法占用了大量生態(tài)公益林，但是由于程序的繁瑣，直到2019 年長(zhǎng)沙縣才做出了行政處罰，此時(shí)生態(tài)公益林已經(jīng)出現(xiàn)了較大破壞，生態(tài)效益銳減，如果可以簡(jiǎn)化程序，那么生態(tài)公益林就不會(huì)出現(xiàn)出現(xiàn)這樣的災(zāi)難。

3.3 建立科學(xué)的法律責(zé)任制度

現(xiàn)階段，中國(guó)對(duì)于生態(tài)公益林管理存在多部門職能不同又難以協(xié)調(diào)，多部門交叉管理會(huì)導(dǎo)致缺少管理主體，需要授權(quán)某一個(gè)部門進(jìn)行全權(quán)管理，其余部門可以提供輔助，但是要明確法律責(zé)任主體，進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.4 調(diào)整森林區(qū)劃，協(xié)調(diào)各方利益

需要對(duì)森林進(jìn)行合理區(qū)劃，協(xié)調(diào)商業(yè)與生態(tài)的利益、農(nóng)民與公司的利益，實(shí)際區(qū)劃中，涉及許多問題，可以提高靈活度，比如可以設(shè)立一些兼用林，即商業(yè)林與生態(tài)林兼用。把老百姓房前屋后的林子劃分為“兼用林”。原因是老百姓房前屋后的林地不可避免的有使用情況。所以將其劃分為公益林太過籠統(tǒng)，不符合公益林性質(zhì)?！凹嬗昧帧毙再|(zhì)是承擔(dān)了商品林和公益林的職能，在不改變林地性質(zhì)且在農(nóng)戶意愿下可以改變林地內(nèi)的部分樹種。這樣可以提高農(nóng)戶對(duì)房前屋后的林地的照顧效率和和生態(tài)效益。比如，在北山鎮(zhèn)福安村國(guó)家級(jí)公益林集體面積為401m2，個(gè)人面積為301m2，集體金額為10827 元，個(gè)人金額為8127 元；縣級(jí)公益林集體面積為869.6m2，個(gè)人面積為688.3m2，集體金額為23479.2 元，個(gè)人金額為18584.1 元；國(guó)家級(jí)公益林總面積為44922.8m2，參與戶數(shù)3592 戶，縣級(jí)公益林總面積14339.8m2，參與戶數(shù)1164 戶。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，生態(tài)林與商業(yè)林的協(xié)調(diào)是集體林權(quán)改革的核心，需要各方集思廣益，建立健全法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同步發(fā)展。