王占行

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵措施。今年7月，中央農(nóng)辦等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見(jiàn)》，要求擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)模，支持包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在內(nèi)的11個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板重大工程項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，從戰(zhàn)略意義、實(shí)際需求和政策選擇上看，都是一舉多得、潛力巨大。

發(fā)行地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)意義重大

一是有助于保障國(guó)家糧食安全，夯實(shí)國(guó)家安全基礎(chǔ)。糧食安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)。在當(dāng)前新冠肺炎疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻、國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜、不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)的情況下，確保國(guó)家糧食安全尤其重要。統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，堅(jiān)決守好“三農(nóng)”這個(gè)戰(zhàn)略后院，要千方百計(jì)確保國(guó)家糧食安全，統(tǒng)籌用好政府直接投資、債券融資等渠道全面支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

二是有助于帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。受新冠肺炎疫情影響，部分地區(qū)農(nóng)民工不能及時(shí)外出務(wù)工，嚴(yán)重影響工資性收入，對(duì)脫貧攻堅(jiān)造成一定影響。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)位于廣袤農(nóng)村，建設(shè)需要大量勞動(dòng)力，需要廣大農(nóng)民籌工籌勞，是拓寬農(nóng)村就業(yè)渠道、增加農(nóng)民收入的重要平臺(tái)。通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，能夠更大范圍、更大力度帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收，有效促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接。

三是有助于實(shí)現(xiàn)多方受益，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債，有助于提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)廣大農(nóng)民建設(shè)積極性。同時(shí)，建設(shè)中產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)收益用于償還債務(wù)，既短期緩解了地方財(cái)政支出壓力，也通過(guò)跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡滿足了城市建設(shè)用地需求。此外，新增耕地調(diào)劑收益償還債務(wù)后剩余部分優(yōu)先用于支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于推動(dòng)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

發(fā)行地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)可行性

一是符合中央政策要求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出“支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域公益性項(xiàng)目”。2019年中央一號(hào)文件明確提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要“創(chuàng)新投融資模式，建立多元籌資機(jī)制”?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕50號(hào)），鼓勵(lì)地方政府在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行債券支持符合條件的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。這些文件為發(fā)行地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了政策依據(jù)。

二是有現(xiàn)實(shí)迫切需求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出確保到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。近年來(lái)，中央安排資金每年支持8000萬(wàn)畝左右高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，今后兩年的建設(shè)任務(wù)更加繁重。從地方實(shí)踐情況看，中央和地方資金投入與實(shí)際需求存在較大差距，僅依靠政府直接投資難以為繼，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新投融資方式，加大地方政府專項(xiàng)債發(fā)行，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)意義重大。

三是建設(shè)收益能夠滿足償債需要。通過(guò)歸并零碎土地、整治荒草地、合并大田減少田埂、填埋堰塘等途徑推進(jìn)的增加耕地面積，并通過(guò)土地調(diào)劑收益，能夠滿足專項(xiàng)債償債需要。初步測(cè)算，全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑收益達(dá)到上千億元的規(guī)模。從江西、四川等省的實(shí)踐來(lái)看，項(xiàng)目收益完全能夠覆蓋還本付息需要，發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債具有現(xiàn)實(shí)可行性。

部分地區(qū)在發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債上進(jìn)行了有益探索

近年來(lái)，部分地區(qū)在發(fā)行地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面，有了一些探索和實(shí)踐，主要有兩種模式。

第一種是專項(xiàng)債單一模式。單一模式即是指地方政府專項(xiàng)債只用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，償債來(lái)源也主要為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地等相關(guān)收益。如，江西省人民政府繼2019年在上海證券交易所發(fā)行全國(guó)首單用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債29.41億元之后，2020年又發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債48.98億元，兩期累計(jì)發(fā)行78.39億元，期限5年。該模式下，償債資金主要來(lái)源于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后新增耕地指標(biāo)收入及原有耕地產(chǎn)能指標(biāo)提升收益。

第二種是專項(xiàng)債組合模式。組合模式即是指地方政府專項(xiàng)債不僅用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，而是將農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)項(xiàng)目組合打包成一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)專項(xiàng)債支持，相關(guān)償債來(lái)源于申報(bào)項(xiàng)目的綜合收益。如，四川省探索將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)冷鏈物流等打捆包裝，探索基于項(xiàng)目多元化綜合收益發(fā)行的井研現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)模式。該模式下，償債來(lái)源不僅有新增耕地指標(biāo)出讓收益，還有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、數(shù)字農(nóng)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)冷鏈物流的服務(wù)性收入綜合形成項(xiàng)目收益，收益多元。目前，四川省用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的債券資金超過(guò)30億元，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投入由1500元提高到3000元。

這兩種模式，都是地方在項(xiàng)目管理實(shí)踐中的有益探索，具有一定的復(fù)制、推廣價(jià)值。從實(shí)踐看，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債正在成為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資不足的重要渠道，也是財(cái)政撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的創(chuàng)新模式，更是盤活農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。

推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的幾點(diǎn)思考

推進(jìn)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債，充分體現(xiàn)了其在擴(kuò)大投資、防范風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。但在推進(jìn)過(guò)程中，也有部分地方出現(xiàn)了發(fā)行規(guī)模與需求不匹配、項(xiàng)目上不來(lái)或者項(xiàng)目質(zhì)量不高、專項(xiàng)債管理不規(guī)范等現(xiàn)象，需要引起特別注意。今年中央大幅增加地方政府債券發(fā)行額度并加快提前下達(dá)地方，是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響和嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重要政策舉措，各地也在全力抓住政策機(jī)遇，爭(zhēng)取用好政府專項(xiàng)債來(lái)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，高質(zhì)量推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

一是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和糧食綜合產(chǎn)能，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、新增耕地潛力較大的地區(qū)發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田專項(xiàng)債，并堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜，選擇適用的項(xiàng)目模式，并加強(qiáng)從專項(xiàng)債申請(qǐng)、發(fā)行、使用、還款等全過(guò)程測(cè)算，提高項(xiàng)目質(zhì)量，確保專項(xiàng)債額度到了，儲(chǔ)備項(xiàng)目能上得去。

二是創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債融資模式。借鑒部分地區(qū)的有益實(shí)踐，將全省或分區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目打包，整體發(fā)債融資，也可以按不同類型項(xiàng)目打包，以產(chǎn)生土地增值收益相對(duì)高的項(xiàng)目帶動(dòng)公益性、低收益的項(xiàng)目，整體設(shè)計(jì)。同時(shí)，積極爭(zhēng)取財(cái)政資金協(xié)同支持，創(chuàng)新“財(cái)政資金+專項(xiàng)債資金”“財(cái)政資金+專項(xiàng)債資金+融資”等不同融資模式。

三是強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債評(píng)估。在發(fā)債規(guī)模上，準(zhǔn)確測(cè)算發(fā)行額度，既要避免發(fā)行量過(guò)小，雷聲大雨點(diǎn)小，起不到作用，又要避免超量發(fā)行，出現(xiàn)大水漫灌，甚至償還困難；在融資方式上，要通過(guò)對(duì)在建項(xiàng)目投資規(guī)模、投資標(biāo)準(zhǔn)、投資收益、償債情況等進(jìn)行系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)，不斷優(yōu)化專項(xiàng)債的發(fā)行及償債方式等，要注意防止出現(xiàn)資不抵債的情況，確保資金安全和項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施。

四是進(jìn)一步下放專項(xiàng)債發(fā)行主體權(quán)限。目前我國(guó)地方政府專項(xiàng)債只有省級(jí)政府有權(quán)限發(fā)行，轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府，市縣政府再分配使用。這種方式，省級(jí)政府為市縣級(jí)政府承擔(dān)了一定的隱性擔(dān)保責(zé)任，容易導(dǎo)致地方政府市場(chǎng)意識(shí)和償債責(zé)任不足。建議將發(fā)行主體權(quán)限下放到市縣級(jí)政府，省級(jí)政府和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)政府及項(xiàng)目的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，從垂直內(nèi)部和橫向外部審計(jì)兩個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債發(fā)行和使用的管理。

五是進(jìn)一步加大地方政府專項(xiàng)債信息公開(kāi)力度。地方政府專項(xiàng)債歸根結(jié)底是“借”來(lái)的錢，要在信息公開(kāi)上做足功夫。在專項(xiàng)債發(fā)行上，要及時(shí)公開(kāi)發(fā)債主體、發(fā)行單位、債券期限、利率、購(gòu)買渠道和方式等信息；在支持項(xiàng)目上，要及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目承擔(dān)主體、建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容、項(xiàng)目收益主要來(lái)源及償債情況等信息；在資金使用上，要及時(shí)公開(kāi)資金撥付進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展、建設(shè)預(yù)估效果等信息。加快建立統(tǒng)一的專項(xiàng)債信息公開(kāi)平臺(tái)，方便各方獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，做到信息及時(shí)公開(kāi)，消解公眾顧慮。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心）