張守文

一、問(wèn)題的提出

在國(guó)家構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過(guò)程中，現(xiàn)代市場(chǎng)體系與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制可謂不可或缺。而欲建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，則亟待加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)法的法治建設(shè)，由此使反壟斷法顯得日益重要。通過(guò)不斷完善反壟斷制度來(lái)推動(dòng)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)，已成為我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要路徑。

反壟斷法的完善是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。早在改革開(kāi)放之初，我國(guó)即認(rèn)識(shí)到商品經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，限制壟斷，從而形成了實(shí)質(zhì)意義的反壟斷制度〔1〕1980 年10 月17 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，除國(guó)家指定由有關(guān)部門和單位專門經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品以外，其余的不得進(jìn)行壟斷、搞獨(dú)家經(jīng)營(yíng)?！薄伴_(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門分割?！边@些規(guī)定體現(xiàn)了反壟斷法的基本精神。。在 “市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)入憲”的1993 年，為了規(guī)范影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，國(guó)家專門出臺(tái)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，并將反壟斷制度嵌入其中〔2〕早在1982 年2 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《廣告管理暫行條例》第9 條中就規(guī)定，“禁止廣告的壟斷和不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)”，這是有關(guān)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的較早規(guī)定。。此后歷時(shí)十余年，我國(guó)才正式制定并實(shí)施《反壟斷法》，使較為完整的反壟斷制度得以確立〔3〕對(duì)于反壟斷法發(fā)展歷程及相關(guān)問(wèn)題的分析，可參見(jiàn)黃勇、江山：《“國(guó)家—市場(chǎng)”尺度下的反壟斷法三十年——邁向“自治—回應(yīng)”型法》，載《法學(xué)論壇》2008 年第3 期。。依循上述幾個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以勾勒出我國(guó)反壟斷制度變遷的基本軌跡。

在上述時(shí)間節(jié)點(diǎn)中，爆發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的2008 年尤其令人矚目：正是在這一年，我國(guó)先后實(shí)施了經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域具有重大影響的兩部法律——《企業(yè)所得稅法》和《反壟斷法》。當(dāng)時(shí)，對(duì)于《反壟斷法》的定位、目標(biāo)、調(diào)整范圍等基本問(wèn)題曾有大量討論并達(dá)成諸多共識(shí)，但“世易時(shí)移，變法宜矣”。隨著市場(chǎng)化、信息化、全球化的發(fā)展，在國(guó)家著力全面推進(jìn)改革和法治的“新時(shí)期”，基于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，反壟斷立法不僅要在建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系方面擔(dān)負(fù)重要使命，還需回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立的期盼和訴求，明確對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的認(rèn)知和取舍等問(wèn)題〔4〕參見(jiàn)孫晉：《新時(shí)代確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的現(xiàn)實(shí)意義及其法律實(shí)現(xiàn)——兼議〈反壟斷法〉的修改》，載《政法論壇》2019 年第2 期。，由此使修訂《反壟斷法》 的呼聲日隆。而如何確定反壟斷法在整個(gè)法律系統(tǒng)中的方位（即定位），明定其改進(jìn)方向（即定向），并厘定好具體規(guī)則（即定則），無(wú)疑是需要著重解決的基本問(wèn)題，同時(shí)，也是完善反壟斷立法乃至各類經(jīng)濟(jì)立法均需關(guān)注的重要維度。

二、定位：在法律系統(tǒng)中把握反壟斷法的完善

反壟斷法的修改和完善受到廣泛重視，與其對(duì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性及在法律體系中的重要地位密切相關(guān)。在既往研究中，反壟斷法常常被視為“經(jīng)濟(jì)憲法”，其重要地位自不待言；同時(shí)，國(guó)內(nèi)外層出不窮的反壟斷大案，更使社會(huì)公眾倍感反壟斷法之重要。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益復(fù)雜化都需要加強(qiáng)反壟斷規(guī)制，亦使反壟斷法之重要性更加凸顯。

從歷史發(fā)展看，各國(guó)的反壟斷立法在“二戰(zhàn)”后迅速增加，迄今已有130 多個(gè)國(guó)家確立了反壟斷制度，從而使其日漸成為保障公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“標(biāo)配制度”〔5〕有關(guān)現(xiàn)代反壟斷法歷史變遷的梳理，可參見(jiàn)侯利陽(yáng)：《大歷史視角下的反壟斷法與本土化移植》，載《交大法學(xué)》2018 年第4 期。。在國(guó)際法律協(xié)調(diào)層面，反壟斷制度亦曾多次被重點(diǎn)關(guān)注，國(guó)際通行的反壟斷規(guī)則一度幾近形成，足見(jiàn)其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與法律制度建構(gòu)方面之重要，并且，隨著市場(chǎng)化、信息化和全球化的發(fā)展，其重要性還會(huì)被放大。

盡管如此，反壟斷法仍無(wú)法解決公平競(jìng)爭(zhēng)乃至市場(chǎng)體系建設(shè)的所有問(wèn)題，對(duì)其定位尚需“高低適度”〔6〕與此相關(guān)，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)不宜無(wú)限放大反壟斷法的功能與邊界。參見(jiàn)金善明：《〈反壟斷法〉文本的優(yōu)化及其路徑選擇——以〈反壟斷法〉修訂為背景》，載《法商研究》2019 年第2 期。。畢竟，各個(gè)部門法皆有其價(jià)值、目標(biāo)、功能和調(diào)整邊界，只有各自定位適當(dāng)，才能各盡所能。因此，在完善反壟斷法的過(guò)程中，對(duì)其定位不宜過(guò)分高估，需要在整體的法律系統(tǒng)中審視其定位，明確其“位階高低”和基本方位。只有厘清反壟斷法與相關(guān)制度的上下（位階高低）、左右（相鄰立法）、前后（新舊時(shí)序）“三類關(guān)系”，并將合理性與合法性的考量貫穿其中，才能明確反壟斷法與相關(guān)部門法在法律系統(tǒng)中的主從性、協(xié)調(diào)性和一致性，從而對(duì)完善反壟斷立法做出更為準(zhǔn)確的定位。

（一）上下關(guān)系：不同位階立法的主從性

從上下關(guān)系的角度看，反壟斷法與憲法的關(guān)系至為重要。自我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，各界對(duì)反壟斷法的關(guān)注日增，這與“反壟斷法是經(jīng)濟(jì)憲法”或“反壟斷法是自由企業(yè)的大憲章”的提法直接相關(guān)〔7〕馬歇爾法官曾寫道：“反托拉斯法，特別是謝爾曼法，總體上是自由企業(yè)的憲章。對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)自由以及我們的自由企業(yè)體系而言，它們的重要性堪比保護(hù)根本的個(gè)人自由的《權(quán)利法案》。”［美］ 格伯爾：《全球競(jìng)爭(zhēng)：法律、市場(chǎng)和全球化》，陳若鴻譯，中國(guó)法制出版社2012 年版，第134 頁(yè)。。隨著對(duì)反壟斷法與經(jīng)濟(jì)憲法研究的深入，對(duì)上述提法又形成了肯定說(shuō)、否定說(shuō)和折中說(shuō)等諸說(shuō)〔8〕有關(guān)反壟斷法是否屬于經(jīng)濟(jì)憲法的不同觀點(diǎn)的總結(jié)，可參見(jiàn)金善明：《反壟斷法的“經(jīng)濟(jì)憲法”定位之反思》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2015 年第11 期。。對(duì)此秉持何種觀點(diǎn)，會(huì)影響反壟斷法的理論研究、立法完善和法律實(shí)施。

其實(shí)，無(wú)論基于德國(guó)學(xué)者歐肯（Eucken）、伯姆（B?hm）等為代表的弗萊堡學(xué)派對(duì)經(jīng)濟(jì)憲法的認(rèn)識(shí)〔9〕弗萊堡學(xué)派強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)憲法是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活秩序的整體選擇，推動(dòng)了“經(jīng)濟(jì)憲法”以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法研究。此外，該學(xué)派“在自由中尋求秩序”的思想也影響了歐洲競(jìng)爭(zhēng)法觀念的產(chǎn)生與制度的形成。參見(jiàn)江帆：《競(jìng)爭(zhēng)法的思想基礎(chǔ)與價(jià)值共識(shí)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019 年第2 期。，還是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)憲法的一般理解〔10〕可參見(jiàn)趙世義：《經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)基本問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》2001 年第4 期；葉必豐：《經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究的嘗試：分稅制決定權(quán)的憲法解釋》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007 年第6 期，等等。，都不宜簡(jiǎn)單地將反壟斷法等同于經(jīng)濟(jì)憲法，因而也有學(xué)者認(rèn)為“反壟斷法是經(jīng)濟(jì)憲法”的提法只是一種比喻〔11〕與此相關(guān)，“人們常用政治修辭及帶感情色彩的語(yǔ)言去描述反托拉斯法”，并且，“競(jìng)爭(zhēng)法被視為保護(hù)經(jīng)濟(jì)憲法的核心工具”。［美］ 格伯爾：《全球競(jìng)爭(zhēng)：法律、市場(chǎng)和全球化》，陳若鴻譯，中國(guó)法制出版社2012 年版，第134、188 頁(yè)。。如果認(rèn)同經(jīng)濟(jì)憲法是憲法中有關(guān)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容或經(jīng)濟(jì)條款的總稱，則應(yīng)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)憲法是憲法的重要組成部分，而不應(yīng)將憲法中的反壟斷條款與具體的反壟斷法相等同，即反壟斷法與經(jīng)濟(jì)憲法并非處于同一層面或位階。至于有人將預(yù)算法稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，情況亦與此類似。

依據(jù)法律位階理論，經(jīng)濟(jì)憲法高于包括反壟斷法在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)法制度。從世界范圍看，各國(guó)憲法的體例、內(nèi)容各異，有的國(guó)家在憲法中規(guī)定有反壟斷條款，該條款是其經(jīng)濟(jì)憲法的重要組成部分，而其反壟斷法只是經(jīng)濟(jì)憲法條款的具體化。例如，俄羅斯等國(guó)的憲法對(duì)反壟斷、保障公平競(jìng)爭(zhēng)等有相關(guān)規(guī)定，這些國(guó)家的反壟斷法就是對(duì)其憲法規(guī)定的具體化〔12〕例如，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第34 條第2 項(xiàng)規(guī)定“禁止從事以壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，而俄羅斯的《關(guān)于在商品市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷活動(dòng)的法律》等反壟斷立法則是對(duì)憲法規(guī)定的落實(shí)；《瑞士聯(lián)邦憲法》第96 條規(guī)定“聯(lián)邦得制定法律抵制企業(yè)聯(lián)合對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)造成的損害性結(jié)果及其他形式的限制競(jìng)爭(zhēng)行為”，而瑞士的《關(guān)于卡特爾和其他限制競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)邦法律》則是對(duì)上述憲法規(guī)定的具體化。。我國(guó)憲法雖未明確規(guī)定反壟斷的內(nèi)容，但通過(guò)對(duì)《憲法》第15 條的解釋，仍可找到建立反壟斷制度的憲法依據(jù)。首先，該條第1 款規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就要有競(jìng)爭(zhēng)，需要依法對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為予以禁止，故應(yīng)當(dāng)建立反壟斷制度；其次，該條第2 款規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”（這是對(duì)第1 款規(guī)定的“實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的回應(yīng)），而反壟斷法作為主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行立法，在我國(guó)亦應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)；最后，該條第3 款規(guī)定“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的競(jìng)爭(zhēng)秩序或市場(chǎng)秩序，當(dāng)然屬于重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，尤其應(yīng)通過(guò)反壟斷立法加以維護(hù)和保障?？梢?jiàn)，經(jīng)由對(duì)上述重要的經(jīng)濟(jì)憲法條款的系統(tǒng)解釋，可以找到我國(guó)制定和不斷完善反壟斷法的憲法理?yè)?jù)。據(jù)此，反壟斷法作為下位法，應(yīng)當(dāng)遵從和落實(shí)經(jīng)濟(jì)憲法的相關(guān)規(guī)定，確保反壟斷立法的合憲性。

在完善反壟斷立法的過(guò)程中，應(yīng)明確將其定位于經(jīng)濟(jì)憲法之下，即應(yīng)強(qiáng)調(diào)反壟斷法是經(jīng)濟(jì)憲法的體現(xiàn)或具體化。為此，應(yīng)當(dāng)在“經(jīng)濟(jì)憲法—經(jīng)濟(jì)法—反壟斷法”的位階體系中，確立反壟斷立法所需關(guān)注的上下關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)憲法作為上位法，其位階要高于經(jīng)濟(jì)法，當(dāng)然也高于作為經(jīng)濟(jì)法子部門法的反壟斷法。依此位階關(guān)系，完善反壟斷立法既要遵循憲法的相關(guān)規(guī)定，又要符合經(jīng)濟(jì)法的一般原理和原則，在此基礎(chǔ)上，才能處理好反壟斷法與經(jīng)濟(jì)法各部門法之間的左右關(guān)系，保障相鄰立法的協(xié)調(diào)性。

（二）左右關(guān)系：相鄰立法的協(xié)調(diào)性

在左右關(guān)系方面，需關(guān)注反壟斷立法與同一位階相鄰立法的協(xié)調(diào)，這涉及反壟斷法與其他相鄰立法各自的調(diào)整范圍，并會(huì)影響上述立法的系統(tǒng)合力。在諸多左右關(guān)系中，以下三類尤為重要。

首先，應(yīng)重視反壟斷法與市場(chǎng)規(guī)制法的其他部門法的關(guān)系。其中，反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法關(guān)聯(lián)最為緊密〔13〕有關(guān)兩者關(guān)系的探討非常多，可參見(jiàn)王曉曄：《重要的補(bǔ)充——反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法與相鄰法的關(guān)系》，載《國(guó)際貿(mào)易》2004 年第7 期，等等。。作為競(jìng)爭(zhēng)法的兩個(gè)重要組成部分，反壟斷法往往被認(rèn)為旨在構(gòu)建自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，更強(qiáng)調(diào)保障良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；而反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法則更關(guān)注市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)行為要符合誠(chéng)信原則和商業(yè)道德。由于對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)識(shí)有廣狹之別，且現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)行為非常復(fù)雜，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為亦存在不正當(dāng)性，因此，對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界分，需要在立法和法律實(shí)施過(guò)程中不斷澄清〔14〕在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之初，對(duì)于兩者的區(qū)分更為模糊，于是在立法過(guò)程中形成的主流意見(jiàn)是：先將部分典型的壟斷行為作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中。參見(jiàn)張穹：《反壟斷理論研究》，中國(guó)法制出版社2007 年版，第74 頁(yè)。。例如，對(duì)濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的行為，是否應(yīng)由反壟斷法或反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法乃至其他法律調(diào)整，學(xué)界有諸多不同觀點(diǎn)，這就需要在完善反壟斷法的過(guò)程中加以明確〔15〕可參見(jiàn)李劍：《論結(jié)構(gòu)性要素在我國(guó)反壟斷法中的基礎(chǔ)地位——相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位濫用理論之否定》，載《政治與法律》2009 年第10 期；王曉曄：《論濫用“相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位”的法律規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016 年第5 期；龍?。骸稙E用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制原理》，載《法律科學(xué)》2017 年第5 期。；同時(shí)，對(duì)于具有不正當(dāng)性的競(jìng)爭(zhēng)行為，能否都由反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制，也涉及反壟斷法的調(diào)整范圍，需要隨著理論和實(shí)踐發(fā)展而不斷明晰〔16〕基于兩類立法的緊密關(guān)聯(lián)，有學(xué)者建議應(yīng)制定統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)法。參見(jiàn)王艷林：《論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法向統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)法修改的取向——兼評(píng)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法修訂草案〉隱含的新沖突》，載《法治研究》2016 年第6 期。。

此外，在市場(chǎng)規(guī)制法領(lǐng)域，反壟斷法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的關(guān)系也非常緊密。反壟斷法不僅在立法宗旨中強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，其執(zhí)法和司法亦呈現(xiàn)重視消費(fèi)者保護(hù)的導(dǎo)向，為此，在完善反壟斷立法的過(guò)程中，尤其應(yīng)加強(qiáng)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的立法協(xié)調(diào)〔17〕有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)建立協(xié)同保護(hù)模式，推動(dòng)反壟斷法對(duì)消費(fèi)者的直接保護(hù)。參見(jiàn)陳兵：《現(xiàn)代反壟斷法語(yǔ)境中的消費(fèi)者保護(hù)》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第5 期。。與此相關(guān)聯(lián)，與消費(fèi)者保護(hù)密切相關(guān)的價(jià)格法，也涉及價(jià)格壟斷以及相應(yīng)的價(jià)格規(guī)制等問(wèn)題，同樣需注意其與反壟斷法之間的立法協(xié)調(diào)〔18〕在《反壟斷法》出臺(tái)前，我國(guó)1997 年制定的《價(jià)格法》第4 條就規(guī)定，“國(guó)家支持和促進(jìn)公平、公開(kāi)、合法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)正常的價(jià)格秩序”，足見(jiàn)該法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)；此外，該法第14 條還規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者不得從事的不正當(dāng)價(jià)格行為（這與1993 年制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是相互銜接的），包括相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格的行為；為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者獨(dú)占市場(chǎng)，以低于成本的價(jià)格傾銷的行為；對(duì)具有同等交易條件的經(jīng)營(yíng)者實(shí)行價(jià)格歧視的行為等，而上述行為類型都與反壟斷法有關(guān)，需要在修改《價(jià)格法》和《反壟斷法》時(shí)進(jìn)行相應(yīng)協(xié)調(diào)。。

其次，應(yīng)關(guān)注反壟斷法與宏觀調(diào)控法各部門法的關(guān)系。例如，財(cái)稅法領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等特殊制度安排，是否會(huì)影響市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)？競(jìng)爭(zhēng)中立原則應(yīng)如何理解或體現(xiàn)〔19〕例如，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38 號(hào)），強(qiáng)調(diào)要全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，依法保障各類市場(chǎng)主體平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利。？各個(gè)稅種立法中的稅收優(yōu)惠、區(qū)域性的稅收安排是否會(huì)限制公平競(jìng)爭(zhēng)？這些都需要通過(guò)反壟斷法的理論研究和制度實(shí)踐做出回答。事實(shí)上，財(cái)稅法與金融法等宏觀調(diào)控法的其他部門法一樣，在公共利益保護(hù)方面與反壟斷法存在交集，只是各有側(cè)重而已〔20〕與此相關(guān)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)法對(duì)相關(guān)問(wèn)題的協(xié)同治理。參見(jiàn)姚海放：《論政府補(bǔ)貼法治：產(chǎn)業(yè)政策法、財(cái)政法和競(jìng)爭(zhēng)法的協(xié)同治理》，載《政治與法律》2017 年第12 期。。在完善反壟斷法的過(guò)程中，需要協(xié)調(diào)好與宏觀調(diào)控領(lǐng)域的關(guān)系，以體現(xiàn)反壟斷法應(yīng)有的高度、廣度以及相應(yīng)的包容度。

最后，應(yīng)特別關(guān)注反壟斷法與數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的關(guān)系。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法往往涉及反壟斷的內(nèi)容，如《電子商務(wù)法》第4 條、第22 條規(guī)定，“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門不得采取歧視性的政策措施，不得濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者“不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，這些規(guī)定實(shí)質(zhì)上是電商法中的反壟斷法規(guī)范，足見(jiàn)兩類立法之間的緊密關(guān)聯(lián)。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來(lái)了反壟斷法理論、制度方面的諸多新問(wèn)題，如數(shù)據(jù)壟斷、平臺(tái)壟斷、算法合謀等問(wèn)題日益受到重視〔21〕可參見(jiàn)［英］ 扎拉奇、［美］ 斯圖克：《算法的陷阱：超級(jí)平臺(tái)、算法壟斷與場(chǎng)景欺騙》，余瀟譯，中信出版集團(tuán)2018 年版；韓偉：《算法合謀反壟斷初探——OECD 〈算法與合謀〉報(bào)告介評(píng)（上）》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2017 年第5 期。，規(guī)范此類新問(wèn)題的相關(guān)規(guī)則，亦需在反壟斷法的具體完善中加以體現(xiàn)。

反壟斷法的立法完善，除需與上述立法加強(qiáng)協(xié)調(diào)外，還應(yīng)關(guān)注與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、合同法、公司法等立法的協(xié)調(diào)問(wèn)題，對(duì)此已有諸多研究〔22〕相關(guān)研究可參見(jiàn)王先林：《反壟斷法與創(chuàng)新發(fā)展——兼論反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《法學(xué)》2016 年第12 期。，相關(guān)成果已體現(xiàn)于大量執(zhí)法和司法實(shí)踐中。上述與反壟斷法相關(guān)的各類立法，盡管其結(jié)構(gòu)和功能各異，所體現(xiàn)的價(jià)值和調(diào)整目標(biāo)有別，但都是整體法律體系的重要組成部分，只有保持其內(nèi)在一致性，才能有效發(fā)揮法律系統(tǒng)的整體功能。

（三）前后關(guān)系：不同時(shí)序立法的一致性

如前所述，實(shí)質(zhì)意義的反壟斷法是經(jīng)由不同歷史時(shí)期的發(fā)展而逐漸形成的，而形式意義的《反壟斷法》的制定和實(shí)施則具有標(biāo)志性意義。不同時(shí)期形成的反壟斷法規(guī)范先后相繼，構(gòu)成了反壟斷法的體系，加強(qiáng)不同時(shí)期、不同法律淵源的規(guī)范協(xié)調(diào)，增進(jìn)不同時(shí)序立法的一致性，同樣非常重要。

例如，美國(guó)采取分散立法模式，從1890 年的《謝爾曼法》開(kāi)始，通過(guò)后續(xù)的《克萊頓法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》 等一系列的立法補(bǔ)充和完善，才形成了較為完整的反壟斷法體系〔23〕不同歷史時(shí)期的立法保持一致性非常重要。例如，美國(guó)1936 年的《羅賓遜—帕特曼法》力圖對(duì)《克萊頓法》做出補(bǔ)充和完善，著力解決價(jià)格歧視或價(jià)格差異問(wèn)題，但它被認(rèn)為與其他反托拉斯法存在明顯的不一致，嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)主體的遵從行為，以至于執(zhí)法機(jī)構(gòu)被迫將其擱置。參見(jiàn)［美］霍溫坎普：《聯(lián)邦反托拉斯政策：競(jìng)爭(zhēng)法律及其實(shí)踐》（第3 版），許光耀等譯，法律出版社2009年版，第631 頁(yè)。。而我國(guó)主要采取集中立法模式，規(guī)制壟斷的制度主要集中于《反壟斷法》，與之配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章等則是對(duì)該法的細(xì)化或具體化〔24〕隨著2019 年9 月1 日《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等行政法規(guī)的發(fā)布，我國(guó)已形成以《反壟斷法》為核心，由配套行政法規(guī)、部門規(guī)章等共同構(gòu)成的較為完備的反壟斷制度體系。。盡管我國(guó)與美國(guó)的立法模式和發(fā)展歷史不同，但同樣涉及不同時(shí)期反壟斷規(guī)范的協(xié)調(diào)，這樣才能使反壟斷立法體系更加渾然一體。

此外，由于反壟斷法需規(guī)制多種特殊主體的競(jìng)爭(zhēng)行為，因而還要與不同時(shí)期形成的特殊制度相協(xié)調(diào)。諸如專賣制度、公用企業(yè)制度等，都會(huì)影響反壟斷法的實(shí)質(zhì)適用。為此，在完善反壟斷法的過(guò)程中，需要考慮既有制度安排是否存在合理性，并基于合理原則與法治原則的要求，體現(xiàn)反壟斷立法的體系性、規(guī)制性和謙抑性，這對(duì)于有效發(fā)揮反壟斷法與相關(guān)立法的整體功效更為重要。

例如，我國(guó)的專營(yíng)專賣制度歷史悠久，無(wú)論是春秋時(shí)期管仲提出的“官山?！敝贫?，還是西漢時(shí)期桑弘羊推行的鹽鐵專營(yíng)制度，都影響深遠(yuǎn)。在改革開(kāi)放之初的1983 年，我國(guó)曾發(fā)布《煙草專賣條例》，并于1992 年正式實(shí)施《煙草專賣法》，這些制度安排均早于專門的反壟斷立法，因此，反壟斷立法的完善需與確立在先的專賣制度相協(xié)調(diào)〔25〕相關(guān)探討可參見(jiàn)李劍：《煙草業(yè)需要反壟斷法嗎?——煙草專賣改革的邏輯與路徑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013 年第5 期，等等。。此外，在公用企業(yè)領(lǐng)域，電力、鐵路、郵政、電信等行業(yè)的立法均先于專門的反壟斷立法?；诠闷髽I(yè)對(duì)國(guó)計(jì)民生的重要影響，上述行業(yè)立法往往會(huì)設(shè)定一些與壟斷相關(guān)的特殊規(guī)定，也需要與反壟斷立法相協(xié)調(diào)〔26〕具體分析可參見(jiàn)張占江：《自然壟斷行業(yè)的反壟斷法適用——以電力行業(yè)為例》，載《法學(xué)研究》2006 年第6 期，等等。。當(dāng)然，上述協(xié)調(diào)已不僅涉及立法上的前后關(guān)系，還涉及左右關(guān)系。

總之，上述三類關(guān)系事關(guān)反壟斷法的位階、范圍和功能，對(duì)此唯有不夸大、不限縮，方能使反壟斷法的定位“高低適度”。前面基于三類關(guān)系展開(kāi)的“定位分析”，旨在揭示反壟斷法在整個(gè)法律體系中與各類相關(guān)立法的緊密關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)基于協(xié)調(diào)的思想，防止立法上的單兵突進(jìn)，并提升反壟斷立法的系統(tǒng)性；同時(shí)，也意在通過(guò)審視反壟斷法及相關(guān)立法的歷史變遷，強(qiáng)調(diào)其歷史上的關(guān)聯(lián)性，這對(duì)于明確立法的未來(lái)走向有重要意義。只有解決好上下關(guān)系的主從性、左右關(guān)系的協(xié)調(diào)性、前后關(guān)系的一致性，才能對(duì)反壟斷法的完善做出準(zhǔn)確定位，并增進(jìn)對(duì)反壟斷法的本體論和發(fā)生論的理解。此外，把握上述三類關(guān)系及其對(duì)應(yīng)的“三性”，亦有助于分析反壟斷法以外的其他各類立法完善問(wèn)題。

三、定向：完善反壟斷立法的基本方向

對(duì)于完善反壟斷法立法的基本方向，人們通常關(guān)注法律的修改是“大改”抑或“小改”。而修改幅度的大小，則與是否涉及基本制度及其變動(dòng)多少等直接相關(guān)。其中，反壟斷法的調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整范圍、基本原則等如何確定尤為重要，它們關(guān)乎反壟斷法目標(biāo)的多少、范圍的寬窄和功能的強(qiáng)弱，標(biāo)示著立法修改的基本方向，影響著“大改”或“小改”的判斷，并最終決定著反壟斷法的“大小”和規(guī)制方向。

反壟斷法修改的大與小，與前述的定位分析直接相關(guān)。不同的定位會(huì)影響反壟斷法所包含制度的多少，以及制度適用范圍的廣狹。因此，上述定位分析其實(shí)已涉及制度的“大小”問(wèn)題?；谇笆龅亩ㄎ徽J(rèn)知，結(jié)合調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整范圍、基本原則等基本向度，在完善反壟斷法方面應(yīng)著重關(guān)注如下三個(gè)問(wèn)題。

第一，有關(guān)調(diào)整目標(biāo)的問(wèn)題。通常，反壟斷法被認(rèn)為涉及多種調(diào)整目標(biāo)或多元價(jià)值追求。具體說(shuō)來(lái)，反壟斷法的基本目標(biāo)是通過(guò)促進(jìn)和保障自由競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)公平，使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或整體的市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，從而提高經(jīng)濟(jì)效率〔27〕反壟斷法尤其關(guān)注生產(chǎn)效率和配置效率，其提升有助于實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利最大化。參見(jiàn)［美］ 霍溫坎普：《聯(lián)邦反托拉斯政策：競(jìng)爭(zhēng)法律及其實(shí)踐》（第3 版），許光耀等譯，法律出版社2009 年版，第80-82 頁(yè)。，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，進(jìn)而保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。上述目標(biāo)表明：只有經(jīng)由“排除競(jìng)爭(zhēng)限制——推動(dòng)自由競(jìng)爭(zhēng)——保障公平競(jìng)爭(zhēng)”的路徑，確保公平交易、公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，才能實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的效率和繁榮，從而提升社會(huì)總福利，保障消費(fèi)者利益和公共利益。由此不難發(fā)現(xiàn)，效率、公平、秩序的價(jià)值，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)正義”的追求，都蘊(yùn)含于上述目標(biāo)中，需要在反壟斷立法中加以協(xié)調(diào)和貫穿?？梢?jiàn)，反壟斷法的調(diào)整目標(biāo)看似多元分散，并因而凸顯其“大”，但其蘊(yùn)含的基礎(chǔ)價(jià)值仍是緊密關(guān)聯(lián)的效率、公平和秩序，即通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)提升效率，通過(guò)確保公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各類目標(biāo)。

基于上述對(duì)調(diào)整目標(biāo)及其蘊(yùn)含的多元價(jià)值的認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)反壟斷法側(cè)重于“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而不是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者”的觀點(diǎn)，得到了較多認(rèn)可〔28〕也有學(xué)者認(rèn)為“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者”和“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”屬于不同層次的價(jià)值目標(biāo)，二者并不矛盾。可參見(jiàn)吳宏偉、譚袁：《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而不保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者?——對(duì)主流反壟斷法觀點(diǎn)的審視》，載《北方法學(xué)》2013 年第4 期。。據(jù)此，只有保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或整體市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，才能提升整體經(jīng)濟(jì)效率，增進(jìn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系的理解，明晰競(jìng)爭(zhēng)正義的價(jià)值，從而進(jìn)一步促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第二，有關(guān)調(diào)整范圍的問(wèn)題。反壟斷法要規(guī)范相關(guān)壟斷行為，而壟斷行為類型多樣，可能發(fā)生于境內(nèi)或域外，并直接影響其調(diào)整范圍的大小。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的情勢(shì)，應(yīng)高度重視反壟斷法的域外適用問(wèn)題，并確立相應(yīng)的域外適用原則和規(guī)則〔29〕1927 年國(guó)際常設(shè)法院在蓮花案（Louts Case）中確立了“客觀屬地原則”，這是美國(guó)確立域外適用的“效果原則”的智識(shí)基礎(chǔ)。在二十世紀(jì)七八十年代，歐洲多國(guó)都在立法中肯定了效果原則，但同時(shí)也有幾十部對(duì)抗立法產(chǎn)生。參見(jiàn)［美］格伯爾：《全球競(jìng)爭(zhēng)：法律、市場(chǎng)和全球化》，陳若鴻譯，中國(guó)法制出版社2012 年版，第54-63 頁(yè)。，只有依法有理、有據(jù)、有節(jié)地推進(jìn)域外適用，才能取得良好的法律實(shí)效。

反壟斷法需要規(guī)制的壟斷行為包括企業(yè)行為與政府行為、單方行為與多方行為、橫向行為與縱向行為等，同時(shí)，在上述行為二元?jiǎng)澐值幕A(chǔ)上，還存在諸多跨界行為〔30〕參見(jiàn)侯利陽(yáng)：《壟斷行為類型化中的跨界行為：以聯(lián)合抵制為視角》，載《中外法學(xué)》2016 年第4 期。。而在各種行為類型中，經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷的分類歷來(lái)備受矚目，且行政壟斷的特殊性亦被特別強(qiáng)調(diào)〔31〕有學(xué)者認(rèn)為，行政性壟斷在結(jié)果上也是一種經(jīng)濟(jì)壟斷，但其法律規(guī)制有許多特殊性，參見(jiàn)漆多?。骸斗磯艛嗔⒎ㄖ械男姓詨艛鄦?wèn)題》，載《時(shí)代法學(xué)》2006 年第2 期。。當(dāng)然，如果依循公共選擇理論，將政府視為市場(chǎng)主體，則對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷的規(guī)制亦會(huì)有諸多共通之處。但無(wú)論對(duì)行政壟斷如何認(rèn)識(shí)，對(duì)其在反壟斷法中是否規(guī)定和如何規(guī)定，會(huì)直接影響反壟斷法調(diào)整范圍的“大小”和規(guī)制方向。

在規(guī)制行政壟斷方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度往往被認(rèn)為非常重要。許多學(xué)者認(rèn)為在修改反壟斷法的過(guò)程中，應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為解決行政壟斷問(wèn)題的重要制度而納入其中，但也有學(xué)者對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，在強(qiáng)調(diào)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)方面，反壟斷法與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的精神是一致的，但如果把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度僅作為反壟斷法的一部分，甚至只作為規(guī)制行政壟斷的制度，則反壟斷法可能難承其重亦難容其大。由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用范圍更為廣闊，可以貫穿經(jīng)濟(jì)法的多個(gè)領(lǐng)域，并與經(jīng)濟(jì)憲法直接相連，〔32〕相關(guān)分析可參見(jiàn)張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，載《政治與法律》2017 年第11 期。因此，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度亦應(yīng)適當(dāng)定位，并在反壟斷法中做出恰切規(guī)定，否則會(huì)影響反壟斷法的內(nèi)在邏輯自洽。

第三，有關(guān)基本原則的問(wèn)題。對(duì)于反壟斷法的基本原則，學(xué)界尚缺少系統(tǒng)研究。通常，學(xué)界對(duì)本身違法原則和合理原則討論較多，它們?cè)谂袛嗍欠駱?gòu)成壟斷方面確實(shí)非常重要，但能否將其作為“基本原則”，尚可存疑。其實(shí)，法定原則、適度原則和績(jī)效原則作為經(jīng)濟(jì)法的“三大基本原則”，同樣適用于反壟斷法，并且，本身違法原則和合理原則只是“三大基本原則”的具體化。

在反壟斷法的歷史變遷過(guò)程中，從強(qiáng)調(diào)本身違法原則到引入合理原則表明，對(duì)壟斷行為的規(guī)制不僅要重視合法性（或違法性），也應(yīng)關(guān)注其合理性，尤其應(yīng)融入經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)公益的考量以及對(duì)相關(guān)價(jià)值的權(quán)衡。例如，在反壟斷法所規(guī)制的經(jīng)濟(jì)壟斷行為中，各類行為的危害程度各異，對(duì)其如何進(jìn)行規(guī)制的寬嚴(yán)取舍，會(huì)影響人們對(duì)反壟斷規(guī)則合理性的認(rèn)識(shí)。因此，對(duì)反壟斷法的合理性以及相應(yīng)的謙抑性、包容性的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)〔33〕對(duì)于相關(guān)具體問(wèn)題的分析，可參見(jiàn)焦海濤：《論互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷執(zhí)法的謙抑性——以市場(chǎng)支配地位濫用行為規(guī)制為中心》，載《交大法學(xué)》2013 年第2 期，等等。，也是未來(lái)完善立法需直面的重要問(wèn)題，它直接影響后面有關(guān)反壟斷法“寬嚴(yán)”的探討。

上述有關(guān)調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整范圍、基本原則的各類問(wèn)題，對(duì)反壟斷法的修改方向有較大影響，應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。與此同時(shí)，對(duì)反壟斷法的整體走向亦應(yīng)把握。從總體上說(shuō)，反壟斷法的制定和實(shí)施，都應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，并且，不僅應(yīng)有利于推動(dòng)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)有利于帶動(dòng)全球的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這也是以往建構(gòu)國(guó)際反壟斷規(guī)則的努力方向，其中涉及更高層面的效率與公平的協(xié)調(diào)。

事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，反壟斷法對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的影響更為深遠(yuǎn)，無(wú)論是其域外適用，抑或?qū)鐕?guó)公司的合并規(guī)制，都直接關(guān)乎國(guó)際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在反壟斷法不斷完善的過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)協(xié)調(diào)、開(kāi)放的理念，既要推動(dòng)相關(guān)國(guó)家間反壟斷制度的協(xié)調(diào)，降低國(guó)際經(jīng)濟(jì)的交易成本，又要保持制度的開(kāi)放性，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立原則〔34〕按照競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求，國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)最大限度地避免限制或扭曲競(jìng)爭(zhēng)的行為。參見(jiàn)張占江：《政府行為競(jìng)爭(zhēng)中立制度的構(gòu)造——以反壟斷法框架為基礎(chǔ)》，載《法學(xué)》2018 年第6 期。，確保對(duì)內(nèi)外主體的平等對(duì)待。為此，作為公法的反壟斷法應(yīng)具有謙抑性和包容性，并通過(guò)對(duì)“法治與發(fā)展”關(guān)系的有效協(xié)調(diào)，推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展和共享發(fā)展。這既是完善反壟斷法的方向，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)法需要不斷解決的重要問(wèn)題。

總之，明確反壟斷法的完善方向，應(yīng)從該法的調(diào)整目標(biāo)、范圍、原則等方面加以考量。其中，在反壟斷法的調(diào)整目標(biāo)方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)規(guī)范壟斷行為，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，從而提升經(jīng)濟(jì)效率，保障市場(chǎng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益，進(jìn)而提升社會(huì)整體福利；在調(diào)整范圍方面，應(yīng)有效界定各類壟斷行為，并對(duì)違法性突出的各類壟斷行為予以重點(diǎn)規(guī)制；在相關(guān)原則方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)本身違法原則與合理原則的綜合運(yùn)用，并切實(shí)關(guān)注主體行為的正當(dāng)理由，全面體現(xiàn)反壟斷法的基本價(jià)值〔35〕對(duì)于合理原則的討論，可參見(jiàn)［美］ 赫伯特·霍溫坎普、蘭磊：《論反壟斷法上的合理原則》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2019 年第1 期。。此外，探討反壟斷法的調(diào)整目標(biāo)、范圍、原則等問(wèn)題，不能僅局限于單純的技術(shù)性分析，還應(yīng)關(guān)注反壟斷立法的整體發(fā)展方向，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其調(diào)整范圍、規(guī)范結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)張或限縮，避免對(duì)其“大小”問(wèn)題做簡(jiǎn)單化的回答。

四、定則：“確定規(guī)則”與“規(guī)則的確定性”

反壟斷法的完善最終要落在“定則”方面。所謂定則，主要涉及兩個(gè)方面，一是從立法的角度“確定規(guī)則”，即通過(guò)確定規(guī)范壟斷行為以及相關(guān)規(guī)制行為的規(guī)則，解決各類主體無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循的問(wèn)題，明確各類主體可遵守、可執(zhí)行的規(guī)范；二是從法治的角度提高“規(guī)則的確定性”，即不斷增進(jìn)反壟斷規(guī)則應(yīng)有的確定性〔36〕在確定性方面，“大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)法律都非常模棱兩可”。參見(jiàn)［美］ 夏皮羅、范里安：《信息規(guī)則：網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的策略指導(dǎo)》，孟昭莉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017 年版，第244 頁(yè)。，使相關(guān)規(guī)則的內(nèi)容明確、含義確定，易于遵守，便于實(shí)施，確保規(guī)則基本的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。上述兩個(gè)方面直接影響反壟斷法的“寬嚴(yán)”，需要特別關(guān)注。

（一）確定規(guī)則：力求形成“好的規(guī)則”

在“確定規(guī)則”方面，反壟斷法作為一類法律規(guī)范的總稱，需要通過(guò)確定相應(yīng)的規(guī)則，使其體現(xiàn)出“法”所應(yīng)有的規(guī)范性。由于規(guī)則的質(zhì)量直接影響反壟斷法是否屬于良法，以及能否據(jù)此形成善治，因此，持續(xù)形成“好的規(guī)則”，是不斷完善反壟斷立法的重要目標(biāo)。

形成“好的規(guī)則”是所有修法的重點(diǎn)，它寄托著人們對(duì)完善立法的希冀和訴求。對(duì)于反壟斷制度如何完善，學(xué)界和實(shí)務(wù)界曾提出諸多具體建議，涉及對(duì)縱向壟斷協(xié)議的規(guī)制、橫向聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為的豁免理由、相關(guān)市場(chǎng)的界定方法、回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)則調(diào)整，以及對(duì)寬恕制度、調(diào)查制度的改進(jìn)，等等，這對(duì)于形成有效的、可執(zhí)行的“好的規(guī)則”尤其有積極意義。

此外，反壟斷制度的完善，在大的方面還涉及“政策與法律”的關(guān)系，以及更為具體的“競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷法”的關(guān)系〔37〕相關(guān)探討可參見(jiàn)史際春、趙忠龍：《競(jìng)爭(zhēng)政策：經(jīng)驗(yàn)與文本的交織進(jìn)化》，載《法學(xué)研究》2010 年第5 期；徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷法實(shí)施》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第2 期。。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施，會(huì)有助于市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，但競(jìng)爭(zhēng)政策畢竟還是“政策”，不能將其與市場(chǎng)機(jī)制相等同，也不應(yīng)將“市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性地位”與“競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”相混淆。與此相關(guān)聯(lián)，是否將“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”融入相關(guān)規(guī)則，如何體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，能否將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的原則或制度寫入反壟斷法，都需要在修改反壟斷法時(shí)認(rèn)真討論，對(duì)其如何取舍，會(huì)影響反壟斷規(guī)則能否成為“好的規(guī)則”。

與此同時(shí)，還應(yīng)注意促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)與促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在一致性。倘若簡(jiǎn)單地將兩類目標(biāo)分別歸入競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策，并將兩者對(duì)立起來(lái)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題〔38〕兩類政策并非截然對(duì)立，其中，競(jìng)爭(zhēng)政策具有雙重作用，既是提升經(jīng)濟(jì)福利的引擎，又能限制經(jīng)濟(jì)權(quán)力的產(chǎn)生，因而是維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要基石。參見(jiàn)［德］ 諾依曼：《競(jìng)爭(zhēng)政策——?dú)v史、理論及實(shí)踐》，谷愛(ài)俊譯，北京大學(xué)出版社2003 年版，第56 頁(yè)。。在整個(gè)政策體系中，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策等各類經(jīng)濟(jì)政策，理應(yīng)相互協(xié)調(diào)，并在整體上形成系統(tǒng)合力〔39〕相關(guān)分析可參見(jiàn)于良春：《中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策：作用、關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2018 年第10 期。；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)法作為上述經(jīng)濟(jì)政策的法律化，需對(duì)各類法律化的經(jīng)濟(jì)政策加以協(xié)調(diào)，并通過(guò)保障和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展?；谏鲜稣吲c法律目標(biāo)的內(nèi)在一致性，如果對(duì)某類行為是否構(gòu)成壟斷行為存疑，即應(yīng)作“有利于行為人”的從寬解釋，這樣的規(guī)則才能有助于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而由此形成的具有“包容性”的“發(fā)展導(dǎo)向型”的反壟斷制度，才更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和前述的方向。

與此相關(guān)聯(lián)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已提出諸多挑戰(zhàn)，特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的迅速發(fā)展及其對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融入，相關(guān)企業(yè)的合并、擴(kuò)張及其巨大外溢性，以及平臺(tái)功能的不斷顯現(xiàn)，都使新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的企業(yè)影響力遠(yuǎn)超傳統(tǒng)企業(yè)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)力或壟斷力大幅提升，而傳統(tǒng)的相關(guān)市場(chǎng)界定規(guī)則或整體的反壟斷規(guī)則卻不敷其用〔40〕具體討論可參見(jiàn)許光耀：《互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中雙邊市場(chǎng)情形下支配地位濫用行為的反壟斷法調(diào)整——兼評(píng)奇虎訴騰訊案》，載《法學(xué)評(píng)論》2018 年第1 期；葉明：《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定困境及其破解路徑》，載《法商研究》2014 年第1 期，等等。，對(duì)此需通過(guò)反壟斷規(guī)則的持續(xù)完善予以回應(yīng)。由于在工業(yè)革命時(shí)代所形成的反壟斷規(guī)則已難以完全適應(yīng)信息革命時(shí)代的發(fā)展要求，因而針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新問(wèn)題，應(yīng)調(diào)整反壟斷法乃至整體競(jìng)爭(zhēng)法的相關(guān)規(guī)則，從而有效完成“確定規(guī)則”的任務(wù)。

（二）規(guī)則的確定性：法治的基本要求

“好的規(guī)則”應(yīng)具有確定性。不斷提升規(guī)則的確定性，是完善反壟斷法的重要目標(biāo)。面對(duì)充滿不確定性的世界，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的諸多不確定性，尤其應(yīng)通過(guò)明確行為規(guī)則來(lái)降低不確定性和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。在反壟斷法領(lǐng)域，認(rèn)定一種行為是否構(gòu)成壟斷，是否具有違法性，應(yīng)有規(guī)則可循。如果相關(guān)規(guī)則不明確、不確定，就會(huì)使執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)過(guò)大，甚至可能為其恣意裁奪留下空間，同時(shí)，也會(huì)使市場(chǎng)主體因?qū)ζ湫袨楹戏ㄐ匀鄙賾?yīng)有的預(yù)期，而面臨較大的法律遵從風(fēng)險(xiǎn)，這顯然不利于市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)，有悖于法治經(jīng)濟(jì)的基本理念，影響市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮。因此，不斷提升反壟斷法的確定性歷來(lái)是一個(gè)重要問(wèn)題〔41〕與這種不確定性相關(guān)聯(lián)，有學(xué)者建議我國(guó)應(yīng)建立溫和型的反壟斷制度。參見(jiàn)朱慈蘊(yùn)：《反思反壟斷：我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立溫和型的反壟斷制度》，載《清華法學(xué)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003 年第2 期。。

要提升規(guī)則的確定性，就必須把握規(guī)律性。只有在反壟斷立法中充分體現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律等，由此形成的規(guī)則才會(huì)具有合理性，成為“好的規(guī)則”。與此同時(shí)，“好的規(guī)則”還應(yīng)簡(jiǎn)明易行，便于遵從。但在反壟斷法實(shí)踐中，日益復(fù)雜的規(guī)范、不夠明晰的規(guī)則所導(dǎo)致的不確定性，卻加大了法律實(shí)施和遵從的成本以及各類主體的違法風(fēng)險(xiǎn)，影響了反壟斷法的可預(yù)見(jiàn)性，這顯然有悖于法治原則和法治精神。因此，應(yīng)基于反壟斷法規(guī)范的復(fù)雜性，努力在規(guī)則完善過(guò)程中切實(shí)“化繁為簡(jiǎn)”〔42〕在既往的反壟斷執(zhí)法中，有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位的案件更多，但市場(chǎng)支配地位的確定卻非常繁雜，如何簡(jiǎn)化是值得研究的重要問(wèn)題。相關(guān)分析可參見(jiàn)吳漢洪等：《中國(guó)反壟斷領(lǐng)域的成就和挑戰(zhàn)——紀(jì)念中國(guó)〈反壟斷法〉實(shí)施十周年》，載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第5 期。，充分體現(xiàn)前述價(jià)值和原則，避免糾纏于對(duì)某些具體規(guī)則的狹隘理解或機(jī)械適用，從而有效促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

已經(jīng)確定的規(guī)則需經(jīng)由實(shí)踐的檢驗(yàn)，才能最終認(rèn)定其是否屬于“好的規(guī)則”。在我國(guó)反壟斷法實(shí)踐中，反壟斷執(zhí)法和司法成績(jī)斐然，但反壟斷法的政策性過(guò)強(qiáng)，確定性、可預(yù)見(jiàn)性不足及由此帶來(lái)的負(fù)面影響，已成為亟待解決的重要問(wèn)題。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，反壟斷法雖具有突出的“政策性”（這也是各類經(jīng)濟(jì)法制度的共同特征），但亦須強(qiáng)調(diào)和重申其“法定性”，從而提升其應(yīng)有的確定性和可預(yù)見(jiàn)性〔43〕例如，合理原則使得反壟斷分析變得復(fù)雜而成本高昂，且與法律的規(guī)范性存在明顯沖突，會(huì)產(chǎn)生違反法治原則、削弱威懾效果的后果。參見(jiàn)李劍：《制度成本與規(guī)范化的反壟斷法——當(dāng)然違法原則的回歸》，載《中外法學(xué)》2019 年第4 期。。否則，市場(chǎng)主體就會(huì)不知所措、無(wú)所適從，甚至?xí)蚱鋼?dān)憂觸碰反壟斷的“紅線”而影響自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)法的重要部門法，必須真正有助于保障自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“更經(jīng)濟(jì)”，如果所確定的反壟斷規(guī)則與此相違背，就不是良法，也難以據(jù)此實(shí)現(xiàn)善治。

此外，伴隨著反壟斷問(wèn)題的日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)分析方法在執(zhí)法和司法中的運(yùn)用愈發(fā)重要，甚至有人認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)學(xué)在反托拉斯中的至高無(wú)上的地位已經(jīng)牢固確立”〔44〕［美］ 克伍卡、懷特：《反托拉斯革命——經(jīng)濟(jì)學(xué)、競(jìng)爭(zhēng)與政策》（第6 版），林平等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 年版，第5 頁(yè)。。不容否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)分析方法對(duì)于壟斷行為的識(shí)別和判斷確有重要作用，但亦須正視其局限性〔45〕與此相關(guān)，在反壟斷法解釋中應(yīng)把握經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的合理限度。參見(jiàn)金善明：《反壟斷法解釋中經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的限度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018 年第6 期。，特別是可能帶來(lái)的執(zhí)法或司法上的不確定性。因此，通過(guò)積累共識(shí)并形成相關(guān)基本規(guī)則，有效解決壟斷行為的認(rèn)定等問(wèn)題，對(duì)于增進(jìn)反壟斷規(guī)則的確定性更為重要。

總之，完善反壟斷法所需關(guān)注的“定則”，涉及“確定規(guī)則”與“規(guī)則的確定性”兩個(gè)方面，它們直接影響反壟斷法的“寬嚴(yán)”。在確定規(guī)則方面，如能體現(xiàn)包容性，形成“好的規(guī)則”，則可稱之為“寬”；在規(guī)則的確定性方面，如規(guī)則明確，能夠形成穩(wěn)定的預(yù)期，亦可謂之“寬”。反之，嚴(yán)苛的規(guī)則，以及缺少確定性的法律實(shí)施，即應(yīng)視為“嚴(yán)”。反壟斷法的制定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅、嚴(yán)格，這樣的“嚴(yán)”是應(yīng)該的，但不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、缺少合理性和確定性的“嚴(yán)”則不足取。從全球范圍看，多數(shù)國(guó)家反壟斷法的歷史都不長(zhǎng)，如何針對(duì)復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的反壟斷識(shí)別，做到“寬嚴(yán)相濟(jì)”，是對(duì)治國(guó)能力的重要考驗(yàn)。

反壟斷法的“寬嚴(yán)”，是一國(guó)市場(chǎng)規(guī)制強(qiáng)度的集中體現(xiàn)，并因而會(huì)影響營(yíng)商環(huán)境〔46〕為此，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第21 條特別規(guī)定：“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度，有效預(yù)防和制止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。”。只有通過(guò)反壟斷法的不斷完善，形成“好的規(guī)則”，并提升規(guī)則的確定性、可執(zhí)行性，才能持續(xù)降低市場(chǎng)主體的違法風(fēng)險(xiǎn)，并由此激發(fā)其投入自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用。由于上述兩個(gè)維度的定則，與前述的定位、定向密切相關(guān)，涉及反壟斷法治建設(shè)的核心問(wèn)題，因而是完善反壟斷法需重點(diǎn)強(qiáng)化的領(lǐng)域。

五、結(jié)論

反壟斷法的完善涉及大量問(wèn)題，對(duì)此可從多個(gè)維度展開(kāi)研討，其中既包括對(duì)某類具體問(wèn)題的細(xì)致分析，也需要對(duì)立法修改的整體問(wèn)題的綜合研判。為此，本文選取反壟斷法的定位、定向、定則三個(gè)維度，探討了完善反壟斷立法所涉及的高低、大小、寬嚴(yán)等問(wèn)題，并力圖對(duì)其中蘊(yùn)含的理論分歧和制度實(shí)踐問(wèn)題加以梳理，以期有助于反壟斷法乃至整體經(jīng)濟(jì)法的不斷完善。

基于“歷史—系統(tǒng)”的分析框架，本文認(rèn)為，在定位方面，完善反壟斷法需處理好上下、左右、前后三類關(guān)系，以明晰反壟斷法在法律系統(tǒng)中與相關(guān)部門法在位階上的主從性、相鄰立法的協(xié)調(diào)性以及立法時(shí)序上的一致性，從而更好地發(fā)揮反壟斷法的作用；在定向方面，需明確完善反壟斷立法的基本方向，其中，反壟斷法的調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整范圍、基本原則等應(yīng)否調(diào)整、如何修改，以及促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的整體走向，都影響著立法修改的基本方向，事關(guān)“大改”或“小改”的判斷，并最終決定著反壟斷法的“大小”；在定則方面，既應(yīng)從立法的角度“確定規(guī)則”，并力求形成“好的規(guī)則”，又要從法治的角度提升“規(guī)則的確定性”，把握好反壟斷法治的寬嚴(yán)度。

上述的定位、定向與定則三個(gè)方面，影響著反壟斷法的高低、大小、寬嚴(yán)。只有“三定”得當(dāng)，才能使反壟斷法在持續(xù)優(yōu)化過(guò)程中保持高低適度、大小適當(dāng)和寬嚴(yán)適中。上述三個(gè)維度不僅適用于分析反壟斷立法問(wèn)題，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)立法乃至各類立法的研究亦具有普適性。由于立法涉及法學(xué)理論和制度實(shí)踐的諸多方面，通過(guò)剖析反壟斷立法問(wèn)題，不僅可以揭示經(jīng)濟(jì)法立法的諸多共性問(wèn)題，還可以檢驗(yàn)和提煉相關(guān)法學(xué)理論，因此，本文的前述探討并非僅限于反壟斷立法領(lǐng)域，還涉及反壟斷法的本體論、發(fā)生論、價(jià)值論、規(guī)范論等基本理論，也關(guān)注了經(jīng)濟(jì)憲法和相關(guān)部門法層面的問(wèn)題。如果學(xué)界能在上述方面展開(kāi)更深入的研究，則不僅有助于完善反壟斷立法并推動(dòng)其有效實(shí)施，也會(huì)有助于豐富經(jīng)濟(jì)法的立法理論等基本理論，推進(jìn)整體法治理論的深化。