王 勇

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

2017年8月6日，在菲律賓馬尼拉召開(kāi)的第50屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議審議并通過(guò)了《南海行為準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“《行為準(zhǔn)則》”)的框架文件。[1]2017年11月14日，中國(guó)外交部發(fā)言人耿爽在例行記者會(huì)上表示，根據(jù)各方商定的工作計(jì)劃，2018年中方與東盟國(guó)家將就《行為準(zhǔn)則》案文開(kāi)展密集磋商。[2]2018年3月1-2日，落實(shí)《南海各方行為宣言》第23次聯(lián)合工作組會(huì)議在越南芽莊舉行,各方開(kāi)始磋商《行為準(zhǔn)則》的具體案文。[3]換言之，從2017年8月開(kāi)始，《行為準(zhǔn)則》的磋商已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，中國(guó)與東盟國(guó)家開(kāi)始對(duì)《行為準(zhǔn)則》的具體問(wèn)題展開(kāi)磋商。在2018年8月2日舉行的中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)與東盟成員國(guó)達(dá)成了《行為準(zhǔn)則》的單一磋商文本草案。隨著磋商逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，中國(guó)與東盟國(guó)家的分歧也日益增多，《行為準(zhǔn)則》的難點(diǎn)問(wèn)題不斷凸顯，各方都面臨諸多挑戰(zhàn)。其中有些難點(diǎn)問(wèn)題是由來(lái)已久、各方爭(zhēng)議很大并且處理難度很大的問(wèn)題，主要包括：《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問(wèn)題、《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問(wèn)題以及《行為準(zhǔn)則》如何澄清和落實(shí)《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱“《行為宣言》”)中的關(guān)鍵性條款問(wèn)題。(1)主要是《行為宣言》中的第4條、5條、6條這三個(gè)關(guān)鍵性的條款。See Barry Desker, China's Conflicting Signals on the South China Sea, July 2015, Brookings Institution(布魯金斯學(xué)會(huì)網(wǎng)站):[EB/OL].http://www.brookings.edu/research/opinions/2015/07/29-china-conflicting-signals-south-china-sea-desker,2015-7-29/2019-9-18.對(duì)于這些問(wèn)題，中國(guó)與東盟國(guó)家要依據(jù)國(guó)際法包括《聯(lián)合國(guó)憲章》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及其他公認(rèn)的國(guó)際法原則進(jìn)行分析和解釋。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)要提出一些有效的應(yīng)對(duì)策略，從而推動(dòng)《行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)南海的和平穩(wěn)定。本文就此展開(kāi)深入分析。

一、《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問(wèn)題

(一)各方關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭(zhēng)議

中國(guó)與東盟國(guó)家制定《行為準(zhǔn)則》的構(gòu)思正式產(chǎn)生于1995年，[4]但是由于中國(guó)版準(zhǔn)則草案與東盟版準(zhǔn)則草案存在巨大的分歧，導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成一致，其中就包括關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭(zhēng)議。為了緩和矛盾以及促進(jìn)南海和平穩(wěn)定，中國(guó)與東盟國(guó)家于2002年11月在柬埔寨金邊簽署了《行為宣言》。作為南海和平進(jìn)程的階段性文件，《行為宣言》第十條規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力?！边@一規(guī)定為中國(guó)與東盟國(guó)家制定《行為準(zhǔn)則》奠定了重要基礎(chǔ)。早在1999-2002年中國(guó)與東盟國(guó)家磋商制定《行為宣言》的過(guò)程中，中國(guó)與東盟相關(guān)國(guó)家就對(duì)《行為宣言》的空間適用范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議。就越南來(lái)說(shuō)，1999年3月在新加坡舉行的東盟高官會(huì)中，越南提出《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍應(yīng)包含西沙群島在內(nèi)，但此要求未獲得準(zhǔn)許。[5]2000年10月，在越南河內(nèi)舉行的第三次關(guān)于建設(shè)《行為準(zhǔn)則》的專家會(huì)上，越南堅(jiān)持《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍包括西沙群島和南沙群島在內(nèi)。[6]越南還認(rèn)為，南海有部分地區(qū)不存在爭(zhēng)議，不應(yīng)該納入《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。[4]就菲律賓來(lái)說(shuō)，在1999年9月菲律賓向東盟提交的提案中，菲律賓提出適用的區(qū)域范圍為南海地區(qū)，但馬來(lái)西亞反對(duì)這一意見(jiàn)。[7]就馬來(lái)西亞來(lái)說(shuō)，馬來(lái)西亞提出，《行為準(zhǔn)則》適用的地區(qū)必須被限制在西沙群島和南沙群島，因?yàn)樗鼈兪菃?wèn)題的中心。[4]此外，馬來(lái)西亞也反對(duì)將南海無(wú)爭(zhēng)議地區(qū)納入到《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。[4]印度尼西亞則認(rèn)為，不應(yīng)以準(zhǔn)則的適用范圍為借口，把爭(zhēng)端擴(kuò)展到納土納地區(qū)。[4]就中國(guó)而言，中國(guó)則堅(jiān)持《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍為“南?！被颉澳仙场?。[5]

2002年達(dá)成的《行為宣言》對(duì)空間適用范圍問(wèn)題采取了模糊化的處理方式?！缎袨樾浴窙](méi)有明文規(guī)定其空間適用范圍，而是使用“南?！边@一措辭。具體來(lái)說(shuō)，一方面，《行為宣言》沒(méi)有一個(gè)關(guān)于空間適用范圍的條款；另一方面，從《行為宣言》“中國(guó)和東盟有必要促進(jìn)南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境”“各方重申尊重并承諾，包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國(guó)際法原則所規(guī)定的在南海的航行及飛越自由”等字句似乎可以推導(dǎo)出《行為宣言》適用范圍限制在南海地區(qū)。

從2007年1月開(kāi)始，東盟國(guó)家采取抱團(tuán)對(duì)付中國(guó)的做法，即東盟各國(guó)先在內(nèi)部協(xié)商達(dá)成一致，然后抱團(tuán)與中國(guó)“討價(jià)還價(jià)”，這一做法遭到了中國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，但是東盟依然我行我素。由此，2007年至2010年，中國(guó)與東盟落實(shí)“行為宣言”的會(huì)議處于停滯狀態(tài)，中國(guó)與東盟就落實(shí)《行為宣言》和制定《行為準(zhǔn)則》的磋商也陷入了僵局。[8]所幸的是，東盟及時(shí)調(diào)整了策略。在2011年各方重啟《行為準(zhǔn)則》磋商進(jìn)程之后，(2)2011年7月20日，在印度尼西亞巴厘島舉行的落實(shí)《行為宣言》第三次高官會(huì)上，中國(guó)與東盟國(guó)家達(dá)成了《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》，并在7月21日舉行的中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)獲得通過(guò)?！堵鋵?shí)〈行為宣言〉指導(dǎo)方針》再次確認(rèn)了《行為宣言》對(duì)于中國(guó)與東盟國(guó)家的重要意義，顯示了他們致力于維護(hù)南海和平穩(wěn)定以及和平解決南海爭(zhēng)議的承諾。各方認(rèn)識(shí)到全面、有效落實(shí)《行為宣言》將有助于深化中國(guó)-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系；指導(dǎo)方針旨在指導(dǎo)落實(shí)《行為宣言》框架下可能開(kāi)展的共同合作活動(dòng)以及推動(dòng)制定《行為準(zhǔn)則》。關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭(zhēng)議依然存在，各方不僅基本沒(méi)有改變之前的立場(chǎng)，并且又提出一些新的主張。例如，在2012年9月舉行的第67屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，印度尼西亞向參會(huì)的東盟各國(guó)傳閱了一份《行為準(zhǔn)則》“零號(hào)草案”，希望以自身的中立地位來(lái)推動(dòng)制定《行為準(zhǔn)則》的談判。[9]“零號(hào)草案”第4條指明了《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，即《行為準(zhǔn)則》應(yīng)當(dāng)適用于南海相關(guān)當(dāng)事方所未能解決的海洋邊界區(qū)域。但這種表述是非常不清楚的，因?yàn)槭聦?shí)上很多國(guó)家在實(shí)際控制島礁及其附近水域的情況下根本拒絕承認(rèn)存在海洋爭(zhēng)端；而同一塊南海水域可能分別被不同的國(guó)家主張為歷史水域、群島水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，如此復(fù)雜的情況用“海洋邊界”這個(gè)詞是很難涵蓋的。[10]

可見(jiàn)，各方關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭(zhēng)議依然存在。在2017年8月東盟外長(zhǎng)會(huì)議正式通過(guò)《行為準(zhǔn)則》框架文件之后，《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問(wèn)題，已經(jīng)成為各方后續(xù)談判的重要難點(diǎn)之一。例如，雖然在2018年8月2日舉行的中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)與東盟成員國(guó)達(dá)成的《行為準(zhǔn)則》的單一磋商文本草案并沒(méi)有明確界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，但是不少國(guó)家均表達(dá)了自己的態(tài)度。越南建議，《行為準(zhǔn)則》適用于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在南中國(guó)海聲稱的所有有爭(zhēng)議的特征和重疊的海域。印度尼西亞建議，各方承諾尊重《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。馬來(lái)西亞提議，根據(jù)《行為準(zhǔn)則》的內(nèi)容要素，必須確定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍。[11]

(二)解決《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的重要意義

雖然目前中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于《行為準(zhǔn)則》最終是否采取條約的形式尚存在爭(zhēng)議，[12]但不管《行為準(zhǔn)則》最終是否采取有拘束力的條約形式，其實(shí)都無(wú)法回避空間適用范圍的問(wèn)題。

首先，[13]如果《行為準(zhǔn)則》最終采取有拘束力的條約形式，則條約必然有空間適用范圍。一項(xiàng)條約的空間適用范圍首先應(yīng)由締約國(guó)的協(xié)議確定。如果締約國(guó)沒(méi)有協(xié)議規(guī)定條約的空間適用范圍，則一般認(rèn)為該條約應(yīng)適用于各締約國(guó)的全部領(lǐng)土。對(duì)于有海外屬地或殖民地的國(guó)家而言，國(guó)家可在簽署、批準(zhǔn)或保留條約時(shí)限定條約的領(lǐng)土適用范圍，以后也可按照條約規(guī)定予以撤回。[13]如果《行為準(zhǔn)則》最終采取有拘束力的條約形式，中國(guó)與東盟國(guó)家顯然不能在其空間適用范圍上保持沉默，否則其將適用于中國(guó)與東盟國(guó)家的全部領(lǐng)土而違反了制定《行為準(zhǔn)則》的初衷。(3)根據(jù)《行為宣言》第十條，制定《行為準(zhǔn)則》是為了維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，這是制定《行為準(zhǔn)則》的初衷?！缎袨闇?zhǔn)則》的空間適用范圍是指該準(zhǔn)則是適用于整個(gè)南海地區(qū)，還是只適用于南海的某些區(qū)域。這一問(wèn)題既是《行為準(zhǔn)則》作為有拘束力的條約所無(wú)法回避的問(wèn)題，也是中國(guó)與東盟國(guó)家必須協(xié)議解決的問(wèn)題。

其次，如果《行為準(zhǔn)則》最終采取政治性宣言而非有拘束力條約的形式，也需要界定其空間適用范圍，具體理由如下：第一，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，也就指明了各方依照《行為準(zhǔn)則》在南?；顒?dòng)的地理范圍，從而使得各方在南海的活動(dòng)有具體規(guī)則可依。第二，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍有利于消除各方爭(zhēng)議，從而有利于維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。如前所述，目前各方在涉及《行為準(zhǔn)則》的“空間適用范圍”方面存在很大爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議如果無(wú)法找到妥善的解決方案，顯然無(wú)助于各方在南海問(wèn)題上團(tuán)結(jié)協(xié)作，并將最終危害南海的和平穩(wěn)定。第三，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，有利于阻止美國(guó)等域外大國(guó)利用《行為準(zhǔn)則》的模糊性干預(yù)南海事務(wù)，從而將南海局勢(shì)復(fù)雜化和國(guó)際化。例如，美國(guó)之前多次打著“航行自由”的旗號(hào)，利用《行為宣言》空間適用范圍的模糊性介入南海事務(wù)。

再次，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍有利于中國(guó)與東盟國(guó)家將《行為準(zhǔn)則》的案文磋商談判推向深入。盡管中國(guó)與東盟國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)《行為準(zhǔn)則》的具體案文磋商進(jìn)程，但是由于存在諸多難點(diǎn)，進(jìn)展緩慢?！缎袨闇?zhǔn)則》的空間適用范圍就是其中的一大難點(diǎn)，解決這一難點(diǎn)問(wèn)題顯然有利于中國(guó)與東盟國(guó)家將《行為準(zhǔn)則》的案文磋商推向深入，從而盡早達(dá)成《行為準(zhǔn)則》。

(三)關(guān)于確定《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的基本原則

筆者認(rèn)為，從維護(hù)中國(guó)主權(quán)立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決反對(duì)將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定為“整個(gè)地理意義上的南?！?，而應(yīng)當(dāng)將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍限定于南沙群島的爭(zhēng)議地區(qū)。

第一，我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決反對(duì)將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定在“整個(gè)地理意義上的南?！?。理由如下：其一，從地理范圍上來(lái)說(shuō)，南海地處東經(jīng)99°9′至121°11′，北緯2°45′S至23°24′，屬于西太平洋的一部分。[14]按照這樣一個(gè)地理學(xué)意義上的范圍，南海最北邊靠近廣東省汕頭市龍湖區(qū)，最西邊包含泰國(guó)灣，最東端和最南端交匯于西里伯斯海。這樣一個(gè)廣闊范圍的“南?！卑嗽S多根本不存在任何爭(zhēng)議的海域。其二，將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定為整個(gè)地理意義上的南海，將會(huì)把各個(gè)沿海國(guó)的領(lǐng)海、毗連區(qū)包含在內(nèi)，這樣的制度安排顯然違背了《行為準(zhǔn)則》的制定初衷。若他國(guó)與沿海國(guó)在其領(lǐng)海中發(fā)生爭(zhēng)議最終卻要適用《行為準(zhǔn)則》，無(wú)疑是對(duì)沿海國(guó)國(guó)家主權(quán)的侵犯。事實(shí)上，越南、馬來(lái)西亞、印度尼西亞均已經(jīng)表達(dá)了不應(yīng)將《行為準(zhǔn)則》適用于爭(zhēng)議地區(qū)的觀點(diǎn)。最后，《行為準(zhǔn)則》規(guī)定如此廣闊的空間適用范圍，勢(shì)必會(huì)引起域外海洋大國(guó)打著航行自由的旗號(hào)去干涉《行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程，并給中國(guó)與東盟各國(guó)帶來(lái)巨大的壓力。因此，中國(guó)必須堅(jiān)決反對(duì)將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍確定在“整個(gè)地理意義上的南?！?。

第二，《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍應(yīng)當(dāng)限定在南沙群島的爭(zhēng)議地區(qū)。首先，鑒于《行為準(zhǔn)則》將會(huì)建立一個(gè)危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制，那么《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)排除西沙群島、中沙群島與東沙群島。西沙群島、中沙群島和東沙群島分別處于中國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣的實(shí)際控制之下，西沙群島、中沙群島和東沙群島屬于中國(guó)領(lǐng)土有充分的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法依據(jù)，未來(lái)發(fā)生于該區(qū)域的海上爭(zhēng)端，只能認(rèn)定屬于我國(guó)主權(quán)管轄的事項(xiàng)，適用中國(guó)國(guó)內(nèi)法處理。雖然從實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)與越南存在關(guān)于西沙群島的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端；盡管黃巖島是中國(guó)的固有領(lǐng)土,但是菲律賓卻提出了主權(quán)聲索。但是上述爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判協(xié)商解決，而不應(yīng)當(dāng)納入《行為準(zhǔn)則》的框架之下。只有南沙群島涉及到南海周邊的大部分國(guó)家，且情況復(fù)雜：雖然南沙群島是中國(guó)的固有領(lǐng)土，但中國(guó)只是實(shí)際控制了南沙群島中的9個(gè)島礁，包括中國(guó)臺(tái)灣當(dāng)局控制的1個(gè)島礁；越南非法占領(lǐng)了28個(gè)島礁；菲律賓非法占領(lǐng)了7個(gè)島礁；馬來(lái)西亞非法占領(lǐng)了3個(gè)島礁；印度尼西亞非法占領(lǐng)了2個(gè)島礁；文萊非法占領(lǐng)了1個(gè)島礁。[15]可見(jiàn)，南沙群島已經(jīng)有多個(gè)國(guó)家染指，各國(guó)紛紛在占領(lǐng)的島礁上開(kāi)展建設(shè)行動(dòng)，導(dǎo)致南沙局勢(shì)異常緊張復(fù)雜，亟待建立一個(gè)危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制。而《行為準(zhǔn)則》旨在建立一個(gè)危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制，從而形成引導(dǎo)、規(guī)范各方行為的南海秩序。(4)2017年5月中國(guó)與東盟國(guó)家通過(guò)了《行為準(zhǔn)則》(框架草案)，《行為準(zhǔn)則》原則規(guī)定：《行為準(zhǔn)則》不是用來(lái)解決領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端或海洋劃界問(wèn)題的文件?！缎袨闇?zhǔn)則》的首要目的是建立“基于規(guī)則的制度構(gòu)架”(rule-based framework)，從而形成引導(dǎo)、規(guī)范各方行為的南海秩序。Ian Storey. Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea, SEAS Perspective, August 2017, No.62, p.2-6.因此，只有南沙的爭(zhēng)議地區(qū)才能納入到《行為準(zhǔn)則》的適用范圍之內(nèi)。

第三，關(guān)于《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍都不應(yīng)當(dāng)被解釋為對(duì)任何當(dāng)事方在南海領(lǐng)土(或島嶼)方面的立場(chǎng)或者主張有任何影響，并應(yīng)該重申依據(jù)公認(rèn)國(guó)際法原則和平解決爭(zhēng)端的立場(chǎng)?！缎袨闇?zhǔn)則》不是用來(lái)解決主權(quán)爭(zhēng)議，而是用來(lái)促合作求團(tuán)結(jié)的文件。雖然《行為準(zhǔn)則》的內(nèi)容不會(huì)涉及島礁主權(quán)歸屬與海洋劃界等敏感問(wèn)題，但是相對(duì)于《行為宣言》來(lái)說(shuō)，《行為準(zhǔn)則》既很有可能成為有拘束力的法律文件，而且其內(nèi)容更加具體，將在南海地區(qū)的海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、搜尋與救助、打擊跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域建立具體的合作機(jī)制。此外《行為準(zhǔn)則》還將建立具體的爭(zhēng)端解決機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和危機(jī)管控機(jī)制。這些既是《行為宣言》的空白點(diǎn)，也是《行為準(zhǔn)則》的明顯優(yōu)勢(shì)。因此，在沒(méi)有爭(zhēng)議的南海地區(qū)各方會(huì)表示嚴(yán)格遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其他相關(guān)條約的規(guī)定；而在有爭(zhēng)議的南沙地區(qū)，《行為準(zhǔn)則》則規(guī)定相關(guān)國(guó)家的具體權(quán)利義務(wù)，例如，資源開(kāi)發(fā)相關(guān)方可以建立合作機(jī)制，禁止采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，例如在無(wú)人島礁建設(shè)居住點(diǎn)?？梢?jiàn)，在南沙爭(zhēng)議地區(qū)各國(guó)行為受到限制，以避免爭(zhēng)端的進(jìn)一步擴(kuò)大化，以此來(lái)維護(hù)南海局勢(shì)的穩(wěn)定，為領(lǐng)土爭(zhēng)端解決創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，將主權(quán)爭(zhēng)端排除在《行為準(zhǔn)則》的體制之外，是比較現(xiàn)實(shí)可行的做法，有利于爭(zhēng)端各國(guó)繞開(kāi)敏感爭(zhēng)議而在其他領(lǐng)域展開(kāi)合作。[16]

雖然《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍限定在南沙群島的爭(zhēng)議地區(qū)難免會(huì)遇到某些南海周邊國(guó)家的反對(duì)，但是中國(guó)必須牢牢堅(jiān)持這一基本立場(chǎng)。由于《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍關(guān)涉中國(guó)的主權(quán)和根本利益，中國(guó)不應(yīng)該為了維護(hù)南海的和平穩(wěn)定而犧牲中國(guó)的根本利益?；仡櫋缎袨闇?zhǔn)則》的磋商歷史，越南、菲律賓等國(guó)企圖擴(kuò)大《行為準(zhǔn)則》的適用范圍就遭到中國(guó)、馬來(lái)西亞和印度尼西亞的堅(jiān)決反對(duì)。特別是越南企圖將《行為準(zhǔn)則》擴(kuò)大適用于西沙群島，實(shí)際上是用一個(gè)多邊準(zhǔn)則去解決雙邊爭(zhēng)議，違反了中國(guó)提出的“雙軌制”思路?？梢?jiàn)，《行為準(zhǔn)則》的磋商推進(jìn)必須充分考慮各方的核心利益，只有這樣，才能建立政治互信，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成《行為準(zhǔn)則》。

(四)關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的靈活性措施

第一，在當(dāng)前形勢(shì)下，有關(guān)各方可以不去追究“南沙爭(zhēng)議地區(qū)”的具體范圍。首先，目前南海各方權(quán)利主張存在重疊，澄清具體爭(zhēng)議范圍存在難度。各方的權(quán)利主張簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是：中國(guó)主張南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益；(5)中國(guó)外交部指出：中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：(一)中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；(二)中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；(三)中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；(四)中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》[EB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379491.shtml，中國(guó)外交部官網(wǎng)，2016-7-12/2019-9-18.越南對(duì)西沙群島和南沙群島聲稱主權(quán)；(6)1994年越南國(guó)會(huì)《關(guān)于批準(zhǔn)1982年公約的決議》分別稱“西沙群島”和“南沙群島”為“黃沙群島”和“長(zhǎng)沙群島”，并認(rèn)為這些群島擁有自己的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。 Stein Tonnesson, Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea, Contemporary Southeast Asia, Vol.20, no.2, August 1998, p.209.菲律賓主張黃巖島及部分南沙島礁的主權(quán)。(7)菲律賓則于1978年6月11日發(fā)布1596號(hào)總統(tǒng)令，將南沙群島的33個(gè)島礁、沙洲、沙灘，總面積達(dá)64976平方海里的區(qū)域，宣布為菲律賓領(lǐng)土，劃歸巴拉望省的一個(gè)獨(dú)立自治區(qū)，把這個(gè)范圍內(nèi)的島群命名為“卡拉延群島”。2009年3月10日，菲律賓又通過(guò)了第9522號(hào)共和國(guó)法案——“領(lǐng)?；€法”，為卡拉延群島與其他島嶼劃定了領(lǐng)?；€。參見(jiàn)郭淵著：《地緣政治與南海爭(zhēng)端》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第273-281頁(yè)。文萊和馬來(lái)西亞主張其大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的島礁主權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，從東南亞國(guó)家的海洋立法來(lái)看，各國(guó)通過(guò)頒布法律法規(guī)、發(fā)布聲明和地圖的方式，利用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和大陸架制度，單方面宣告各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議海域的相互重疊。爭(zhēng)議海域往往涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上爭(zhēng)議方，各方權(quán)利主張犬牙交錯(cuò)，導(dǎo)致達(dá)成共識(shí)的難度非常大。同時(shí)，由于部分國(guó)家沒(méi)有明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的具體范圍，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架外部界限并不明晰。馬來(lái)西亞和越南在其提交的外大陸架的地圖里標(biāo)出了各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界限和大陸架界限。文萊、菲律賓、中國(guó)尚未有官方聲明的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界限。菲律賓聲稱主張外大陸架，但是還沒(méi)有付諸行動(dòng)。文萊和中國(guó)也提交了部分信息，聲明他們未來(lái)會(huì)提交外大陸架的明確界限。因此，在很多聲索國(guó)都沒(méi)有明確給出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的明確坐標(biāo)點(diǎn)的情況下，爭(zhēng)議區(qū)域便無(wú)法明確劃定。其次，南海各方對(duì)于“爭(zhēng)議是否存在”也存在爭(zhēng)議，這無(wú)疑加大了劃定爭(zhēng)議區(qū)域的難度。南海周邊聲索國(guó)提出權(quán)利主張并且拒絕承認(rèn)存在爭(zhēng)議的做法也導(dǎo)致對(duì)“爭(zhēng)議區(qū)域”達(dá)成共識(shí)非常艱難。(8)例如，中國(guó)認(rèn)為“黃巖島”是其固有領(lǐng)土，拒絕承認(rèn)與菲律賓存在主權(quán)爭(zhēng)議。菲律賓認(rèn)為“卡拉延群島”的大部分島礁為其固有領(lǐng)土，拒絕承認(rèn)與其他國(guó)家存在主權(quán)爭(zhēng)議。印度尼西亞認(rèn)為其北部的“納土納?！笔瞧鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)，盡管已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)“九段線”，但印尼不承認(rèn)與中國(guó)存在主權(quán)爭(zhēng)議。到底是否存在爭(zhēng)端，1924年常設(shè)國(guó)際法院在“希臘訴英國(guó)案”的判決中給出解釋：“爭(zhēng)端就是兩個(gè)國(guó)家之間在事實(shí)或法律方面的分歧以及法律觀點(diǎn)和利益上的沖突?！盵16]雖然通過(guò)各國(guó)上述的官方文件和立法可以推斷出存在著法律觀點(diǎn)和利益上的沖突，但是，實(shí)踐中任何一方的單方主張都很難被他方承認(rèn)，故各國(guó)無(wú)法對(duì)存在“爭(zhēng)議”達(dá)成共識(shí)。此外，各國(guó)對(duì)島嶼的主張各不相同，但都認(rèn)為“主權(quán)在我”，否認(rèn)存在島嶼主權(quán)爭(zhēng)議。根據(jù)“陸地統(tǒng)治海洋”的原則，一國(guó)只有在擁有島嶼主權(quán)時(shí)，才能主張島嶼附近海域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。如果島嶼主權(quán)不存在爭(zhēng)議，那么島嶼周邊的海域也就沒(méi)有爭(zhēng)議。從中國(guó)的角度來(lái)說(shuō)，某些國(guó)家提出的權(quán)利主張，本來(lái)就沒(méi)有國(guó)際法依據(jù)。例如幾十年來(lái)，南海周邊國(guó)家依據(jù)搶占的島礁單方面劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，侵入我國(guó)的傳統(tǒng)海域，即“九段線”內(nèi)。這些國(guó)家分別控制了南沙的部分海域，造成海域爭(zhēng)議疊加、權(quán)益爭(zhēng)端錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。[17]再次，將《行為準(zhǔn)則》適用于南沙群島而不對(duì)具體的地理坐標(biāo)進(jìn)行明確的規(guī)定，更能為各國(guó)所接受。與其在“爭(zhēng)議區(qū)域”的問(wèn)題上爭(zhēng)執(zhí)不休，影響《行為準(zhǔn)則》制定的大局，不如對(duì)其做淡化處理，進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定，使《行為準(zhǔn)則》適用于南沙群島?！缎袨闇?zhǔn)則》的磋商其實(shí)是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，在某些具體問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，適當(dāng)?shù)亍傲舭住保m然在一定程度上為各方對(duì)條款的利己解釋埋下了隱患，但是從穩(wěn)定當(dāng)前南海局勢(shì)、建立互信、避免爭(zhēng)端惡化以及盡早達(dá)成準(zhǔn)則的大局出發(fā)，仍然是非常必要的。

第二，從促進(jìn)各國(guó)合作來(lái)說(shuō)，中國(guó)可以建議采取“原則性表述”加“反面排除”的方式來(lái)界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍。首先，中國(guó)可以建議采取“南沙群島”這樣一個(gè)原則性的表述來(lái)界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，且這一做法完全符合《行為宣言》的立法精神。2002年11月4日，中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)及外長(zhǎng)代表在金邊簽署了《行為宣言》，“宣言”第十項(xiàng)規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定《行為準(zhǔn)則》將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力?！庇纱丝梢钥闯觯缎袨闇?zhǔn)則》和《行為宣言》兩者相互聯(lián)系，不能分割。《行為準(zhǔn)則》更是在《行為宣言》的基礎(chǔ)上制定的，是《行為宣言》的推進(jìn)和落實(shí)。那么作為其進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展的、維護(hù)南海地區(qū)和平的《行為準(zhǔn)則》可以秉承《行為宣言》的做法，不去直接界定《行為準(zhǔn)則》的適用范圍，而采用“南沙群島”的表述對(duì)《行為準(zhǔn)則》的適用范圍加以限定。雖然如此，采取“南沙群島”的表述比采取“南?！钡谋硎鲆呀?jīng)大大往前進(jìn)了一步，既可以大大限縮《行為準(zhǔn)則》的適用范圍，又可以明確將西沙群島、中沙群島和東沙群島排除在《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。其次，《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該通過(guò)“反面排除”的方式對(duì)其空間適用范圍加以限定。其一，《行為準(zhǔn)則》不應(yīng)該適用于南沙群島的非爭(zhēng)議地區(qū)，由此可以將南沙群島中的非爭(zhēng)議區(qū)域排除在《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。其二，《行為準(zhǔn)則》的適用不妨礙有關(guān)當(dāng)事國(guó)相互之間依據(jù)業(yè)已達(dá)成的國(guó)際協(xié)議或公認(rèn)的國(guó)際法原則來(lái)處理部分南海水域范圍內(nèi)的海洋爭(zhēng)端，當(dāng)然前提是不違反國(guó)際法和《行為準(zhǔn)則》且不侵害其他當(dāng)事國(guó)的合法權(quán)益。[10]例如，中國(guó)與越南在依據(jù)國(guó)際法的基礎(chǔ)上，自愿達(dá)成劃分北部灣的協(xié)議，就是既不違反《行為準(zhǔn)則》又不影響第三國(guó)利益的合理安排。以后，各方可以效仿中越劃分北部灣協(xié)議的模式，在南沙群島中達(dá)成類似的協(xié)議。其三，《行為準(zhǔn)則》不能用來(lái)解決領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端或者海洋劃界爭(zhēng)端，也不能構(gòu)成各方主張領(lǐng)土主權(quán)或海洋劃界的任何依據(jù)。

二、《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問(wèn)題

(一)現(xiàn)今對(duì)《行為準(zhǔn)則》是否具有法律拘束力的爭(zhēng)議

目前，中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于《行為準(zhǔn)則》是否具有法律拘束力尚存在很大爭(zhēng)議。2017年5月，中國(guó)與東盟國(guó)家宣布《行為準(zhǔn)則》框架草案達(dá)成之際，一些外媒就曾披露，越南、新加坡等國(guó)在《行為準(zhǔn)則》的法律約束力問(wèn)題上與中國(guó)存在分歧。[12]越南希望將《行為準(zhǔn)則》變成一項(xiàng)附帶爭(zhēng)端解決機(jī)制的具有強(qiáng)制約束力的法律文件，希望借此掣肘中國(guó)政府在南海的維權(quán)行為。[18]例如，2017年8月，東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議期間，越南更加強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持《行為準(zhǔn)則》應(yīng)有法律約束力。[12]又如，在2018年8月2日中國(guó)與東盟成員國(guó)形成的《行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案中，越南建議，各方都須承諾受到《行為準(zhǔn)則》的拘束；《行為準(zhǔn)則》應(yīng)當(dāng)由各方按照國(guó)內(nèi)法的程序獲得批準(zhǔn)；東盟秘書(shū)處應(yīng)當(dāng)將《行為準(zhǔn)則》向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處登記。[19]菲律賓有可能不再堅(jiān)持將《行為準(zhǔn)則》塑造成南海問(wèn)題的爭(zhēng)端解決機(jī)制，但仍可能堅(jiān)持其法律約束力。[20]印尼提出的“零號(hào)草案”第2條明確了《行為準(zhǔn)則》是一個(gè)具有規(guī)則導(dǎo)向的、涵蓋一整套管理各方行為程序的法律架構(gòu)。[10]東盟則期望一份有約束力的《行為準(zhǔn)則》。東盟秘書(shū)長(zhǎng)黎良明(Le Luong Minh)告訴新加坡《海峽時(shí)報(bào)》(The Straits Times)：《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該是具有法律約束力的。[21]可見(jiàn)，作為東盟組織而言，也期待出臺(tái)一部具有約束力的《行為準(zhǔn)則》。[5]

《行為準(zhǔn)則》框架文件并未明確《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問(wèn)題。美國(guó)、澳大利亞、日本均敦促《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該具有法律拘束力。[22]對(duì)于《行為準(zhǔn)則》可能會(huì)成為政治宣言這一狀況，菲律賓、越南、美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)均持不滿態(tài)度。

目前中國(guó)政府關(guān)于《行為準(zhǔn)則》是否應(yīng)具法律約束力的立場(chǎng)，正如王毅外長(zhǎng)做出的回應(yīng)，將視東盟十國(guó)與中國(guó)的討論情況而定。維護(hù)地區(qū)和平，最關(guān)鍵的要靠各方的真誠(chéng)意愿，不是做出一個(gè)有約束力的文件就萬(wàn)事大吉了的。[12]可以說(shuō)，中國(guó)政府對(duì)于《行為準(zhǔn)則》秉持開(kāi)放的態(tài)度，對(duì)其是否具有約束力，將視磋商進(jìn)程而定。然而可以肯定的是，《行為準(zhǔn)則》是為了維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定的危機(jī)管控機(jī)制，旨在促進(jìn)各方提升互信，避免發(fā)生沖突，其不可能是領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界的爭(zhēng)端解決機(jī)制 。[18]

(二)《行為準(zhǔn)則》的定性要符合中國(guó)的根本利益

一方面，有約束力的準(zhǔn)則有利于規(guī)范各方行為、預(yù)防海上沖突、維護(hù)南海和平穩(wěn)定。反之，如果斷然否定《行為準(zhǔn)則》的約束力，就會(huì)讓東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)的質(zhì)疑聲更大，打消準(zhǔn)則磋商的積極性。此外，具有法律約束力的《行為準(zhǔn)則》版本，是東盟極力追求的，有利于發(fā)揮東盟國(guó)家磋商談判的積極性。一些國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，如果沒(méi)有法律約束力，《行為準(zhǔn)則》將無(wú)異于《行為宣言》，東盟與中國(guó)十幾年來(lái)的磋商談判努力都將是白費(fèi)的。[12]

另一方面，在現(xiàn)階段的《行為準(zhǔn)則》磋商過(guò)程當(dāng)中，如果直接賦予《行為準(zhǔn)則》法律約束力，也存在諸多弊端。首先，既會(huì)束縛住中國(guó)的手腳，同時(shí)也不能保證東盟國(guó)家對(duì)《行為準(zhǔn)則》的遵守和落實(shí)。根據(jù)東盟國(guó)家以往的實(shí)踐，他們?nèi)杂锌赡芾^續(xù)采取單邊措施、破壞南海穩(wěn)定，也不能保證它們對(duì)《行為準(zhǔn)則》的執(zhí)行和遵守。其次，《行為準(zhǔn)則》的效力不僅是一個(gè)“有”或“無(wú)”字能簡(jiǎn)單概括的。是否有約束力，有多大程度的約束力；如果有約束力的話，由什么機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行；違反《行為準(zhǔn)則》的國(guó)家如何加以制裁等問(wèn)題，都是要結(jié)合在一起加以考量的。再次，在美國(guó)等南海區(qū)域外大國(guó)堅(jiān)定、明確地支持東盟與中國(guó)協(xié)商《行為準(zhǔn)則》，并且想通過(guò)《行為準(zhǔn)則》達(dá)到制約中國(guó)的目的的背景下，制定法律有拘束力的《行為準(zhǔn)則》不符合中國(guó)的根本利益。美國(guó)的上述立場(chǎng)不僅無(wú)助于東盟與中國(guó)盡快達(dá)成《行為準(zhǔn)則》，甚至還妨礙了《行為準(zhǔn)則》的談判，已經(jīng)招致中國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。

綜上，在目前的談判階段，如果中國(guó)政府直接表示《行為準(zhǔn)則》不具有任何約束力，勢(shì)必會(huì)打擊東盟國(guó)家的積極性，也顯得中國(guó)不自信；如果中國(guó)承認(rèn)《行為準(zhǔn)則》的約束力，則既制約了自身在南海的行動(dòng)，又迎合了域外大國(guó)干預(yù)《行為準(zhǔn)則》制定的目的。因此，現(xiàn)階段中國(guó)的最佳策略是采取模糊立場(chǎng)，留下談判空間，《行為準(zhǔn)則》的“效力”視日后磋商的具體情況而定，畢竟，中國(guó)和東盟各國(guó)圍繞《行為準(zhǔn)則》還要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)商和討論的過(guò)程。同時(shí)，要在磋商過(guò)程中，協(xié)調(diào)各方的立場(chǎng)。正如中國(guó)外交部邊界與海洋司司長(zhǎng)歐陽(yáng)玉靖在接受訪談時(shí)表示：“準(zhǔn)則是政治文件還是具有法律約束力的文件，不是由一個(gè)國(guó)家所能決定的，需要中國(guó)和東盟十國(guó)共同討論，目前無(wú)法確定?！盵23]筆者認(rèn)為，當(dāng)下階段落實(shí)好《行為準(zhǔn)則》框架下的務(wù)實(shí)合作，增強(qiáng)海上安全互信，建立中國(guó)和東盟對(duì)話的平臺(tái)和機(jī)制，通過(guò)不斷的溝通和磋商，將《行為準(zhǔn)則》打造成南海海上安全規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。

(三)適時(shí)賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力

筆者認(rèn)為，只有在合適的時(shí)機(jī)下才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力，具體理由如下：

第一，由于《行為宣言》沒(méi)有法律拘束力，既無(wú)法發(fā)揮穩(wěn)定南海局勢(shì)的作用，更無(wú)法規(guī)范各方行為。首先，《行為宣言》的性質(zhì)是國(guó)際政治文件，而并非是具有法律約束力的國(guó)際條約。早在《行為宣言》磋商過(guò)程中各國(guó)就已經(jīng)明確其性質(zhì)是“旨在促進(jìn)睦鄰友好和地區(qū)穩(wěn)定的政治文件，而不是解決具體爭(zhēng)議的法律文件”，[24]中國(guó)外交部也明確認(rèn)同這一點(diǎn)。(9)中國(guó)外交部明確表示“《南海各方行為宣言》是中國(guó)同東盟國(guó)家共同簽署的一份重要的政治文件，體現(xiàn)了各方致力于維護(hù)南海穩(wěn)定、增進(jìn)互信和推進(jìn)合作的政治意愿。”參見(jiàn)《南海各方行為宣言》[EB/OL].http://www.fm prc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml,中國(guó)外交部官網(wǎng),2013-8-13/2019-9-18.此外，《行為宣言》的具體內(nèi)容籠統(tǒng)原則，對(duì)于締約各方的權(quán)利義務(wù)缺乏明確的規(guī)定。李浩培先生指出：條約是至少兩個(gè)國(guó)際法主體意在原則上按照國(guó)際法產(chǎn)生、改變或廢止相互間權(quán)利義務(wù)的意思表示的一致。[25](P1)可見(jiàn)，締約方之間明確的權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成條約的基本要素。然而《行為宣言》在這方面的規(guī)定不僅是含糊籠統(tǒng)的，而且充滿了政治性的宣誓。(10)比如，《行為宣言》第5條第2款規(guī)定：在和平解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：(一)在各方國(guó)防及軍隊(duì)官員之間開(kāi)展適當(dāng)?shù)膶?duì)話和交換意見(jiàn)；(二)保證對(duì)處于危險(xiǎn)境地的所有公民予以公正和人道的待遇；(三)在自愿基礎(chǔ)上向其它有關(guān)各方通報(bào)即將舉行的聯(lián)合軍事演習(xí)； (四)在自愿基礎(chǔ)上相互通報(bào)有關(guān)情況?！缎袨樾浴返?條規(guī)定：在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，可包括以下領(lǐng)域：(一)海洋環(huán)保； (二)海洋科學(xué)研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜尋與救助；(五)打擊跨國(guó)犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私?！缎袨樾浴返?條規(guī)定：有關(guān)各方愿通過(guò)各方同意的模式，就有關(guān)問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行磋商和對(duì)話，包括對(duì)遵守本宣言問(wèn)題舉行定期磋商，以增進(jìn)睦鄰友好關(guān)系和提高透明度，創(chuàng)造和諧、相互理解與合作，推動(dòng)以和平方式解決彼此間爭(zhēng)議。其次，政治性文件的實(shí)施完全依賴于各方的政治自覺(jué)，而并無(wú)國(guó)際法上的強(qiáng)制力。實(shí)踐中南海周邊國(guó)家紛紛搶占南海島礁以及在島礁上進(jìn)行建設(shè)；南海周邊國(guó)家單方面在南海上進(jìn)行石油和天然氣開(kāi)發(fā)，甚至拉攏域外國(guó)家一起開(kāi)發(fā)，對(duì)于中國(guó)提出的“共同開(kāi)發(fā)”不屑一顧等，這些做法均是其拋棄政治自覺(jué)的表現(xiàn)。但是對(duì)于上述行為，中國(guó)除了抗議和譴責(zé)以外，沒(méi)有其他更好的應(yīng)對(duì)方法。再次，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者認(rèn)為，正是因?yàn)椤缎袨樾浴窙](méi)有法律拘束力才導(dǎo)致其被大肆違反，且無(wú)法有效構(gòu)建南海的秩序。中國(guó)學(xué)者羅國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，《行為宣言》法律約束力的缺失令其在國(guó)際法上體現(xiàn)不出預(yù)期的影響和效果。[10]中國(guó)學(xué)者崔海培認(rèn)為，盡管中國(guó)對(duì)于南海周邊國(guó)家違反《行為宣言》提出過(guò)多次抗議，但是各國(guó)依舊我行我素。如此一來(lái)就形成了一個(gè)惡性循環(huán)，《行為宣言》實(shí)際上已經(jīng)變成有關(guān)國(guó)家應(yīng)對(duì)中國(guó)的一個(gè)擋箭牌。[26]越南著名國(guó)際法學(xué)者陳長(zhǎng)水(Tran Truong Thuy)認(rèn)為，《行為宣言》寬松的規(guī)定還被各國(guó)繼續(xù)運(yùn)用以譴責(zé)另一方的單方行為，同時(shí)引用《行為宣言》為自己的行為辯解。[5]他還指出：“包括《行為宣言》在內(nèi)的各種文件，在防止南海局勢(shì)緊張、意外事件和小規(guī)模沖突中具有很大局限性”。[27]越南學(xué)者阮紅操指出，相信《行為宣言》可以讓有關(guān)各方停止采取可能導(dǎo)致局勢(shì)復(fù)雜化的行動(dòng)是幼稚的。[28]美國(guó)海洋政策專家Mark Valencia也認(rèn)為，《行為宣言》充其量只能發(fā)揮緩解南海爭(zhēng)端緊張氣氛的作用。[5]

第二，只有在合適的時(shí)機(jī)才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力。當(dāng)前美國(guó)等域外國(guó)家竭力干預(yù)并且試圖介入《行為準(zhǔn)則》的磋商制定過(guò)程，不僅如此，美國(guó)將《行為準(zhǔn)則》作為“規(guī)則制華”的重要手段。例如，美國(guó)海軍高官就在2012年公開(kāi)表示，通過(guò)制定《行為準(zhǔn)則》約束中國(guó)在南海的行為以維護(hù)航行自由，美國(guó)還將大量增加南海的軍艦數(shù)量。[29]而東盟一些國(guó)家也竭力邀請(qǐng)美國(guó)加入《行為準(zhǔn)則》的磋商制定，東盟國(guó)家還將《行為準(zhǔn)則》作為約束中國(guó)在南海行為的重要工具。上述背景顯然不是賦予《行為準(zhǔn)則》法律拘束力的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。只有在合適的時(shí)機(jī)才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力,那么合適的時(shí)機(jī)是什么時(shí)候呢？

筆者認(rèn)為，首先,是在南海局勢(shì)保持基本穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)下，具體包括：1、在沒(méi)有外界重大干擾特別是域外大國(guó)不介入南海事務(wù)的前提下；2、中國(guó)與東盟國(guó)家建立起比較充分的政治互信的前提下；3、在中國(guó)與東盟國(guó)家建立起有效地協(xié)商處理南海糾紛的機(jī)制前提下。其次，是在《行為宣言》得到東盟國(guó)家有效執(zhí)行而不被違反的前提下。由于《行為宣言》是《行為準(zhǔn)則》的前提和基礎(chǔ)，磋商制定《行為準(zhǔn)則》是在落實(shí)《行為宣言》的前提下進(jìn)行的。因此，只有東盟國(guó)家有效地執(zhí)行《行為宣言》而不再違反它，才能展示其將來(lái)愿意履行《行為準(zhǔn)則》的應(yīng)有誠(chéng)意。再次，是在《行為準(zhǔn)則》框架文件得到有效執(zhí)行的前提下。《行為準(zhǔn)則》的框架文件開(kāi)宗明義地表明《行為準(zhǔn)則》是管理危機(jī)和建立政治互信的工具，因此東盟國(guó)家應(yīng)該與中國(guó)充分合作，相互信任，而不能單方面地將《行為準(zhǔn)則》作為約束中國(guó)的法律工具。《行為準(zhǔn)則》框架文件還規(guī)定了各方的6項(xiàng)基本承諾。(11)這六項(xiàng)基本承諾是：(1)履行合作的義務(wù)；(2)促進(jìn)務(wù)實(shí)的海上合作；(3)保持自我克制、增進(jìn)互信；(4)預(yù)防海上危機(jī)，建立信息措施和"熱線"；(5)管控意外事件；(6)其它根據(jù)國(guó)際法為實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則的目的和原則所做的承諾。See Ian Storey. Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea, ISEAS Perspective, August 2017, No.62, pp.2-6.因此，東盟國(guó)家也必須積極履行上述基本承諾。只有《行為準(zhǔn)則》的框架文件得到有效執(zhí)行，才能保證以后的《行為準(zhǔn)則》得到有效執(zhí)行。綜上，適時(shí)賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力中的“適時(shí)”絕不是指故意延長(zhǎng)磋商進(jìn)程，而是指東盟國(guó)家與中國(guó)在真誠(chéng)合作過(guò)程中創(chuàng)造“合適的時(shí)機(jī)”，從而在談判進(jìn)程中逐步明確《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力。

第三，中國(guó)已經(jīng)向東盟國(guó)家表明，中國(guó)不排斥《行為準(zhǔn)則》成為有拘束力的法律文件。中國(guó)學(xué)者吳士存認(rèn)為，《行為準(zhǔn)則》具有一定的法律約束力是不言自明之事和題中應(yīng)有之義。在較長(zhǎng)時(shí)間難以解決南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭(zhēng)端的情況下，為了維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，一個(gè)基于規(guī)則的制度化的南海秩序是符合包括中國(guó)在內(nèi)的各方的利益的。[30]例如，2019年7月31日，國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅在曼谷出席中國(guó)——東盟外長(zhǎng)會(huì)后會(huì)見(jiàn)中外媒體時(shí)表示，《行為準(zhǔn)則》毫無(wú)疑問(wèn)具有實(shí)際效力，相信未來(lái)達(dá)成的《行為準(zhǔn)則》一定是一份更具效力、更符合地區(qū)實(shí)際需要、有更多實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的高質(zhì)量的地區(qū)規(guī)則。[31]可見(jiàn)，在合適的時(shí)機(jī)下，如果中國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)在本國(guó)主導(dǎo)下將目前由政治承諾支撐的地區(qū)信任機(jī)制引向有法律拘束力的南海行為規(guī)則，不僅可以維護(hù)南海的和平穩(wěn)定局勢(shì)，還可以最大限度地保障我國(guó)的國(guó)家利益。[26]

綜上，為了更好地拘束各國(guó)在南海的行為，建立起良好的南海秩序，只有在合適的時(shí)機(jī)下才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力。

三、關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的問(wèn)題

(一)各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的爭(zhēng)議

保持自我克制原則最早是越南在1988年提出的，越南學(xué)者認(rèn)為自我克制有兩層含義：保持島礁現(xiàn)有的占領(lǐng)狀態(tài)；避免采取使局勢(shì)復(fù)雜化的行為。[32]之后“保持自我克制”多次出現(xiàn)在關(guān)于南海的多邊文件中。1992年《東盟南海宣言》敦促各方保持自我克制，為爭(zhēng)端的最終解決創(chuàng)造良好氛圍。1997年《東盟和中國(guó)聯(lián)合聲明》也強(qiáng)調(diào)“為了促進(jìn)和平、穩(wěn)定以及增進(jìn)互信，各方同意保持自我克制，以有建設(shè)性的方式處理分歧。”[33]1999年5月，菲律賓率先起草的《行為準(zhǔn)則》就規(guī)定了各方保持自我克制的義務(wù)，包括不得在無(wú)人居住的島礁上采取居住行動(dòng)以及采取其他單方面行動(dòng)，從而緩解本地區(qū)的緊張局勢(shì)。[34]1999年8月，菲律賓提交了《行為準(zhǔn)則》草案的修改稿仍然有上述規(guī)定。1999年10月，中國(guó)提出的《行為準(zhǔn)則》草案也規(guī)定，各方保持自我克制，不得使?fàn)幎藬U(kuò)大化和復(fù)雜化。[35]2002年的《行為宣言》第5條規(guī)定：“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)……”可見(jiàn)，“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”已經(jīng)成為《行為宣言》的關(guān)鍵義務(wù)之一，也是處理南海爭(zhēng)端的重要依據(jù)，但是各方對(duì)這一義務(wù)存在不同的理解。[36]例如，越南學(xué)者武海燈HuyDuang認(rèn)為，中國(guó)在南海的島礁建設(shè)行為違反了《行為宣言》第5條“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的義務(wù)，在《行為準(zhǔn)則》 制定過(guò)程中肯定會(huì)遭到部分東盟國(guó)家的極力反對(duì)。[37]澳大利亞的塞耶教授認(rèn)為，一國(guó)大規(guī)模地填海造島，改變了海洋環(huán)境，且有利于軍事部署，可能會(huì)違反《行為宣言》第5條“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的義務(wù)，但他并不認(rèn)為應(yīng)該禁止一切填海造島的活動(dòng)，如果行為方能夠?qū)⒔ㄔO(shè)行動(dòng)的意圖和過(guò)程透明化，同時(shí)及時(shí)向國(guó)際社會(huì)通報(bào)有關(guān)情況，并邀請(qǐng)各國(guó)觀察員考察其填海造島活動(dòng)，則是合法的。[38]此外，近年來(lái)國(guó)際上不時(shí)有人提出凍結(jié)南海島礁建設(shè)的倡議。例如，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員Michael Fuchs于2014年7月11日提出了具體的“凍結(jié)措施”。首先，南海聲索國(guó)應(yīng)該再次承諾不在南海建立新的哨站。其次，允許南海聲索國(guó)的日常維護(hù)島礁的行為。再次，將南海聲索國(guó)旨在根本上改變島礁的大小、性質(zhì)和居住能力的建設(shè)行動(dòng)列入“凍結(jié)措施” 的范圍。[39]在2018年8月2日中國(guó)與東盟成員國(guó)形成的《行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案中，一些國(guó)家對(duì)于“保持自我克制、促進(jìn)互信”條款也提出不同的理解，且分歧很大。印度尼西亞認(rèn)為“保持自我克制、促進(jìn)互信”包括四種措施：1、建立各方的國(guó)防和軍事官員之間的對(duì)話交流機(jī)制；2、給予南海地區(qū)的受難者人道主義待遇；3、建立聯(lián)合軍演的提前通知制度；4、建立各國(guó)定期交換信息機(jī)制。中國(guó)則認(rèn)為“保持自我克制、促進(jìn)互信”有六種措施：1、各方在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)應(yīng)該以促進(jìn)相互信任為目的；2、中國(guó)呼吁建立各方國(guó)防和軍事力量的定期交流機(jī)制，包括軍艦的聯(lián)合巡航制度；3、中國(guó)呼吁舉行中國(guó)與東盟國(guó)家定期的聯(lián)合軍事演習(xí)；4、各方不得與域外國(guó)家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，除非其他締約方事先獲得通知并且不反對(duì)；5、各方軍艦和軍用飛機(jī)在南海地區(qū)享有豁免權(quán)，免于受到船旗國(guó)以外的其他國(guó)家管轄。各方的軍艦和軍用飛機(jī)還享有自衛(wèi)權(quán)，但以必要范圍為限；6、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險(xiǎn)者人道主義待遇。菲律賓則認(rèn)為：1、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險(xiǎn)者人道主義待遇；2、各方應(yīng)當(dāng)尊重漁民在南海地區(qū)的傳統(tǒng)捕魚(yú)權(quán)。越南則認(rèn)為：1、各方應(yīng)當(dāng)尊重沿海國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確立的各個(gè)海域的海洋權(quán)利；2、締約方如果要在南海地區(qū)舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，應(yīng)當(dāng)提前60天通知其他各方。[19]

(二)解決各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的爭(zhēng)議具有重要意義

首先，由于《行為準(zhǔn)則》是在《行為宣言》的基礎(chǔ)上制定的，是《行為宣言》的推進(jìn)和落實(shí)，如果不能解決《行為宣言》的重大爭(zhēng)議問(wèn)題，就不能有效推進(jìn)《行為準(zhǔn)則》的案文磋商進(jìn)程。例如，2011年發(fā)生在中國(guó)和菲律賓之間的安塘灘事件，(12)2011年6月1日，菲律賓政府就中國(guó)在南海近期活動(dòng)及建造石油鉆塔一事向中方提出抗議。在中國(guó)駐菲使館對(duì)此事進(jìn)行反駁后，6月2日，菲律賓總統(tǒng)阿基諾在出訪國(guó)外時(shí)對(duì)記者再次表示，菲律賓將向聯(lián)合國(guó)提起一份新的文件，抗議中國(guó)在南海地區(qū)的活動(dòng)。而中國(guó)外交部發(fā)言人已于2日指出，中國(guó)有關(guān)企業(yè)在中國(guó)管轄的海域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是完全正常的。參見(jiàn)李亮:《菲總統(tǒng)稱將向聯(lián)合國(guó)抗議南海遭中國(guó)“入侵”》[EB/OL].http://roll.sohu.com/20110603/n309250822.shtml,環(huán)球網(wǎng),2019年9月18日訪問(wèn)。就是因?yàn)樵凇缎袨樾浴返膮f(xié)商過(guò)程中，東盟國(guó)家和中國(guó)一直無(wú)法就這一問(wèn)題達(dá)成合意。(13)中國(guó)與東盟國(guó)家沒(méi)有在《行為宣言》是否應(yīng)該禁止在無(wú)人居住區(qū)域內(nèi)修建新的建筑物的問(wèn)題上達(dá)成一致，而采取了回避的態(tài)度。事實(shí)證明，這種回避爭(zhēng)議的做法不僅會(huì)削弱《行為宣言》的執(zhí)行力，而且還會(huì)造成適得其反的后果。[40]

其次，對(duì)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”做出合理的解釋，能夠駁斥各種錯(cuò)誤言論尤其是那些刻意抹黑中國(guó)的言論，從而為《行為準(zhǔn)則》的磋商制定創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。盡管中國(guó)在南海問(wèn)題上已經(jīng)保持了極大的克制態(tài)度，但是一些東盟國(guó)家和域外大國(guó)仍不斷指責(zé)中國(guó)沒(méi)有履行保持自我克制的義務(wù)，從而造成了南海爭(zhēng)議的復(fù)雜化和擴(kuò)大化。因此，只有對(duì)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”作出正確的解釋，才能正本清源，創(chuàng)造良好的談判氛圍，推進(jìn)《行為準(zhǔn)則》的談判進(jìn)程。

最后，《行為準(zhǔn)則》的框架文件規(guī)定各方的基本承諾包括“保持自我克制、增進(jìn)互信”。因此，只有對(duì)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”作出合理的解釋，才能在有效地執(zhí)行《行為準(zhǔn)則》框架文件的基礎(chǔ)上推動(dòng)《行為準(zhǔn)則》的案文磋商進(jìn)程。

綜上，通過(guò)實(shí)質(zhì)性的磋商來(lái)明確《行為宣言》中關(guān)于“各方保持自我克制” 的具體要求，將是《行為準(zhǔn)則》后續(xù)磋商的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[37]

(三)關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的合理解釋

第一，各方應(yīng)該達(dá)成關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的基本理解。《行為宣言》第五條只是列舉了一種具體情況，即“不在現(xiàn)無(wú)人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住的行動(dòng)”。即使是關(guān)于這種情況，中國(guó)與菲律賓也存在很大爭(zhēng)議。(14)中國(guó)認(rèn)為基于必要的軍事國(guó)防和行政管理的需要對(duì)無(wú)人島礁采取的定居行為是完全允許的，中國(guó)外交部發(fā)言人系統(tǒng)表達(dá)了這一觀點(diǎn)：“南海海區(qū)遠(yuǎn)離大陸，航線密集，漁場(chǎng)眾多，受臺(tái)風(fēng)和季風(fēng)影響突出，海難事故頻發(fā)。本次島礁擴(kuò)建，我們將建設(shè)包括避風(fēng)、助航、搜救、海洋氣象觀測(cè)預(yù)報(bào)、漁業(yè)服務(wù)及行政管理等民事方面的功能和設(shè)施，為中國(guó)、周邊國(guó)家以及航行于南海的各國(guó)船只提供必要的服務(wù)。南沙島礁擴(kuò)建后，島礁上的功能是多方面的、綜合性的，除滿足必要的軍事防衛(wèi)需求外，更多的是為了各類民事需求服務(wù)?！北M管菲方對(duì)此不以為然，但是其也竭力發(fā)揮自己的“想象力”，將自己在非法占據(jù)的南沙島礁上的“擴(kuò)礁”行為解釋為“2002年《南海各方行為宣言》通過(guò)之后的翻修改造行為”，以此論證自己的做法并沒(méi)有違反該宣言。但是，中菲兩國(guó)的爭(zhēng)議僅僅在《南海各方行為宣言》所創(chuàng)設(shè)的原則性和模糊性的語(yǔ)境下是無(wú)法獲得解決的，更不能據(jù)此認(rèn)為中國(guó)違反了《南海各方行為宣言》。參見(jiàn)王勇：《中國(guó)在南沙群島擴(kuò)礁加固行為的國(guó)際法效力問(wèn)題》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第9期，第15-16頁(yè)。換言之，《行為宣言》并沒(méi)有具體規(guī)定自我克制原則下哪些行為是允許的，哪些行為是應(yīng)當(dāng)被禁止的。因此，《行為宣言》賦予各方的克制義務(wù)非常模糊，為各方進(jìn)行的加劇南海緊張局勢(shì)的行動(dòng)提供了空間。為了彌補(bǔ)《行為宣言》的漏洞，筆者建議各方應(yīng)該達(dá)成關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的基本理解。在此方面，2012年印尼的《零號(hào)草案》采用“負(fù)面清單”的模式已經(jīng)做出了有益的嘗試?！读闾?hào)草案》第8條規(guī)定:為了《行為準(zhǔn)則》的有效實(shí)施，當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)1、避免在南海進(jìn)行軍事演習(xí)；2、避免在南海進(jìn)行軍事警戒或者其他挑釁行為；3、避免在島嶼或者其他地面占據(jù)或建造新的設(shè)施；4、避免向當(dāng)前無(wú)人居住的島嶼或者其他地面部分移民；5、避免采取危害航行自由或污染環(huán)境的措施。[41]從具體內(nèi)容來(lái)看，《零號(hào)草案》第8條的規(guī)定仍然存在一些不合理之處，例如，避免在南海進(jìn)行軍事演習(xí)、避免在南海進(jìn)行軍事警戒等應(yīng)該針對(duì)域外國(guó)家才有效，南海周邊國(guó)家當(dāng)然有上述權(quán)利。又如，派軍隊(duì)駐守島礁的行為是否屬于向無(wú)人居住的島礁移民，換言之，避免向當(dāng)前無(wú)人居住的島嶼或者其他地面部分移民應(yīng)該怎樣合理解釋。此外，在南海區(qū)域進(jìn)行軍事偵察和電子干擾等行為也沒(méi)有納入。筆者建議，各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”的基本理解可以包括：1、各方在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)應(yīng)該以促進(jìn)相互信任為目的；2、呼吁建立各方國(guó)防和軍事力量的定期交流機(jī)制，包括軍艦的聯(lián)合巡航制度；3、各方不得與域外國(guó)家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，除非事先獲得其他締約方的同意；4、各方軍艦和軍用飛機(jī)在南海地區(qū)享有豁免權(quán)，免于受到船旗國(guó)以外的其他國(guó)家管轄。各方的軍艦和軍用飛機(jī)還享有自衛(wèi)權(quán)，但以必要范圍為限；5、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險(xiǎn)者人道主義待遇；6、不得在南海區(qū)域進(jìn)行軍事偵察和電子干擾等危害他國(guó)國(guó)家安全的行為；7、各方避免采取危害航行自由或污染環(huán)境的措施。當(dāng)然，上述建議最終還需要中國(guó)與東盟國(guó)家在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上制定一份合理完善的清單。

第二，中國(guó)在南沙的島礁建設(shè)行為，合理合法，根本不違反《行為宣言》規(guī)定的自我克制義務(wù)。在《行為準(zhǔn)則》的磋商制定過(guò)程中，某些東盟國(guó)家已經(jīng)將中國(guó)的島礁建設(shè)活動(dòng)視作“使?fàn)幎藦?fù)雜化、擴(kuò)大化的行為”而成為各方的焦點(diǎn)。從2014年4月底以來(lái)，國(guó)際媒體爭(zhēng)相報(bào)道中國(guó)在南沙群島的赤瓜礁等七個(gè)礁盤(pán)上開(kāi)展建設(shè)港口、油庫(kù)、飛機(jī)跑道等多項(xiàng)設(shè)施與填海工程。[42]菲律賓等國(guó)對(duì)于中國(guó)的島礁建設(shè)行為進(jìn)行了多次抗議和干擾活動(dòng)，并且蠻橫地指責(zé)中國(guó)嚴(yán)重違反了《行為宣言》；竭力鼓動(dòng)?xùn)|盟國(guó)家停止與中國(guó)磋商制定《行為準(zhǔn)則》。(15)參見(jiàn)《聯(lián)合早報(bào)》2014年6月15日?qǐng)?bào)道，截至2014年6月中旬，菲律賓已經(jīng)第四次針對(duì)中國(guó)在南海群島的“擴(kuò)礁”行動(dòng)提出抗議。菲律賓外交部還在2015年3月15日、4月11日和4月13日在其官網(wǎng)連續(xù)發(fā)表聲明強(qiáng)烈指責(zé)中國(guó)[EB/OL].http://www.dfa.gov.ph/,菲律賓外交部網(wǎng)站。2011-6-03/2019-9-18.但是，從法律、情理和事實(shí)上來(lái)說(shuō)，中國(guó)在南沙開(kāi)展的島礁建設(shè)是維護(hù)國(guó)家安全之舉，根本不能解讀為“使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化”。因?yàn)閲?guó)家安全是國(guó)家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。正如中國(guó)國(guó)防部回應(yīng)：中國(guó)在南海進(jìn)行的島礁建設(shè)和軍事部署是為了保衛(wèi)中國(guó)在南海的主權(quán)免受他國(guó)的侵害，完全是基于國(guó)防安全的需要，尋求自衛(wèi)自保的合法、合理行為。[43]可見(jiàn)，南海周邊一些國(guó)家以及一些域外國(guó)家將中國(guó)在南沙群島的島礁建設(shè)解讀為侵略和擴(kuò)張，意圖用武力或以武力威脅別國(guó)，是沒(méi)有任何證據(jù)的無(wú)端指責(zé)。[42]事實(shí)上，南海周邊一些國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)在所占領(lǐng)的島礁上開(kāi)展建設(shè)行動(dòng)，且沒(méi)有任何收斂的跡象。(16)迄今為止，菲律賓已經(jīng)非法侵占了中國(guó)南沙群島8個(gè)島礁。盡管中國(guó)政府多次鄭重要求菲方從中國(guó)島礁上撤走一切人員和設(shè)施，但是菲方反而變本加厲。例如，菲方在非法侵占的南沙第二大島中業(yè)島上早已大興土木。2013年12月，菲國(guó)防部宣布將投入大量資金，升級(jí)中業(yè)島機(jī)場(chǎng)跑道和海軍設(shè)施。菲方甚至還宣布其在仁愛(ài)礁坐灘的一艘軍艦為“菲政府部署的永久設(shè)施”，將其作為占領(lǐng)島礁的依據(jù)。參見(jiàn)蘇曉輝：《菲律賓炒作中國(guó)南沙填海建島居心險(xiǎn)惡》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2014年9月13日，第1版。

第三，關(guān)于凍結(jié)南海區(qū)域島礁建設(shè)觀點(diǎn)的分析。如前所述，近年來(lái)國(guó)際上不時(shí)有人提出凍結(jié)南海島礁建設(shè)的倡議。然而，什么樣的島礁建設(shè)應(yīng)該被凍結(jié)、判斷者是誰(shuí)、解凍的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問(wèn)題，各國(guó)都持有不同的意見(jiàn)。[37]在這個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)王毅外長(zhǎng)建議中國(guó)與東盟國(guó)家可以在《行為準(zhǔn)則》的磋商過(guò)程中，基于防控海上風(fēng)險(xiǎn)的目的，就“島礁建設(shè)問(wèn)題”在這一平臺(tái)上進(jìn)行開(kāi)放性討論。[44]王毅外長(zhǎng)的建議非常中肯，盲目地凍結(jié)南海區(qū)域的島礁建設(shè)既是非常武斷的，也很有可能侵犯他國(guó)的主權(quán)。只有各國(guó)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確定必須凍結(jié)的島礁建設(shè)類型，才能對(duì)上述島礁建設(shè)實(shí)施凍結(jié)。此外，還必須明確的是，南海周邊國(guó)家不應(yīng)干涉他國(guó)以國(guó)防、行政管轄以及提供公共服務(wù)為目的，不損害他國(guó)利益的島礁建設(shè)行為。

總之，各方的自我克制是合作共贏、互信互利的基礎(chǔ)。面對(duì)分歧能夠以建設(shè)性的方式處理分析，不激化矛盾，是《行為準(zhǔn)則》磋商乃至南海穩(wěn)定的基石。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)與東盟國(guó)家磋商制定《行為準(zhǔn)則》進(jìn)入“深水區(qū)”，各方分歧不斷出現(xiàn)，難度也日益增加。但是只要各方秉持“合理預(yù)期，協(xié)商一致，排除干擾，循序漸進(jìn)”的原則，上述難點(diǎn)問(wèn)題必將逐步得到解決。(17)上述原則是中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅于2013年8月5日在越南首都河內(nèi)提出的制定《行為準(zhǔn)則》的路線圖，中國(guó)的上述意見(jiàn)已經(jīng)獲得了東盟國(guó)家的普遍認(rèn)可，2014年10月28日召開(kāi)的落實(shí)《行為宣言》的第八次高官會(huì)確認(rèn)了上述原則。參見(jiàn)馬勇幼：《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉第八次高官會(huì)在曼谷舉行》,《光明日?qǐng)?bào)》2014年10月30日，第8版。正如王毅外長(zhǎng)于2017年8月6日在菲律賓馬尼拉舉行的記者會(huì)上說(shuō)：“東盟和中國(guó)完全有能力和智慧通過(guò)共同努力，來(lái)維護(hù)好地區(qū)的和平與穩(wěn)定，來(lái)制定出我們共同認(rèn)同的地區(qū)規(guī)則，更好地開(kāi)辟中國(guó)和東盟關(guān)系的未來(lái)?！盵45]