陳曉嵐

(廣東開放大學 法律與行政學院，廣東 廣州 510091)

一、問題提出

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年末我國60周歲及以上人口達到25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。相較于2018年底，老年人口增加約439萬。預計到 2053 年我國老年人口數(shù)將達到峰值4.87億，占總?cè)丝诘?34.9%。未富先老的快速老齡化壓力為養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、提供和管理帶來巨大的挑戰(zhàn)，供需不平衡的狀態(tài)急需改變直接提供服務(wù)的方式。2014年印發(fā)的《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，提出到2020年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。購買養(yǎng)老服務(wù)這一政策工具，作為提高服務(wù)遞送的質(zhì)量和效率的主要抓手，“中國的社會服務(wù)傳遞正在逐步轉(zhuǎn)向協(xié)同共治的跨部門合作”[1]，強調(diào)多元參與主體間的合作和信任機制，“國家的正式界限之外，保留一片組織化的私人行動空間”。[2]

社區(qū)養(yǎng)老與家庭、機構(gòu)養(yǎng)老不同，是以家庭供養(yǎng)為核心，社區(qū)服務(wù)為關(guān)鍵，居住在家為表現(xiàn)形式的獨特養(yǎng)老方式。其服務(wù)供給由政府購買來實現(xiàn)，即通過公開招標、邀標等形式由社會組織或企事業(yè)單位具體履行服務(wù)供給，政府通過財政資金進行支付。這是一個實踐性概念，在此基礎(chǔ)上催生理論研究和問題解釋，在對政府購買社區(qū)養(yǎng)老等社會服務(wù)的治理困境研究中，集中于三個維度：一是參與主體維度。凱特爾從三類“供給方缺陷”和三類“需求方缺陷”的相互結(jié)合中解釋了公共部門與私人市場合同外包運作的細節(jié)和難題[3]；“社會組織獨立性和能力建設(shè)不足、資源獲取與單向依賴、文化情境的去邊界化”[4]導致政府購買服務(wù)體系無法良性運作；政府作為主導者，研究者關(guān)注到“養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)由民政部門和衛(wèi)生部門分管的局面”造成了服務(wù)遞送過程中的資源無法得到有效利用。二是政策機制維度。從政府購買的全程進行問題分析，如“政策前期論證不足、資源整合不足、服務(wù)環(huán)節(jié)不暢”[5]。有學者認為現(xiàn)有的第三方評估機制存在結(jié)構(gòu)性、合法性、有效性和道義性風險，影響政府購買社會服務(wù)的評估效能[6]。三是主體關(guān)系維度。有學者認為政府與社會組織間的“非協(xié)同關(guān)系”[7]導致政府購買目標的偏離；有從“嵌入—疏離”的動態(tài)政社關(guān)系在合法性和資源約束層面進行解釋[8]；也有拓展了委托代理理論框架，從“雙重委托代理”[9]框架分析政府購買社會服務(wù)的風險問題；還有從責任關(guān)系入手，搭建“老年人—政府—社會組織”三級委托代理鏈條進行闡釋。[10]

現(xiàn)有文獻提供了多樣化視角和理論分析框架，助力政策設(shè)計和實施過程的完善和發(fā)展。但是養(yǎng)老服務(wù)有其特殊性，比如，服務(wù)需求差異化、服務(wù)層次多元化、評估難以標準化等。另外，我國實施政府購買與西方國家的政策背景有明顯差異，比如，政府主導性更強、社會組織發(fā)育相對滯后等，在這兩個前提下，解釋社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政府購買實施過程出現(xiàn)的問題及其原因，除了考慮到多元參與主體自身的缺陷、各方間的關(guān)系外，還需要將這兩個維度進行動態(tài)分析。因而，本文采用個案研究，通過實地觀察、深度訪談、焦點小組等方法，以多元參與主體為切入點，以解決其治理困境是什么，其原因與主體定位和相互關(guān)系有何聯(lián)系的問題。

二、政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元主體定位及功能

個案B社區(qū)位于X市中心城區(qū)，該區(qū)目前進入中度老齡化社會，是X市老齡化程度最高的區(qū)，空巢化問題嚴峻，獨居老人人數(shù)較多，孤寡老人人數(shù)全市最多，占總數(shù)的22%。B社區(qū)是該區(qū)的縮影，60周歲以上人口占常住人口的18.2%，人口流動性相對不大，獨居老人的子女離家，甚至與老人兩地相隔，無法提供日常照料和互動，需要政府及社區(qū)給予更多的關(guān)注和支持。目前B社區(qū)設(shè)立有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，“長者飯?zhí)谩陛^為完善，擁有日間照料場所、老年活動室、小型圖書館等，居家老人家庭醫(yī)生簽約服務(wù)覆蓋率超過60%，建立醫(yī)養(yǎng)服務(wù)合作關(guān)系為社區(qū)居家老年人提供持續(xù)、就近、便捷的醫(yī)療評估、診療護理和健康咨詢服務(wù)。通過政府購買，委托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)承擔社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對象是居住在社區(qū)內(nèi)60周歲以上老年人，根據(jù)老年人的不同情況，分別提供無償、低償、有償服務(wù)和志愿服務(wù)。B社區(qū)政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運作中的參與主體主要有四個，分別為兩級政府部門及其派出機構(gòu)、社區(qū)居委、服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)對象及其家屬，在評估環(huán)節(jié)中還涉及第三方評估機構(gòu)，因購買評估服務(wù)不在研究問題范圍內(nèi)，因此第三方評估機構(gòu)不列入分析。

(一)政府部門：作為決策、監(jiān)管、統(tǒng)籌者

政府承擔購買方、管理方的角色，各級政府特別是民政部門承擔購買服務(wù)[11]，在運作中作為主導者，承擔決策指導、監(jiān)控監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。具體來說，X市B社區(qū)的購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運作，參與的政府部門涵蓋兩級政府部門及其派出機構(gòu)，主要包括X市和所在區(qū)的民政局、財政局、人社局和街道辦。

在市級層面，X市近三年來加強政府購買養(yǎng)老服務(wù)的效果監(jiān)控、過程控制，一方面規(guī)范購買服務(wù)的實施過程和提升服務(wù)質(zhì)量，一方面鼓勵支持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。在監(jiān)管方面，對服務(wù)遞送者通過規(guī)范登記管理進行分類扶持。2018年出臺《關(guān)于進一步規(guī)范X市養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)登記管理的通知》，推進養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)登記規(guī)范化和便利化，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，明確養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)依法享受稅費優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持等政策。在支持鼓勵方面，擴大服務(wù)機構(gòu)在政府購買中的參與面，鼓勵服務(wù)機構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來。2019年印發(fā)《X市支持社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試行辦法》，在創(chuàng)辦、運營、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才支持和評級補貼等方面予以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會組織或機構(gòu)、企業(yè)支持，旨在培育和整合服務(wù)資源和專業(yè)力量。

在部門的職責上，解決“九龍治水”的多部門協(xié)作難題，明確由市民政局負責政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策制定、業(yè)務(wù)指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，組織實施各項補貼的審核、發(fā)放及信息化建設(shè)等工作，各區(qū)民政局負責本區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督管理。市和區(qū)民政局均下設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)指導中心，垂直管理，負責監(jiān)督管理、組織實施、審核居家養(yǎng)老服務(wù)、政策對外的宣傳等有關(guān)工作，每年養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)評估也是由居家養(yǎng)老服務(wù)指導中心采取政府購買服務(wù)的方式，委托第三方評估機構(gòu)進行組織實施。市、區(qū)財政部門負責將購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的預算及各項補貼納入本級財政預算安排，并對資金的使用進行監(jiān)管。雖然購買養(yǎng)老服務(wù)使用的是市和區(qū)兩級財政資金，但是街道辦是在實際運作和實施過程中的具體管理者，進行事務(wù)性工作的管理，管轄B社區(qū)的街道辦還是實際的購買方，承擔項目發(fā)包和日常監(jiān)控的職責。

(二)社區(qū)居委：作為資源鏈接者和政府代理人

在中標的服務(wù)機構(gòu)進駐社區(qū)以后，具體的服務(wù)項目即在社區(qū)中開展，政府購買的多項服務(wù)最終落地直接與社區(qū)居委產(chǎn)生關(guān)系。B社區(qū)居委作為實施的載體，承擔著協(xié)助服務(wù)機構(gòu)進行資源鏈接和整合的功能：鏈接社區(qū)中的醫(yī)院和學校，為服務(wù)機構(gòu)提供場地、提供志愿服務(wù)的醫(yī)務(wù)人員和教師；鏈接社區(qū)中的企業(yè)和工廠，為養(yǎng)老服務(wù)和志愿服務(wù)的開展提供物資等資源；對接區(qū)相關(guān)政府部門和街道辦，協(xié)調(diào)財政、人力、組織等資源的整合。另外，社區(qū)居委是街道的分區(qū)，是群眾組織，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)運作中也作為代理人存在，是街道在社區(qū)中的延伸，有學者認為“居委會基本成為政府的代理人”[12]，B社區(qū)也存在這種普遍的現(xiàn)象，在完成行政事務(wù)性工作的同時，支持協(xié)助社工組織開展養(yǎng)老服務(wù)，在運作過程中作為代理人與服務(wù)機構(gòu)進行雙向聯(lián)系。

(三)服務(wù)機構(gòu)：作為服務(wù)遞送者和溝通者

社會組織和企業(yè)通過政府直接委托或招投標，為社區(qū)老年人提供康復護理、生活照料、助餐配餐、醫(yī)療保健、日間托管、臨時托養(yǎng)、文化娛樂、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)，統(tǒng)稱為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。當前X市主要有社工機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)來承擔政府購買項目，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)分為養(yǎng)老機構(gòu)企業(yè)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和綜合養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)三類，實行分類登記管理。活躍于X市B社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社工組織主要有兩類，高校組建的社工機構(gòu)和有政府牽頭背景的社工機構(gòu)。

養(yǎng)老服務(wù)面對的是老年人群體，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)更多地面對“五類”老人，服務(wù)的專業(yè)性強，對服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)和經(jīng)驗要求較高。B社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)是一家有十幾年運營經(jīng)驗的社工組織，前身是由政府部門牽頭組建的服務(wù)中心，老年社工是該組織的品牌項目，與B社區(qū)已合作三年，承擔以下功能：一是為社區(qū)老年人開展文化娛樂、健身康復、學習交流等提供活動場所；二是通過自身力量或組織志愿隊伍上門為高齡、失能、半失能老人提供生活照料、家政服務(wù)、緊急救助、康復護理等服務(wù)；三是為社區(qū)老年人提供日間照料、全天托養(yǎng)、配餐送餐等服務(wù)。

B社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在提供服務(wù)的同時，需要與主管部門、街道辦事處及居委進行溝通協(xié)調(diào)，還需要將服務(wù)過程的文件進行填寫、整理、備份、歸檔，以規(guī)范專業(yè)服務(wù)程序，并用以總結(jié)和評估檢查等環(huán)節(jié)。由于其服務(wù)對象是弱勢群體，需要對接和整合資源來滿足其訴求，資源的來源和需求滿足的渠道來自政府部門，服務(wù)機構(gòu)作為橋梁，一面連接服務(wù)對象收集需求，一面通過溝通整合調(diào)動資源來滿足服務(wù)對象的需求。

(四)服務(wù)對象：作為參與者和表達者

服務(wù)對象是符合享受養(yǎng)老服務(wù)條件的老年人及其家屬，在政府購買服務(wù)運作過程中，服務(wù)對象不是服務(wù)的被動接受者，而是作為積極的表達者參與運作的全過程，街道和社區(qū)負責服務(wù)對象審核、上報及動態(tài)管理。B社區(qū)的服務(wù)對象進行參與和表達的環(huán)節(jié)主要有四個：

一是前置需求評估環(huán)節(jié)。社區(qū)根據(jù)民政備案的服務(wù)對象，采取自愿申請和入戶摸底登記相結(jié)合的方法，服務(wù)對象及其家屬可以進行需求和意愿表達，作為購買項目內(nèi)容和初步預算的其中一項依據(jù)；二是服務(wù)機構(gòu)進駐環(huán)節(jié)。與老年人及其家屬進行接觸并熟悉情況，這個過程中老年人可以表達自己的偏好、習慣與困難，服務(wù)機構(gòu)進行收集后制定具體服務(wù)方案，或是對接政府部門進行處理和解決；三是項目評估環(huán)節(jié)。老年人參與滿意度調(diào)查，該數(shù)值作為服務(wù)機構(gòu)的評估指標之一；四是服務(wù)實施環(huán)節(jié)。社區(qū)設(shè)置有接受意見反饋區(qū)域，服務(wù)對象可以到居委進行投訴建議，在上門的服務(wù)人員調(diào)查表中進行打分。除此以外，老年人和家屬還有非正式的參與渠道，比如向熟悉的社工傾訴，在服務(wù)過程中與服務(wù)機構(gòu)社工交流等。

三、政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元主體治理困境及其原因

多元主體的角色和職能履行需要在主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)框架中進行，公私合作伙伴關(guān)系的形成既要有規(guī)制各主體行為的制度基礎(chǔ)，也要有促進協(xié)作關(guān)系形成的要素，權(quán)力共享、信息溝通、責任分擔、合作意愿以及績效評估等幾個方面[13]。政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在文件中的定義明確了多方主體的位置，即“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、政府為主導、社會力量為支撐，充分利用各類社區(qū)資源”，換句話說，服務(wù)運作的效果如何取決于多元主體能否發(fā)揮最優(yōu)效用，而這最終取決于主體間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。在B社區(qū)的實踐中，四個參與主體均出現(xiàn)了治理困境，體現(xiàn)在主體間的互動關(guān)系上。

(一)政府部門的政策工具困境

1.稅費工具困境

當前的研究普遍認為服務(wù)機構(gòu)的獨立性不足和服務(wù)能力不足是制約政府購買績效和政策目標達成的最主要因素之一。為了支持服務(wù)機構(gòu)，B社區(qū)所在的市區(qū)政府使用稅費和補貼的政策工具。比如，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)符合現(xiàn)行政策規(guī)定條件的,可按有關(guān)規(guī)定享受小微企業(yè)等財稅優(yōu)惠政策。對公益性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)免征行政事業(yè)性收費；對經(jīng)營性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)減半征收行政事業(yè)性收費。機構(gòu)還可以申請創(chuàng)辦補貼、運營補貼、星級評定補貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合補貼等。政策規(guī)定AAA級機構(gòu)一次性補貼5萬元，AAAA級機構(gòu)一次性補貼10萬元，AAAAA級機構(gòu)一次性補貼20萬元。但在實際運作過程中，這一政策工具并不能使B社區(qū)的服務(wù)承接機構(gòu)輕松上陣。服務(wù)項目的標的中，稅費占據(jù)撥款的將近1/3，機構(gòu)實際可支配經(jīng)費只有2/3，而能享受到的稅收優(yōu)惠并不多。免稅不包括政府購買服務(wù)取得的收入，因承接政府購買的財政撥款不在免稅范圍內(nèi)，該機構(gòu)需要繳納企業(yè)所得稅，還有流轉(zhuǎn)稅種，包括營業(yè)稅和教育附加稅等，這部分超過了5%，再加上企業(yè)所得稅的25%左右，稅費就占據(jù)了將近1/3。原因主要是：一是免稅的稅種對于服務(wù)機構(gòu)來說過少，流轉(zhuǎn)稅對機構(gòu)來說是不小的負擔；二是企業(yè)所得稅沒有免除非營利組織在承擔政府購買中獲得的財政撥款。

2.服務(wù)工具困境

在B社區(qū)使用的服務(wù)政策工具主要是對服務(wù)機構(gòu)的專職社工和志愿者進行培訓，主要通過服務(wù)專項經(jīng)費投入來完成。承接B社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)，開展的培訓內(nèi)容包括養(yǎng)老服務(wù)技能培訓、護理技能培訓、政策解讀和宣傳、社工督導、服務(wù)宣傳、需求調(diào)研培訓。目標是對服務(wù)機構(gòu)進行培育，提升其服務(wù)質(zhì)量和機構(gòu)服務(wù)能力。這一培訓情況也列入評估中的“機構(gòu)能力建設(shè)”指標，為了使培訓培育落實，在購買合約中也規(guī)定了對社工、服務(wù)人員和志愿者的培訓分別達到的學時和活動次數(shù)。

而對B社區(qū)的服務(wù)機構(gòu)來說，每天的大部分時間和精力都用在服務(wù)實施和事務(wù)性工作上，培訓活動的時間和內(nèi)容被壓縮，無法有效完成培訓工具的政策目標，關(guān)鍵在于培訓的提供和量化指標的設(shè)置，與服務(wù)機構(gòu)的實際運作安排脫鉤，時間安排和量化管理存在矛盾，內(nèi)容和形式僵化，無法落實。

3.評估工具困境

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度要素，有學者認為可以歸結(jié)為“服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)公平，以及服務(wù)的行政成本”[14]。為了提升服務(wù)對象的滿意度，監(jiān)控項目實施的效果，B社區(qū)所在的市區(qū)級民政、財政部門多次調(diào)整項目評估的實施，從評估的主體、形式到指標體系，近幾年來幾番變更。主體從政府部門到購買第三方評估機構(gòu)，形式從單一的效果評估到多元的全過程現(xiàn)場評估，指標體系更是細化到十大類別共一百多項。

較之五年前，評估的形式和指標體系的科學性、公平性和操作性有了巨大的進步，但是從實踐來看，多元主體對評估均有不滿意。養(yǎng)老服務(wù)在社會服務(wù)類別中較為特殊，它面對的是老年人群體，服務(wù)效果有延時性，并不能短時間內(nèi)見效，該如何把主觀體驗性的服務(wù)進行量化是正在探索的問題，因而評估的標準總是在各方主體的互動和意見中不斷改變。評估工具的這一困境帶來雙重影響，對服務(wù)機構(gòu)來說，對標的標準不一，服務(wù)方案的設(shè)計和實施存在不穩(wěn)定性，影響服務(wù)的提供和新一輪招投標的參與；對政府部門來說，通過評估來監(jiān)控項目績效和進行下一輪政府購買決策的目標也受到?jīng)_擊。

(二)社區(qū)居委的資源整合困境

社區(qū)資源整合是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)順利開展的重要基礎(chǔ)，對當?shù)厣鐓^(qū)資源的了解與掌握十分必要。目前，B社區(qū)內(nèi)建設(shè)有老年人活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、老年人心理咨詢中心、日托服務(wù)站等配套設(shè)施，也在服務(wù)項目推進的過程中整合了轄區(qū)范圍內(nèi)的既有養(yǎng)老服務(wù)資源，但是尚未能充分調(diào)動和有效地利用資源。

一方面是來自街道辦的壓力。在購買程序完成過后，社區(qū)居委承擔著場地等硬件條件提供的責任，但是社區(qū)中的硬件資源動員和整合并不是居委能完成的，不具備相應(yīng)的權(quán)力和動員手段，需要街道進行協(xié)調(diào)，但是街道沒有辦法照顧到轄區(qū)若干社區(qū)的需求，因而社區(qū)居委在養(yǎng)老服務(wù)提供中經(jīng)常面臨場地和設(shè)備緊缺的問題。B社區(qū)居委還需要動員志愿者資源，這項工作是艱巨的，養(yǎng)老志愿服務(wù)的開展需要有專業(yè)技術(shù)人員，但是志愿者服務(wù)隊伍人員不足，專業(yè)技術(shù)人員更是難以有效動員和整合，因而街道要求的“志愿服務(wù)在政府購買中應(yīng)該成為一種長期持續(xù)的服務(wù)”變得難以實現(xiàn)，志愿服務(wù)的偶然性、形式化問題較為突出。

另一方面是政府部門的支持不足。B社區(qū)居委工作人員共有13人簽訂勞動合同，財政撥款的行政經(jīng)費僅發(fā)放人員工資就已經(jīng)捉襟見肘，與此相對的是，“千根線一根針”的尷尬處境，13個人要負責黨建、社保、治安、流動人口管理、計劃生育等二十幾項常規(guī)工作，不包括緊急布置的臨時性工作。近幾年社區(qū)居委工作人員流動性大與工資待遇低、工作壓力大等問題密切相關(guān)，這使居委在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作中精力分散、整合能力不足。

(三)服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)化與信任困境

1.在與購買方的互動中產(chǎn)生專業(yè)化困境

政府購買“涉及項目的發(fā)包方、打包方和作為承包方的基層政府與社會組織之間的互動”[15]，有研究認為“政府與社會組織之間所建立的長期穩(wěn)定的信任關(guān)系，通過釋放善意、保持聲譽、互惠互助和有效工作， 委托人與管家形成的是共贏的戰(zhàn)略合作關(guān)系”[16]。但是在B社區(qū)養(yǎng)老社工機構(gòu)與購買方的互動中，陷入專業(yè)化困境。服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)化指的是專業(yè)服務(wù)的話語權(quán)，有學者用“專業(yè)主義”來描述，意味著“具備處理相關(guān)問題的知識和技術(shù)，了解如何從技術(shù)層面和行為層面上做好工作，同時恪守同一套職業(yè)道德標準”[17]。B社區(qū)的服務(wù)機構(gòu)受到專業(yè)化的沖擊，其表現(xiàn)和原因在于：

第一，服務(wù)的質(zhì)量受到服務(wù)項目周期性的負面影響。政府購買的服務(wù)項目，一般以一到兩年為周期，B社區(qū)近幾年來的項目均為一年，短的周期性不利于養(yǎng)老服務(wù)的延續(xù)。養(yǎng)老服務(wù)具有特殊性，需要服務(wù)者與服務(wù)對象之間建立信任和合作關(guān)系，服務(wù)的順利開展和質(zhì)量效率與人本服務(wù)關(guān)系的建立息息相關(guān)，而這并不是一蹴而就的事。機構(gòu)社工認為“剛剛(對老人)比較了解，關(guān)系處得不錯的時候，我們也要接受評估結(jié)束項目了”“一年的時間，沒有辦法在服務(wù)上做到深入”。有些社區(qū)，甚至拆分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容外包，項目時間只有3到5個月，社工機構(gòu)專業(yè)的服務(wù)理念和項目設(shè)想無法貫徹到實際服務(wù)中，或是將原本規(guī)范的服務(wù)流程和內(nèi)容進行壓縮。雖然有過合作經(jīng)歷在下一次招投標中勝出的概率會較高，但也不是百分百的概率，服務(wù)機構(gòu)的更迭，人員的頻繁變更，服務(wù)的延續(xù)性不足，使得專業(yè)性大打折扣，機構(gòu)的經(jīng)驗積累和專業(yè)化發(fā)展受限。

第二，事務(wù)性工作擠占專業(yè)性工作時間。B社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在與社區(qū)居委的互動過程中，機構(gòu)工作人員經(jīng)常需要協(xié)助居委工作人員完成行政性工作和部分公共事務(wù)。另外，政府購買的服務(wù)項目注重過程的記錄、總結(jié)等書面材料的形成和整理，機構(gòu)社工每天需要大量時間進行材料完善和記錄文本。特別是臨近項目評估，撰寫文字材料成為社工的主要工作，專業(yè)服務(wù)被擱置，這些均對專業(yè)化造成沖擊。

第三，服務(wù)機構(gòu)在第三方評估中被忽視。當前的項目評估，為了便于全面掌握和監(jiān)控服務(wù)效果，非常強調(diào)量化的服務(wù)指標和文書資料的標準化，服務(wù)指標更多地傾向于各類完成情況，比如，老年人口覆蓋率、服務(wù)參與率、社工專業(yè)活動的場次數(shù)量、上門服務(wù)的戶數(shù)等，將效果與量化指標掛鉤，忽視作為專業(yè)服務(wù)提供者的機構(gòu)的能動作用，服務(wù)方案的科學性和專業(yè)性被置于次要位置，造成服務(wù)機構(gòu)片面地追求參與人數(shù)和服務(wù)提供的數(shù)量，服務(wù)的專業(yè)化受損。

2.在與服務(wù)對象的互動中產(chǎn)生信任困境

良性服務(wù)關(guān)系的建立依賴服務(wù)提供者與對象的信任和合作關(guān)系，養(yǎng)老服務(wù)深入到服務(wù)對象的私人生活中，更需要建立雙方的信任，“沒有良好的信任關(guān)系，必然會影響社工服務(wù)效果”[18]。對B社區(qū)的服務(wù)機構(gòu)來說，制約服務(wù)效率的最大因素在于信任困境。該機構(gòu)第一次承接B社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，進駐后對社區(qū)居民來說是陌生團體。雖然社區(qū)居委選派工作人員在服務(wù)過程中作了介紹，機構(gòu)也通過幾種“破冰”宣傳活動走近居民，但是取得服務(wù)對象的信任和認同并不容易，集中表現(xiàn)在：當看到陌生面孔時，老年人本能地抗拒，拒絕服務(wù)的情況時有發(fā)生，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的參與受到影響；當老人和家庭在得知服務(wù)免費時，對服務(wù)的動機和目的持有懷疑態(tài)度，配合度較低；當面對低償服務(wù)時，將機構(gòu)等同于街道、居委，認為收費是不合理的，或是認為“便宜無好貨”，拒絕選擇服務(wù)。

(四)服務(wù)對象的參與表達不足困境

1.服務(wù)需求表達滯后

購買養(yǎng)老服務(wù)的目標之一就是有效滿足特定老年人的社區(qū)服務(wù)需求，因而政策制定的出發(fā)點和依據(jù)也必然是服務(wù)對象的需求。B社區(qū)的前置性需求評估經(jīng)過摸底和調(diào)查進行，每年進行需求填報，在民政部門給出的十項購買服務(wù)內(nèi)容中間進行調(diào)整。摸底和集中填報在一定程度上克服了以往“一刀切”帶來的項目與需求不匹配的問題，但是也出現(xiàn)了需求表達滯后的問題。表現(xiàn)在：

第一，老年人和家屬的需求表達只能在統(tǒng)一的時間段進行，窗口時間結(jié)束以后，需求表達就很難進入制度化的收集渠道，零散的需求反饋不會被重視。

第二，社區(qū)的需求層層上報到市一級，由市一級進行統(tǒng)計和統(tǒng)籌安排，社區(qū)的一些需求和特別情況被忽略。按照購買程序的推進，第二年購買的項目是根據(jù)前一年到半年報送的需求制定，項目的實施滯后于實際需求，B社區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過在公辦養(yǎng)老機構(gòu)中養(yǎng)老的居民同時獲得社區(qū)照顧，重復獲得養(yǎng)老服務(wù)，另外還經(jīng)常出現(xiàn)消費理念和水平不匹配的狀況。

第三，對服務(wù)內(nèi)容開展過程和形式的需求和要求被忽略。B社區(qū)目前開展的摸底和調(diào)查只針對服務(wù)的內(nèi)容，但是如何實施，以什么方式開展服務(wù)等方法和過程并沒有涉及，在實際服務(wù)開展過程中有些內(nèi)容的服務(wù)形式接受度不高，難以取得老年人的信任，突出表現(xiàn)在心理健康服務(wù)方面。服務(wù)對象對心理健康的觀念有偏頗，認為這是“精神病”，有咨詢需求的老年人也不敢踏足服務(wù)中心內(nèi)設(shè)的心理咨詢室，害怕被熟人看到，因而設(shè)立定點咨詢的心理健康服務(wù)方式并不受歡迎。

2.服務(wù)評估參與不足

在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，老年人及其家屬作為參與主體之一，是服務(wù)的直接對象和消費者，應(yīng)該對服務(wù)遞送和購買管理的質(zhì)量和效率最有話語權(quán)，但是在B社區(qū)的服務(wù)項目評估中，老年人的參與是不足的。表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是服務(wù)評估規(guī)定的參與內(nèi)容不夠豐富。目前遵照的是2018年X市民政局印發(fā)的《X市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估指引(試行)》。指引中明確服務(wù)項目評估的十項一級指標，對應(yīng)十項服務(wù)內(nèi)容，指標包括場地選址、場地設(shè)施、場地安全、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員、服務(wù)開展、服務(wù)管理等內(nèi)容。通過服務(wù)現(xiàn)場及過程觀察、文檔查閱、訪談、服務(wù)對象滿意度調(diào)查等方式開展，其中老年人和家屬能夠參與的是訪談和滿意度調(diào)查。根據(jù)B社區(qū)開展的項目評估，評估員與老年人和家屬進行談話，訪談包括服務(wù)的內(nèi)容、特殊個案的處理、服務(wù)過程的態(tài)度和質(zhì)量、需要改進的地方等等，這一項的評分作為評估員對項目開展情況的部分佐證，占比較小。占比較大的是滿意度調(diào)查，專用調(diào)查表以李克特量表形式出現(xiàn)，當中僅包含10項內(nèi)容，另外10個一級評估指標包含的100多個二級指標中，也涉及滿意度調(diào)查，測評達到滿意的服務(wù)對象人數(shù)與參與測評的服務(wù)對象總?cè)藬?shù)的百分比，老年人及家屬在評估中的參與簡化為一個滿意比例，在總分中的占比較小，具體的意見反饋更是缺失，如果評估員不夠重視的話，有流于形式的可能。

二是老年人及家屬的評估參與動力不足。在B社區(qū)，對大部分老年人來說，不清楚政府購買運作模式，也就無從理解承擔服務(wù)的社工機構(gòu)與社區(qū)居委的關(guān)系，很多人甚至也無從知曉居委和街道的關(guān)系，對他們來說，“來幫我的都是政府的人”。因而，“政府的人”囊括了除自己以外的所有參與主體，當進行滿意度調(diào)查和意見反饋的時候，老年人們會認為不能說不滿意，不能說有意見。對家屬來說，有多數(shù)的服務(wù)是針對特定老年人免費提供的，他們認為既然是免費的，那就不用有太多的要求。這兩種認識都造成服務(wù)對象參與評估的動力不足，影響了評估的科學性。

四、搭建政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體治理框架

“社區(qū)空間范圍小，相比于宏觀社會更接近于‘熟人社會’， ‘共同在場’和面對面互動的機會大大增加，對行動后果的感受和預見能力也相對較高”[19]，化解多元主體在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的治理困境，需要在強化主體職責的基礎(chǔ)上，搭建整體性的治理框架，使各治理力量在這種供給模式中歸位，使主體間關(guān)系良性互動和運轉(zhuǎn)起來。

(一)平衡政府部門的主導性和服務(wù)性

我國的政府購買公共服務(wù)實踐，最大的特點是政府的主導作用強大，應(yīng)該發(fā)揮這種優(yōu)勢，尤其在資源的供給和制度的安排方面，這是構(gòu)建多元主體良性互動的關(guān)鍵。對服務(wù)機構(gòu)，一方面分類登記，優(yōu)化管理機制，科學規(guī)范以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的準入門檻，有效進行政府購買服務(wù)的監(jiān)管和績效評估，構(gòu)建規(guī)范嚴格的服務(wù)機構(gòu)評價標準，對標評價，清除不合格服務(wù)機構(gòu)，取消其參與政府購買的資格；另一方面是引導養(yǎng)老服務(wù)供給參與，培育機構(gòu)發(fā)展能力，壯大規(guī)模，在法律層面確認其性質(zhì)和地位，為服務(wù)提供主體的參與和能力的提升創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，包括在資金和稅收等方面的政策工具運用，免征社會組織所得稅、增值稅、營業(yè)稅等，給予優(yōu)惠措施，激活其服務(wù)的能力。

對基層政府部門和社區(qū)居委，合理劃分權(quán)責，明確其購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的角色、地位和責任，下沉治理資源到基層，多種渠道拓寬基層和社區(qū)的購買和管理資金來源，比如，創(chuàng)新公益創(chuàng)投形式、拓寬社會資金捐贈渠道、設(shè)立專項基金等方式。協(xié)助社區(qū)和服務(wù)機構(gòu)整合服務(wù)硬件資源，盤活空置的社區(qū)活動中心、文化活動場所、廠房校舍等國有資產(chǎn)，免費或低價出租或是土地劃撥，為養(yǎng)老服務(wù)實施提供活動場所，在水、電、氣等使用方面給予優(yōu)惠政策。

(二)賦予社區(qū)居委資源整合和回應(yīng)能力

社區(qū)居委在大部分服務(wù)對象的認識中等同于政府，老年人的意見、情緒首先的觸點就在社區(qū)，對于服務(wù)機構(gòu)來說，實施服務(wù)的前端接觸者也是社區(qū)居委，因其掌握轄區(qū)內(nèi)老年人的個人和家庭信息，對社區(qū)中的各項情況非常熟悉，服務(wù)機構(gòu)在項目開展過程中離不開社區(qū)居委支持，當需要對接政府進行資源整合的時候，也需要社區(qū)的鏈接，“基層組織(社區(qū))作為行政體系的末梢，與社會組織互惠共贏是回應(yīng)壓力型體制和改善回應(yīng)能力的有效方式”[7]。因而，社區(qū)需要增強資源整合能力、作為橋梁的溝通和回應(yīng)能力。社區(qū)養(yǎng)老項目與其他社會服務(wù)項目不同，失去政府和社區(qū)的資源，服務(wù)機構(gòu)難以獨立實施，因而從項目實施伊始，社區(qū)與服務(wù)機構(gòu)就應(yīng)該作為行動共同體，通過正式的宣傳方式加強對服務(wù)機構(gòu)的介紹力度，社區(qū)工作人員的參與度和工作狀況作為績效考核的一部分，以專兼職相結(jié)合的身份介入到服務(wù)實施的過程中。在政府購買協(xié)議中，將社區(qū)作為一方主體，規(guī)定其在項目實施中的角色和職責，在項目評估中將對社區(qū)的評估列為指標之一，在管理費的劃撥中向社區(qū)傾斜一部分，由此鼓勵社區(qū)做好橋梁溝通作用，積極回應(yīng)服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)對象的需求，在減負的前提下將承擔的項目管理和協(xié)調(diào)等具體工作運作起來。

(三)拓展服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)性行動空間

專業(yè)的事交給專業(yè)的機構(gòu)來做，引導服務(wù)機構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給，除了在立法、資金、政策等方面給予社會組織鼓勵和支持以外，還應(yīng)該拓展服務(wù)機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的話語權(quán)和行動空間。首先在政府購買的前置需求評估中，征求服務(wù)機構(gòu)對購買內(nèi)容和服務(wù)形式的意見應(yīng)作為常規(guī)手段，讓專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)意見在購買啟動前進入議程，甚至能開啟政策窗口，使得購買目錄和服務(wù)清單更加完善。其次是在項目實施的過程中，減少行政對專業(yè)領(lǐng)域的嵌入，改變“處于弱勢地位的社工往往要聽命于居委會，幫助行政事務(wù)纏身的居委會分擔部分行政工作”[12]的狀況，劃分職責分工，保證每日服務(wù)工作時長，使其服務(wù)方案能切實落地，能運用專業(yè)方法實施服務(wù)。最后是在項目的評估中，采用參與式評估的方式，量化指標與現(xiàn)場滲透式參與觀察相結(jié)合，在評估中運用訪談、焦點小組、同行評價等方式，讓服務(wù)機構(gòu)參與進來，立體化評估其服務(wù)方案設(shè)計和服務(wù)提供方式，將效果與指標直接掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)實效的質(zhì)性和量化衡量，不僅監(jiān)控項目實施效果，也為下一輪的政府購買服務(wù)提供決策參考和依據(jù)。

(四)增加服務(wù)對象的參與度和對服務(wù)機構(gòu)的信任

老年人及其家屬作為服務(wù)對象，其參與需求表達和意見反饋對政府購買的政策目標達成有積極作用，對科學確定政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和標準、評估購買績效和服務(wù)機構(gòu)實施質(zhì)量有正面效應(yīng)。除了正式的參與和溝通渠道以外，還需要有非正式的便捷高效的渠道進行參與，增進信任。在互聯(lián)網(wǎng)和智慧養(yǎng)老平臺發(fā)展迅速的今天，通過移動終端和建設(shè)互動平臺，可以隨時隨地實現(xiàn)溝通和反饋。比如，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建智慧養(yǎng)老平臺，老人和家屬可以通過電話呼叫、平臺呼叫設(shè)備、手機和其他終端的APP、微信公眾號、城市生活小程序、電腦終端等方式，直接進行訴求表達和意見反饋，投訴機制的反應(yīng)也相對快速，街道和社區(qū)還可以借助平臺定期對服務(wù)對象隨訪，采集并記錄信息，使零散的信息匯聚起來。服務(wù)機構(gòu)也可以通過平臺與服務(wù)對象實現(xiàn)互動，比如，實時對話、反饋意見、參與投票、緊急狀況報告等，信息實現(xiàn)雙向流動，有利于雙方快速熟悉和建立信任，及時回應(yīng)服務(wù)對象需求，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。