徐茂宏 王 偉

（1.山西省林業(yè)發(fā)展研究中心，山西 太原 030002； 2.山西云頂山省級自然保護(hù)區(qū)管理局，山西 婁煩 030300）

黨的十九屆四中全會明確提出，要把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。山西林業(yè)與草原治理效能的提升，同樣需要構(gòu)建以林長制為主的林業(yè)草原制度體系來實現(xiàn)。

1 林長制及林長制改革的經(jīng)驗與做法

1.1 林長制

林長制是在生態(tài)文明思想的指引下，按照省、市縣、鄉(xiāng)、村五級分管原則，各級林長負(fù)責(zé)督促、指導(dǎo)本責(zé)任區(qū)內(nèi)森林資源保護(hù)發(fā)展工作，協(xié)調(diào)解決森林資源保護(hù)發(fā)展重大問題的制度體系。

1.2 林長制改革

2017 年3 月，安徽省在全國率先探索實行林長制。2019 年4 月，國家林業(yè)和草原局同意并支持安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)。截至2019 年底，全國已有21 個省（市、區(qū)）試點實行林長制改革。各省林長制改革的創(chuàng)建、落實、探索過程，均以生態(tài)修復(fù)工程、天然林保護(hù)工程、集體林權(quán)制度改革等基礎(chǔ)工作為根本，并相互借鑒、不斷創(chuàng)新，基本形成了黨政同責(zé)、分級管理、部門協(xié)同、社會參與的運(yùn)行機(jī)制。

1.3 安徽省林長制改革經(jīng)驗

1.3.1 以五級體系破解全社會生態(tài)理念淡化問題

設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長，黨政一把手共同擔(dān)任（總）林長。截至目前，安徽省共設(shè)立五級林長5.20 萬余名，各級林長實行屬地負(fù)責(zé)制，屬地內(nèi)重大林業(yè)草原事項由林長決策、協(xié)調(diào)，將五級林長的工作重心凝聚在生態(tài)文明建設(shè)這個中心點上。

1.3.2 以明確分責(zé)破解各級干部職責(zé)虛化問題

細(xì)化壓實各級林長職責(zé)，各級林長職責(zé)不同、分工不同，構(gòu)建了黨政同責(zé)、省級總林長負(fù)總責(zé)、市縣級林長抓督促、功能區(qū)林長抓特色、鄉(xiāng)村林長抓落地的工作格局。形成黨政齊抓共管、五級同步推進(jìn)的良好局面，一改以往林業(yè)草原工作只停留在口頭上、文件上、會議上的做法。

1.3.3 以部門聯(lián)動破解部門權(quán)能碎化問題

安徽省以省級為示范，自上而下地推廣建立了總林長召集主持，由組織、宣傳、林業(yè)草原、財政等21個成員部門參與的各級林長制會議制度，形成了各部門協(xié)調(diào)解決林業(yè)草原重大事項的良性互動。

1.3.4 以精準(zhǔn)施策破解策略舉措泛化問題

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新增地物的出現(xiàn)以及國家重大測繪工程的開展，如海島礁測圖、國家西部測圖工程及1∶50 000數(shù)據(jù)庫更新、地理國情普查等，數(shù)據(jù)字典需要隨之進(jìn)行要素內(nèi)容的增加、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。國家測繪地理信息局測繪標(biāo)準(zhǔn)化研究所負(fù)責(zé)對該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。在全國地理信息標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會組織召開的標(biāo)準(zhǔn)審查會上，建議將標(biāo)準(zhǔn)名稱修改為《基礎(chǔ)地理信息要素數(shù)據(jù)字典第1部分：1∶500 1∶1 000 1∶2 000比例尺》。

配套實施“五個一”服務(wù)平臺，以“一林一檔”強(qiáng)化每林信息管理和林長考核評價，以“一林一策”強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和因林施策，以“一林一技”強(qiáng)化技術(shù)人員指導(dǎo)和科技興林，以“一林一警”強(qiáng)化資源安全執(zhí)法保障，以“一林一員”強(qiáng)化網(wǎng)格化資源巡護(hù)，推動林長制向精準(zhǔn)化、務(wù)實化方向發(fā)展。

1.3.5 以林業(yè)草原產(chǎn)業(yè)破解生態(tài)功能弱化問題

圍繞森林可持續(xù)經(jīng)營、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、林業(yè)草原產(chǎn)權(quán)制度等多項改革，積極推進(jìn)山水林田湖草綜合治理，釋放了林業(yè)草原的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)等多種效益。

2 山西省林業(yè)與草原制度建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 山西省林業(yè)草原制度建設(shè)取得的成效

山西省林業(yè)草原事業(yè)以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以制度建設(shè)為抓手，生態(tài)環(huán)境初步改善，資源初步保護(hù)，產(chǎn)業(yè)富民初步實現(xiàn)，治理效能初步提升，掀開了林業(yè)草原融合發(fā)展的新篇章。

2.1.1 在國土增綠機(jī)制上下足功夫

瞄準(zhǔn)森林覆蓋率2020 年達(dá)到23.50%和2025 年達(dá)到26%兩個國土綠化目標(biāo)，創(chuàng)新市場化生態(tài)修復(fù)保護(hù)機(jī)制，推動以開發(fā)式、置換式、購買式等造林“八大機(jī)制”落地見效，激發(fā)林業(yè)發(fā)展動力活力。2019 年全省完成造林34.73 萬hm2，保持了近幾年每年完成人工造林26.67 萬hm2以上的高速度。

2.1.2 在資源法制管理上立定標(biāo)桿

2.1.3 在產(chǎn)業(yè)機(jī)制創(chuàng)新上多點發(fā)力

持續(xù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)增收機(jī)制，聯(lián)動實施造林務(wù)工、退耕獎補(bǔ)、管護(hù)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效和特色林產(chǎn)業(yè)富民生態(tài)扶貧“五大項目”，2019 年帶動全省53.10 萬貧困人口增收10.30 億元，連續(xù)3 年超額完成任務(wù)。

2.2 山西省林業(yè)草原建設(shè)的制度性短板

山西省森林覆蓋率還不夠高、林業(yè)草原質(zhì)量還不夠好、產(chǎn)業(yè)帶動還不夠強(qiáng)，效能總體上還比較弱，正處于“攻堅克難”、“由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)”的相持階段，因此制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

2.2.1 全局性林業(yè)草原制度空位導(dǎo)致發(fā)展不充分

林業(yè)草原作為消耗性資源而不是保護(hù)性資源，其建設(shè)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是間接作用而不是直接作用，導(dǎo)致其重要性得不到政府和社會的高度重視，致使全局性制度空位，無法保障其充分發(fā)展。

2.2.2 生態(tài)督促機(jī)制不足導(dǎo)致政府生態(tài)職能弱化

地方政府存在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕林草保護(hù)”的現(xiàn)象，林草建設(shè)職能在地方黨委政府工作中處于邊緣位置，表現(xiàn)在財政專項資金籌劃上，傾向于將資金用于見效快的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，林業(yè)草原建設(shè)投入不足。

2.2.3 責(zé)任體制不順導(dǎo)致林業(yè)草原發(fā)展約束不嚴(yán)

《森林法》、《森林法實施條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門對于違法占用林地、毀壞森林林木等違法行為行使行政處罰權(quán)。但林業(yè)草原部門不是政府組成部門，需要加強(qiáng)地方政府生態(tài)責(zé)任制度建設(shè)提高其生態(tài)建設(shè)水平。

2.2.4 法制建設(shè)缺位導(dǎo)致林業(yè)草原建設(shè)水平較低

據(jù)調(diào)查，山西省造林后6 年內(nèi)林木保存率分別為95%、90%、80%、50%、45%、40%，呈現(xiàn)逐年下降趨勢，造林成果保存率較低。除受干旱等客觀因素外，法制建設(shè)缺位是主要原因，全省層面缺乏封山禁牧、有害生物防治的法律法規(guī)，對牲畜啃食和鼠（兔）害破壞等現(xiàn)象缺乏有力的法律依據(jù)。

2.2.5 產(chǎn)業(yè)機(jī)制后勁不足導(dǎo)致林草惠民未完全顯現(xiàn)

缺乏市場化的產(chǎn)業(yè)機(jī)制，導(dǎo)致全省生態(tài)產(chǎn)業(yè)還處在粗放式的發(fā)展階段。山西省林業(yè)草原三大產(chǎn)業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)，全國林業(yè)草原產(chǎn)業(yè)比例為31∶46∶23，而山西省林草比例為76∶13∶13，第一產(chǎn)業(yè)比重過高，第二三產(chǎn)業(yè)占比過小。

3 山西省實行林長制的路徑選擇

林長制改革是落實黨的十九屆四中全會精神、推進(jìn)山西林業(yè)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是全面提升全省生態(tài)建設(shè)水平的根本之策。

3.1 以生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)林長制改革的政治方向

堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為山西省林長制改革導(dǎo)向，有利于強(qiáng)化各級地方黨政干部對生態(tài)文明的政治意識、責(zé)任意識、發(fā)展意識。把落實生態(tài)文明納入各級黨委政府目標(biāo)考核體系，細(xì)化各項考核監(jiān)督參數(shù)，從根本上解決林業(yè)草原資源保護(hù)發(fā)展的動力和責(zé)任問題，真正把生態(tài)文明理念提升到關(guān)系社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度。

3.2 以黨政同責(zé)強(qiáng)化林長制改革的制度體系

黨政同責(zé)是“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的具體體現(xiàn)，也是構(gòu)建林長制組織領(lǐng)導(dǎo)體系的制度要求。要充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、領(lǐng)導(dǎo)各方的核心作用，強(qiáng)化地方黨委政府主體責(zé)任，帶動逐級、逐部門壓實責(zé)任，有利于構(gòu)建合力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的大格局。

3.3 以林業(yè)草原治理夯實林長制改革的生態(tài)本底

生態(tài)保護(hù)修復(fù)是林長制的首要任務(wù)，要統(tǒng)籌自然生態(tài)各種要素，探索喬灌草結(jié)合、針闊葉樹種融合的發(fā)展路徑，維護(hù)和發(fā)展生物多樣性。要增強(qiáng)綜合治理能力，不斷提升預(yù)防治理災(zāi)害、執(zhí)法監(jiān)督水平，提高林草生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和綜合性。