李衛(wèi)東

黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，這是我國第一次提出解決相對貧困的目標(biāo)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本規(guī)律，體現(xiàn)了黨以人民為中心的發(fā)展思想，為社會救助事業(yè)的發(fā)展指明了方向。本文以我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為基礎(chǔ)、以低保為主線，分析我國社會救助從解決絕對貧困向解決相對貧困的轉(zhuǎn)變。

2010年前：解決絕對貧困

絕對貧困是指家庭經(jīng)濟(jì)狀況不能滿足最基本的生活需要，如食品、衣服、住房等，一般認(rèn)為這些基本生活需要是客觀的，有一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)。一個國家在建立社會救助初期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力制約，往往從解決絕對貧困起步，并隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐步提高救助標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)發(fā)展中國家社會救助對象都是絕對貧困人口。

上世紀(jì)末本世紀(jì)初，我國低保制度在全國建立，正處于剛剛建成小康社會之時。1997年，黨的十五大宣布“21世紀(jì)第一個十年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕”。2002年，黨的十六大判斷這一時期的小康“還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾”，要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平”。2007年，黨的十七大報告提出的目標(biāo)是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”。

可以看出，2010年前我國仍然處于低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康社會，與此相適應(yīng)，這一時期我國社會救助的主要目標(biāo)是消滅絕對貧困。從低保政策看，社會保障內(nèi)容都是最基本的生活需要。如，1999年我國頒布的《城市居民低保條例》要求，城市低保標(biāo)準(zhǔn)要按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定；2007年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村低保制度的通知》要求，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。從全國低保標(biāo)準(zhǔn)情況看，1999年我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均184元，到2010年為251元，年均增長4.9 %，遠(yuǎn)低于同期城市人均可支配收入年均11.4%的增長速度?？鄢飪r上漲因素，一些年份如2001年、2003年、2004年，全國城市低保標(biāo)準(zhǔn)還有所下降。2007年農(nóng)村低保建立時，全國月人均標(biāo)準(zhǔn)70元，2009年也只達(dá)到100元。也就是說，從我國建立低保制度一直到2010年之前，一直堅持著解決絕對貧困的目標(biāo)和理念。

2010年至2020年：解決絕對貧困的同時向解決相對貧困轉(zhuǎn)變

2010年，我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，黨和政府的治理理念也不斷發(fā)展。2012年，黨的十八大報告提出“居民收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步”，黨的十八屆五中全會提出“共享發(fā)展”理念。2017年，黨的十九大報告提出“我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”的同時，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“堅定不移地貫徹共享的發(fā)展理念”，在“發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會公平正義”“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。

在共享發(fā)展的理念下，這一時期我國低保制度也開始了向解決相對貧困轉(zhuǎn)變的過程。從政策看，2011年民政部會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法，其中消費(fèi)支出比例法實際上是相對貧困的定位方法，體現(xiàn)了共享的理念。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)這一方法的使用。2014年，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》要求，“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整”，其中根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，也體現(xiàn)了共享的理念。從各地標(biāo)準(zhǔn)測算的方法看，采用“基本生活費(fèi)用支出法”“恩格爾系數(shù)法”等絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)方法的省份較少，采用“消費(fèi)支出比例法”等相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的較多。此外，也有少數(shù)省份的低保標(biāo)準(zhǔn)與收入類指標(biāo)掛鉤，還有一些省份采取最低工資比例法確定低保標(biāo)準(zhǔn)，這些也是相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格爾系數(shù)法的地方，由于這一時期建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，低保標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多次較大幅度的調(diào)整，也逐步失去了原有的絕對貧困的性質(zhì)，具有了更多相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。

從近年低保標(biāo)準(zhǔn)變動情況看，2010年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月251元，到2018年達(dá)到580元，年均增長11.0%，高于同期城市居民人均可支配收入年均10.0%的增長速度。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)從2010年的月人均117元提高到2018年的403元，年均增長16.7%，大大高于同期農(nóng)村居民人均可支配收入年均12.0%的增長速度。當(dāng)然，這一時期快速提標(biāo)最初有應(yīng)對金融危機(jī)擴(kuò)大需求的因素，但連年以高于城鄉(xiāng)人均可支配收入的增長速度提高標(biāo)準(zhǔn)，更多體現(xiàn)著解決相對貧困的理念。

除了低保標(biāo)準(zhǔn)的快速提高，這一時期，許多地區(qū)把低保邊緣戶——低收入戶納入社會救助范圍，低收入標(biāo)準(zhǔn)大致為低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍到2倍，低收入戶可以享受醫(yī)療救助和臨時救助，有的地方也可以享受生活補(bǔ)助。絕對貧困水平之上的困難群眾，也可以得到社會救助，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這也是社會救助從解決絕對貧困向解決相對貧困過渡的重要體現(xiàn)。

2020年后：解決相對貧困

所謂相對貧困是指相對于社會上其他人的生活水平而言,有一部分人處于社會最底層，因而，相對貧困是財富或收入在不同社會階層、社會群體之間的分配問題。通常一個國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，就會由解決絕對貧困轉(zhuǎn)向解決相對貧困，目前絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家社會救助對象都是相對貧困人群。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家普遍采用了相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將貧困線標(biāo)準(zhǔn)定義為中位數(shù)收入的50%—60%。

2020年，我國將全面建成小康社會。可以預(yù)計，2020年后，我國現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)下的低保人數(shù)將大幅度減少。然而，黨在這一時期又提出新的目標(biāo)，黨的十九大報告提出“我們又要開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程”“到新中國成立一百年時，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，把我國建成社會主義現(xiàn)代化國家”。2019年11月，黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。解決相對貧困，既是我國進(jìn)入新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、滿足人民群眾對美好生活期待的要求，也是緩解我國收入分配差距的重要舉措。收入分配差距一直是困擾我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要矛盾。改革開放之初，由于農(nóng)村率先改革，農(nóng)民收入增長很快，城鄉(xiāng)差距乃至全社會收入差距縮小，1980年基尼系數(shù)為0.32，1984年曾一度下降到0.26左右。但20世紀(jì)80年代后期，城市經(jīng)濟(jì)改革開始，城市發(fā)展快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)間差別、地區(qū)間收入差別擴(kuò)大，到20世紀(jì)90年代中期基尼系數(shù)上升到0.37—0.38。2000年左右，我國的基尼系數(shù)超過國際通常認(rèn)為的警戒線0.4，到2008年達(dá)到0.49，其后又逐步下降，到2016年降到0.47。截至目前，我國已近20年收入分配差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的警戒線水平，解決相對貧困問題必須提上重要日程。

在解決相對貧困的目標(biāo)下，我國社會救助的任務(wù)將更艱巨、更復(fù)雜，作為貧困線標(biāo)志的低保標(biāo)準(zhǔn)也將進(jìn)一步提高。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定仍然要堅持與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，標(biāo)準(zhǔn)的提高應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，確保社會救助水平控制在財力允許的范圍內(nèi)，并盡可能降低救助依賴的負(fù)面效應(yīng)。