韓鄲 楊婷

（貴州省濕地和公益林保護(hù)中心 貴州貴陽 550001）

為切實(shí)有效保護(hù)和增加森林資源，自20 世紀(jì)90 年代以來，中央及各地方政府以強(qiáng)制手段陸續(xù)出臺多種政策及立法，從森林生態(tài)效益補(bǔ)償、森林資源培育補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助三種森林生態(tài)補(bǔ)償形式，不斷加大資金投入，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)社會與自然和諧發(fā)展[1]。

1 貴州省森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

貴州省地處我國西南，境內(nèi)山地和丘陵居多，占到全省面積的92.9%，其中喀斯特地貌面積10.8 萬km2，占全省面積的近65.2%，這些地區(qū)易發(fā)生水土流失，石漠化治理難度大，生態(tài)環(huán)境非常脆弱；貴州河流眾多，是長江、珠江上游重要的生態(tài)屏障，開展森林保護(hù)具有極其重要的意義[2]。

1.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償

森林具有防風(fēng)固土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、固碳釋氧、水土保持生物多樣性等多種生態(tài)功能及環(huán)境效益，借鑒美歐等發(fā)達(dá)國家的通用做法，1998 年國家《森林法》明確規(guī)定由中央和地方財(cái)政部門設(shè)立專項(xiàng)資金建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，確定11 個(gè)省為試點(diǎn)開展天然林保護(hù)工程，貴州省就在此列。2004 年中央財(cái)政和林業(yè)兩部門出臺《中央生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，重點(diǎn)公益林按照5 元/畝·年實(shí)施補(bǔ)償。同年，貴州省按照上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)開始實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，但是該補(bǔ)償實(shí)施范圍只是涵蓋了珠江流域重點(diǎn)公益林，地方公益林未實(shí)施補(bǔ)償。2007 年起，貴州省開始在珠江流域?qū)嵤┑胤焦媪稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償，2011 年起對全省國家級公益林和地方公益林全面實(shí)施補(bǔ)償。至2018年，國有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高至10 元/畝·年，集體和個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到15 元/畝·年，地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到10 元/畝·年。貴州省共實(shí)施342.7 萬hm2國家級公益林及250 萬hm2地方公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償。每年獲得補(bǔ)償資金從2004 年的3050 萬元提高到2018 年的約11 億元。

1.2 森林資源培育補(bǔ)助

“十三五”期間，貴州共完成中幼齡林撫育167 萬hm2，退化防護(hù)林改造120 萬hm2，其他低質(zhì)低效林改造20 萬hm2，國家儲備林基地建設(shè)33 萬hm2。森林資源培育資金投入不斷加大，由2004 年的1.2 億元，提高到2018 年的34.9 億元。

1.3 退耕還林補(bǔ)助

2002 年，國家頒布《退耕還林條例》，在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施退耕還林工程。“十三五”期間，貴州省完成全省宜林荒山造林綠化21 萬hm2，25°以上坡耕地和重要水源區(qū)15°～25°坡耕地退耕還林和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整132 萬hm2，完成包括24 萬hm2人工造林、26 萬hm2封山育林共計(jì)50 萬hm2石漠化治理面積。退耕還林補(bǔ)助由2002 年的32 億元上升至2018 年的238 億元。

2 貴州森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的問題

2.1 法律法規(guī)建設(shè)滯后

建立合理有效的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須首先建立一套完善、合理、統(tǒng)一的森林生態(tài)補(bǔ)償綜合法規(guī)體系，確保森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠在法律體系保障下正常運(yùn)行。貴州省目前已經(jīng)初步建立起一套由國家相關(guān)法律法規(guī)和地方法律法規(guī)相結(jié)合的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律條文體系，但是由于制定地方性法律法規(guī)的不同部門按照不同的保護(hù)方面制定，形成的法律、規(guī)章、條例存在很多不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾發(fā)生沖突的內(nèi)容，這在貴州森林生態(tài)補(bǔ)償權(quán)限劃分、制度落實(shí)、法律適用性等方面產(chǎn)生了一定的消極影響。

2.2 森林生態(tài)補(bǔ)償政策不完善

貴州省森林生態(tài)補(bǔ)償政策過多強(qiáng)調(diào)森林保護(hù)，注重生態(tài)效益，對森林資源開發(fā)作出嚴(yán)格限定，忽略了經(jīng)濟(jì)效益，不能有效改變保護(hù)地區(qū)貧困落后面貌，致使森林生態(tài)補(bǔ)償措施面對貧困面大，貧困程度深的貴州省特殊省情。此外，貴州省資源豐富，而森林生態(tài)補(bǔ)償政策與水利能源利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)等發(fā)生嚴(yán)重沖突時(shí)，整個(gè)社會更多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益獲得，森林生態(tài)補(bǔ)償政策在限制過度開發(fā)過程中一直處于劣勢，未能真正充分發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境強(qiáng)力執(zhí)手作用。

2.3 森林生態(tài)補(bǔ)償資金管理效率不高

森林生態(tài)補(bǔ)償是國家對由于保護(hù)森林致使影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的保護(hù)地區(qū)的主體即集體和個(gè)人的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。該補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)公平、公正原則，既要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境獲益者的經(jīng)濟(jì)付出，也要體現(xiàn)對保護(hù)環(huán)境者的激勵(lì)和補(bǔ)償。

2.3.1 森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

貴州省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，森林保護(hù)地區(qū)普遍為貧困縣區(qū)，貧困人口多，貧困程度深。國家森林生態(tài)補(bǔ)償和退耕還林標(biāo)準(zhǔn)金額過低，不能有效依托政策脫困。2018 年，權(quán)屬為集體和個(gè)人的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高至15 元/畝·年，但是這些收入在林農(nóng)人均純收入的比例較小。

2.3.2 森林生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來源單一

森林生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來源目前都是有中央財(cái)政和地方財(cái)政資金供給，經(jīng)費(fèi)來源單一。貴州許多市縣地方財(cái)政資金壓力大，配套資金落實(shí)困難，隨著補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增加，未來資金缺口會越來越大。

2.4 森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制權(quán)責(zé)不明確

由于森林生態(tài)補(bǔ)償政策宣傳不到位，林農(nóng)認(rèn)識水平有待提高，在相當(dāng)比例的林農(nóng)心目中簡單認(rèn)為就是國家貼補(bǔ)錢，具體這些錢的發(fā)放目的、用途、林農(nóng)的管護(hù)責(zé)任和權(quán)益、政策的具體要求等認(rèn)知方面概念模糊。

3 貴州森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Σ呓ㄗh

3.1 建立森林生態(tài)補(bǔ)償綜合法律體系

雖然從中央到地方，貴州省出臺了一系列有關(guān)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)條文，但是這些法律法規(guī)沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的體系，對森林生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)產(chǎn)生了一定的消極影響。建議貴州省根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)一財(cái)政、林業(yè)、審計(jì)等多部門，建立綜合森林生態(tài)補(bǔ)償法律體系，統(tǒng)一和規(guī)范森林生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)定范圍標(biāo)準(zhǔn)、資金來源及落實(shí)程序、法律主體客體相關(guān)職責(zé)、權(quán)益糾紛處理、主體限制行為范圍、森林撫育政策要求等作出統(tǒng)一明確清晰規(guī)定，增強(qiáng)操作實(shí)用性，推動貴州省森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷向前發(fā)展。

3.2 擴(kuò)大森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源

如何通過森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提高林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入仍然是長期穩(wěn)定落實(shí)政策的核心關(guān)鍵，在目前財(cái)政專項(xiàng)資金無法增加的情況下，多元化補(bǔ)充森林生態(tài)補(bǔ)償資金成為一個(gè)新的解決方案。在不違反森林保護(hù)的政策下，引入社會資金，開展第三產(chǎn)業(yè)等多種經(jīng)營，拓寬林農(nóng)收入渠道，森林生態(tài)補(bǔ)償資金建設(shè)形成國家、社會共同投入體制，推動森林生態(tài)補(bǔ)償資金的可持續(xù)運(yùn)營。

3.3 完善森林生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制

森林生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制包含管理部門工作考核、承包林農(nóng)業(yè)績考核、森林質(zhì)量考核三個(gè)方面，實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)管政策落實(shí)情況，建立規(guī)范性、科學(xué)性的量化考核標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系，建立長效性的考核機(jī)制管理制度與辦法，改變過去單一的同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在合理范圍內(nèi)劃分評價(jià)等級，按照等級發(fā)放森林生態(tài)補(bǔ)償金，科學(xué)高效提高森林生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制，推動森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更好服務(wù)森林保護(hù)。