李熙雯 杜鵬暉

（1.合肥市蜀山區(qū)園林綠化管理中心 2.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院）

近年來，城市園林綠化與經(jīng)濟發(fā)展形成了相互促進、互為基礎的態(tài)勢，綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成發(fā)生了巨大變化，加強維護城市綠地的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)城市園林建設與國家經(jīng)濟建設的關(guān)系，使綠化建設、養(yǎng)護管理法制化、規(guī)范化，是今后城市園林綠化發(fā)展是必然趨勢。

1 時代特征

（1）綠地功能由以休閑、游覽為主，轉(zhuǎn)向以環(huán)境功能為主；

（2）管理范圍由對行政系列內(nèi)單位的管理為主，轉(zhuǎn)向涵蓋城鄉(xiāng)面對全社會綠地樹木的管理；

（3）綠化建設的投資由政府單一渠道，轉(zhuǎn)向投資主體多元化；

（4）綠化生產(chǎn)由計劃管理，轉(zhuǎn)向市場運作；

（5）政府主管部門的職能由行政指揮，轉(zhuǎn)向依法調(diào)控。

2 產(chǎn)業(yè)化和權(quán)益平衡

2.1 城市綠化是一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)

城市對園林的需求分為兩個方面：①作為基礎設施；②作為休閑設施。前者應當作為公共產(chǎn)品供給市民，后者則作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。

（1）綠化建設所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護下，將不斷增加物質(zhì)量，為社會積累財富。

（2）綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力。許多城市出現(xiàn)了“以綠引資，因綠興市”的連鎖反應，因環(huán)境改善、景觀美化而招來投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟。有遠見的建設者、開發(fā)商，為了適應當今人們注重環(huán)境選擇“擇綠而居”的時尚，自覺地投入土地、資金興建綠地。因為有了綠色的環(huán)境而房價上升，樓盤熱銷，綠化與物業(yè)市場出現(xiàn)了密不可分的“經(jīng)濟波瀾”。

（3）城市綠化形成的“經(jīng)濟波瀾”滲透在社會經(jīng)濟和人民生活的各個方面：結(jié)合城市建設工程進行綠化建設，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進行“拆房建綠”，對國家和建設單位來說，都是一筆不小的投入。但是綠化建設所形成的經(jīng)濟動力，提高了環(huán)境質(zhì)量、提升了地區(qū)的物業(yè)價值，改善了居住條件，造福人民，同時拉動了經(jīng)濟效益效應。

2.2 值得探討的權(quán)益平衡問題

城市綠化所形成的環(huán)境效益，無論投資者還是非投資者都可以在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點。市民作為納稅者，享受綠化的環(huán)境效益合情合理的，但當某些經(jīng)濟實體因城市的綠化環(huán)境使他在經(jīng)濟活動中受益時，他不需要通過市場付出代價，這就形成了綠化經(jīng)濟效益外部性的特點。對那些沒有依法負擔應有的綠化建設任務或沒有達到法定綠化數(shù)量的單位來說，實際是他們占用了社會的環(huán)境資源。對這類單位應該以環(huán)境評價、計量為標準，他們應該向社會做出補償，即實施綠地異地補償。同樣，某些依法進行了環(huán)境綠化建設達到或超過法定指標的單位，他們投入了土地、資金，對城市綠地系統(tǒng)做出了貢獻，他們是城市環(huán)境質(zhì)量的生產(chǎn)者。政府對這類單位在稅費負擔方面給以優(yōu)惠才比較合理。

3 綠化管理法制化

根據(jù)市場經(jīng)濟體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了“依法治綠”迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。在《城市綠化條例》的基礎上修改與市場經(jīng)濟不相適應的法規(guī)、條例。至少應該研究以下這幾個方面的問題：①面對綠化事業(yè)社會化的特點，確立綠化建設在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位、社會各方的職責和權(quán)益；②面對綠地面積增加、質(zhì)量提高的現(xiàn)實，確立全社會發(fā)展綠化和維護綠化的法律保障；同時對新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規(guī)范市場秩序，建立相應的中介機制、監(jiān)管機制。

4 幾個管理策略問題

4.1 加強維護“綠線”的嚴肅性

“綠線”的劃定是實現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護“綠線”比劃定“綠線”更重要，像維護“紅線”一樣，維護“綠線”的嚴肅性，控制建筑物、構(gòu)筑物的新建，制訂土地轉(zhuǎn)讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

4.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)綠化發(fā)展

當今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采取綠化與生產(chǎn)相結(jié)合的措施、開展多種經(jīng)營，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施。

4.3 養(yǎng)護管理法制化

法規(guī)已經(jīng)規(guī)定，即使是綠地、樹木的所有者，也不準損壞樹木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹木、養(yǎng)護、管理列為所有者的責任。

4.4 綠化效益的技術(shù)保障

城市綠化效益來源于功能，功能來源于綠地的數(shù)量和質(zhì)量，環(huán)境效益、社會效益都是以植物為基礎的。在當今綠化建設高速發(fā)展的時候，應該制訂綠量指標、建筑物限制指標，從技術(shù)政策上保障綠化的實效。

5 市場導向

在城市基礎設施建設和民用建設中，對綠化的投資，都占有相當比例。全社會對綠化建設的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過市場實現(xiàn)的。各種所有制的相關(guān)企業(yè)，構(gòu)成了豐富多彩的綠化市場。其中包括：規(guī)劃設計、科學技術(shù)、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養(yǎng)護及游覽服務等。從事綠化行業(yè)的法人成千上萬，分布在各個專業(yè)、各個地區(qū)，具有不同的所有制和經(jīng)營方式，他們的經(jīng)營成果是社會經(jīng)濟成果的組成部分。他們的誠信經(jīng)營、生產(chǎn)質(zhì)量、技術(shù)水平，都不同程度地反映在城市綠化的質(zhì)量、造價等諸多方面在市場經(jīng)濟體制下，為了獲得理想的市場效應，維護市場秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應該運用相應的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計劃引導市場的運行，運用法律、法規(guī)，規(guī)范市場行為，使行業(yè)的經(jīng)營方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強行業(yè)管理的迫切要求。

6 體制改革中的兩個熱點

6.1 公益事業(yè)與企業(yè)化管理

國家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎設施，所有權(quán)屬于國家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質(zhì)量，豐富市民的文化生活。

公園、公共綠地等公益事業(yè)在經(jīng)濟體制改革中，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在國家所有權(quán)不變的前提下，經(jīng)營者以企業(yè)法人的資格，承擔公園、公共綠地的養(yǎng)護管理任務，按照約定的工作數(shù)量、質(zhì)量和費用定額，核定養(yǎng)護、管理費用投資。通過招標投標的方式，確定承擔養(yǎng)護、管理任務的企業(yè)。承擔養(yǎng)護管理的企業(yè)實行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質(zhì)是兩個不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護管理資金的來源，理應主要來自地方財政。至于資金核撥的依據(jù)，應改變過去那種按人頭撥款的局面，將“以費養(yǎng)人”改為“以費養(yǎng)事”，這在綠化管理體制上將是一大進步。公園、公共綠地的收入，則實行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質(zhì)是不容改變的。

6.2 轉(zhuǎn)變政府主管機關(guān)職能

在綠化規(guī)劃的制訂與實施上，綠化市場的監(jiān)控和引導上，綠化法規(guī)的制訂、修訂和實施上，以及發(fā)展科學技術(shù)和人才培養(yǎng)上。在管理范圍上，要由側(cè)重于行政序列內(nèi)的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ鐣G地、樹木的管理。在管理手段上，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，逐步建立市場管理、招投標管理、質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等中介組織。發(fā)揮城市綠化指導、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督的功能。