李曉娜

摘要：改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化和城市發(fā)展進程加快，城市的衰敗是城市發(fā)展過程中不可回避的一個問題，中國的城市土地供給問題給中國的發(fā)展帶來極大的壓力。在進行城市地塊更新過程中，政府如何合理利用規(guī)劃土地，處理好開發(fā)商和周邊居民與土地所有權(quán)的關系，使其更新并發(fā)揮最大效益成了一個重要且現(xiàn)實的問題。以英國伯明翰中央公園為例，通過文獻分析法，從中心公園改造中制度的治理與創(chuàng)新方面，對中心公園的土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃設計、多部門合作等方面進行了詳細分析，并對我國城市更新現(xiàn)狀中問題提出了相關建議，政府在進行地塊開發(fā)建設過程中，要充分考慮居民意見，多方合作，各部門規(guī)范土地市場，營造一個公平、公正的土地交易秩序，共同促進城市發(fā)展。

關鍵詞：伯明翰中央公園;城市更新;制度;產(chǎn)權(quán)

改革開放至今，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，中國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，在取得巨大成就的同時，城市也面臨很多問題。比如城市人口的迅速增加導致城市用地的不斷擴張，不可避免地會導致城市衰敗問題，而我國的規(guī)劃項目多為從上而下的城市規(guī)劃思路，在規(guī)劃過程中有很多是由政府和開發(fā)商主導的城市擴張和城市更新運動。主要分析了英國伯明翰城市中央公園案例，并希望能夠從此案例中學習到國外城市建設過程中一些優(yōu)秀經(jīng)驗，并對中國未來的城市發(fā)展起到一定的借鑒作用。

1伯明翰中央公園概況

英國伯明翰中央公園是伯明翰市中心的一個大項目，位于郊外的Lee Bank區(qū)域（圖1），在1940年之前，中心公園區(qū)是緊密聯(lián)系當?shù)仄髽I(yè)、商店、酒吧、學校和醫(yī)院的階梯式住宅。在第二次世界大戰(zhàn)爆炸事件造成房屋損壞后，大部分住房在20世紀50年代后期已被清理。之后的30年中，它被替換為地方當局擁有的不規(guī)則的低、中、高層房屋和圍繞公園的公寓。到了20世紀90年代初，住房存量下降，毒品交易變得猖獗，公園成為公眾的禁區(qū)。且隨著時間的推移，已經(jīng)年久失修，需要重建，因此經(jīng)過規(guī)劃，CrestNicholson決定在此區(qū)域開發(fā)新的中、高層的住宅。此中央公園住宅再生項目始于2002年，這是一個私人住宅和負擔得起的住宅的混合開發(fā)計劃。2005年底開始平整土地并施工，許多1960年代的住宅建筑都被拆除，包括2006年7月23日拆掉的哈登塔。截至2016年，1309個住宅已經(jīng)建成，處于施工的最后階段，該項目還為發(fā)展之中的內(nèi)環(huán)路提供2個公園（圖2）。

2伯明翰中心公園更新計劃

2.1計劃的提出

計劃的最初動力來自當?shù)鼐用竦母叨葏f(xié)調(diào)的運動。他們希望看到一些錢被花在了自己的房產(chǎn)上，用以改善其破敗的環(huán)境。工黨控制的地方當局最初拒絕了申請引入中央政府資金，從而將房地產(chǎn)變成第三部門住房協(xié)會的所有權(quán)的建議。1997年工黨競選負責威斯敏斯特地方政府后，并沒有否決該項計劃，因此，當?shù)氐墓h，盡管不情愿，還是在隨后同意了一項議案的授權(quán)。這項獲得政府批準的議案，即the Estates RenewaIChallenge Fund（ERCF），把該物業(yè)和庭院的所有權(quán)給住房協(xié)會，并提供了大量的撥款，以應付重建所需。同時，租戶也希望擺脫公共部門的控制。

2.2發(fā)展歷程

伯明翰中央公園是一個前理事會公園，用地屬于市議會，鄰接伯明翰中央公園的南段邊緣。在物業(yè)的所有權(quán)屬于市議會時，很明顯屬于政府管治的模式。事實上，地方當局一直缺乏資金來維持其住房儲備（中央政府不允許地方政府自主地提高財政收入來做到這一點），意味著這種管治結(jié)構(gòu)的運行已出現(xiàn)了問題。像ERCF這樣的計劃，迫使地方當局在住宅問題上進人一種不同的管治模式，被迫接受中央政府希望在它們的城市中，把社會住房服務系統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)移到合作伙伴模式上去的想法。

在本地區(qū)，擁有住宅儲備控制權(quán)的是OptimaCommunitv Association，此“社區(qū)”的目的在于強調(diào)該組織不僅是一個住宅提供者，而是試圖全方位地提升社區(qū)生活。與此同時，Optima獲得了物業(yè)及宅地的所有權(quán)，市議會保留了公共領域的所有權(quán)，不僅包括道路和人行道，而且包括貫穿整個區(qū)域的一個非常大的公園（圖3）。

20世紀90年代后期，Optima和市議會對租戶和公眾進行了咨詢，并促成了中心公園改造計劃的進行。他們共同合作，為區(qū)域提出更加一體化的總體規(guī)劃——改變公園的大小和形狀，比原先的預期拆除更多的物業(yè)，并最終提供了一塊相當大的發(fā)展地塊。并不是零碎地拋售土地，當時的設想就是吸引一個開發(fā)公司作為合作伙伴參與進來，對該地塊進行整體開發(fā)。

1999年，由PRP建筑師制定的最初的總體規(guī)劃設計了2個階段的設計競賽。伯明翰市議會和Optima鼓勵了當代建筑，并起草了一份靈活的競爭簡報，重點是創(chuàng)造正確的設計，并混合使用以實現(xiàn)可持續(xù)的再生。

在2000年9月，Crest Nicholson獲勝，中標后，他對原計劃進行了徹底的重新評估，并將單位數(shù)量從1200個增加到1898個。規(guī)劃大綱于2001年底提交，并在短短7周內(nèi)獲得批準，這是建筑業(yè)罕見的快速轉(zhuǎn)變。整治工程于2002年動工。

作為該計劃的進展，Optima收到賣地給開發(fā)商的收入，使得大部分的計劃在2008年房地產(chǎn)崩塌之前完成，以及收到部分來自新住宅的出租收入。隨著新住宅的建設，租住權(quán)讓給了其租戶?，F(xiàn)有居民也參與了開發(fā)過程，例如幫助確定哪些類型的設備將可用在重新設計的公園。

2.3改造成果

中心公園規(guī)劃大綱于2001年底提交，短短7周內(nèi)獲得批準，并在2002年動工。截至2003年底，已建成18個單位，到2004年底已建成132個，到2005年10月已超過250個，截止到2016年，1309個住宅已經(jīng)建成，處于施工的最后階段4、圖5）。

中心公園將提供9個不同的居住區(qū)和4個商業(yè)區(qū)，以及商店、餐廳和地標性酒店。在很大程度上（規(guī)劃了超過1800個新住宅單位）實現(xiàn)了真正的混合用途，公園中心在物理上、經(jīng)濟上和社會上重建了曾經(jīng)被浪費和危險的公園區(qū)域（圖6）。

3對伯明翰中央公園改造的思考

在各部門努力下，2016年已經(jīng)完成了大部分建筑的開發(fā)建設，如此規(guī)模的公共開發(fā)項目能在相當長的時間內(nèi)保持有效的運作，雖然與ERCF最初想法不同，但最終獲得了成功，其實施的過程有很多值得借鑒的地方。

中心公園的改造體現(xiàn)了一種創(chuàng)新的模式：伯明翰市議會授予開發(fā)商許可的土地，這意味著開發(fā)商承受的壓力較小，從而可以快速獲得土地回報。作為回報，開發(fā)商除了要支付3000萬英鎊的補助金以實現(xiàn)修復公共設施外，還計劃了一個良性投資周期，以便開發(fā)商在達到一定程度的利潤后，資金將會被用于支付該地點未來的公共設施費用。

3.1土地產(chǎn)權(quán)

在英國，私有土地占主體是土地使用的特征。獲得土地資源只能通過市場機制。英國規(guī)劃法明確指出，除少數(shù)例外，所有的開發(fā)與建設必須通過規(guī)劃得到政府的批準。

而在中央公園設計中，由于ERFC只支付整修的費用，而Optima試圖增加收入，在建設過程中，Optima總是會拆除一些物業(yè)，從而有可出售給開發(fā)商的土地，以建設新的住宅。因此，這片土地所有權(quán)的問題變得很重要。如果使開發(fā)商自己逐塊談判購地，購地的時間至少需要10倍以上，在此設計中，Optima與市議會有一個土地所有權(quán)的利益關系，該伙伴關系將能夠獲得強制購買此塊土地的權(quán)力，順利進行土地組裝，從而減少中間不必要的時間。

3.2規(guī)劃設計

在與開發(fā)商商談時，Optima希望將一個總體規(guī)劃的指示委托給開發(fā)者一個他們想要的方案的一些想法，而不是簡單地給予了提供市議會提供的規(guī)劃指導指引的副本，而開發(fā)商在設計過程中對于伯明翰中心公園的開發(fā)有一個清晰的目標與明確的實施方案，對全局有一個整體性的把握。

3.3多部門合作

Optima、市議會、租戶和開發(fā)商共同合作，互惠互利，開發(fā)者與市議會有一個土地所有權(quán)的利益關系，通過雙方充分利用了國家的權(quán)力，又超越了資助計劃的具體職權(quán)范圍和預設的想法，以及充分利用了外部機構(gòu)的專業(yè)知識。

在資金緊張的情況下，各部門密切合作，對于中心公園的開發(fā)與整治，僅僅依靠ERCF提供的整修費用，以及拆除部分物業(yè)進行土地的再開發(fā)中的土地收入和租戶收入，來保證此計劃的順利進行。

3.4充分考慮公眾意見

在進行規(guī)劃前期，居民同意將市議會擁有的土地權(quán)轉(zhuǎn)讓給Optima，規(guī)劃設計取得了當?shù)鼐用竦闹С帧Ｔ谡麄€設計和開發(fā)過程中，一個高度組織的現(xiàn)有租戶社區(qū)協(xié)會參加了每周2次的設計會議，來自伯明翰市中心公園的策劃人員也每周參加會議并作為設計團隊的一員工作，以確保居民的想法和需求得到考慮。

4對中國的啟示

中央公園設計中Optima、市議會、租戶和開發(fā)商之間只是一個中期的關系，圍繞一個特定的項目公園中心，因此，它不具有制度的特點：既不夠長期性，也不著眼于更廣泛的城市發(fā)展的總體利益，但是它體現(xiàn)的是一種創(chuàng)新的治理和安排，雖然不能完全地適應中國國情，但是給中國提供了一個很好的借鑒。

在中國，20世紀90年代起，城市土地的經(jīng)營理念開始在各地城市廣泛傳播，地方政府希望通過出售城市土地的經(jīng)營銷售獲取大量收入，用這些收入來增加政府資金，從而進行一系列建設。

但是中國在房地產(chǎn)市場上，政府和開發(fā)商的行為和職能不能錯位，要堅持“政商分開”的原則，政府可以將土地出讓給開發(fā)商，但與此同時，政府應該在土地市場管理中的行為公開化、公正化，提高透明度;在出讓土地前，全面考察開發(fā)商資質(zhì)，要求開發(fā)商對于此地塊的開發(fā)做出詳細的適合本地區(qū)未來發(fā)展的規(guī)劃;開發(fā)商應當按照出讓合同履行權(quán)力和義務，充分了解本地區(qū)及周邊地區(qū)商業(yè)模式，在城市總體發(fā)展方向下進行開發(fā)，而不僅僅是為了自身獲取利益盲目或者過度開發(fā)，開發(fā)商應當憑借企業(yè)的經(jīng)營管理賺取正常利潤。同時，各部門之間不是對立關系，政府、開發(fā)商、租戶要密切聯(lián)系，規(guī)范土地市場，營造一個公平、公正的土地交易秩序。

城市的衰敗是城市發(fā)展過程中不可回避的一個問題，如何合理地利用城市土地，處理好各部門之間關系，進行城市更新也就成為當前的重要工作。面對城市衰敗問題，如何正確地進行城市更新工作，我們應當學習國外的成功經(jīng)驗，并充分考慮中國國情進行更新。

（收稿：2019—10—17）