(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610000)

近年來，國家及各級政府和相關(guān)部門在對水利水電開發(fā)加大支持力度的同時，也對水利水電工程移民工作的開展和移民工作參與各方的工作提出了更高的要求。鑒于移民專業(yè)本身的局限性，移民安置實施階段參與各方間的利益關(guān)系尚未厘清、理順，這給已進(jìn)入持續(xù)高峰期的四川水電移民安置工作帶來了前所未有的壓力，因此厘清參與各方間的利益關(guān)系是做好移民工作的重要任務(wù)。

1 利益相關(guān)者

大型水利水電工程移民安置實施階段利益相關(guān)者是指在移民安置實施階段，受組織決策以及相關(guān)行動影響的各方[1]。根據(jù)國家移民安置補償條例、土地法等政策要求，同時以四川省水電移民安置實踐為基礎(chǔ)，按照水電移民安置利益相關(guān)者基本定義，將構(gòu)成水電移民安置實施階段的主要利益相關(guān)者歸納為六大利益相關(guān)者，包括國家、地方政府、項目法人、移民、安置區(qū)居民、中介服務(wù)機構(gòu)。

2 利益關(guān)注點分析

利益相關(guān)者為實現(xiàn)水電移民安置行為的總目標(biāo)和自身利益最大化，通過投入一定資源作為成本參與水電站建設(shè)，這些投入也相應(yīng)會帶來一定的影響，可能是收益，也可能是損失。六大利益相關(guān)者的投入及利益關(guān)注點總結(jié)歸納如下。

2.1 國家

國家為有效推動水電發(fā)展，維護(hù)移民群眾利益，保障移民安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，制定和出臺了相關(guān)政策及規(guī)范，指導(dǎo)移民安置工作有序推進(jìn)，同時通過移民安置過程中相關(guān)審查和核準(zhǔn)，對移民安置過程進(jìn)行全程監(jiān)督。國家因此投入了大量的管理成本和相應(yīng)的政策資金。利益關(guān)注點在以下幾方面。

2.1.1 社會穩(wěn)定

國家開展能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要目的是為國家發(fā)展提供充足的電力保障，同時通過建設(shè)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使人民享受國家進(jìn)步帶來的福利。為達(dá)到這個目標(biāo)，首要關(guān)注點便是社會穩(wěn)定。

2.1.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)

四川水資源豐富的區(qū)域，一般位于高山峽谷區(qū)，這樣的區(qū)域往往地質(zhì)條件相對脆弱，生態(tài)本底較好，生物多樣性好，但生態(tài)敏感脆弱、穩(wěn)定性相對較差。因此做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作成為保護(hù)水電可持續(xù)發(fā)展的重要利益關(guān)注點。

2.1.3 國家稅收

國家稅收是國家收入的主要來源，水電開發(fā)建設(shè)、管理中的國家稅收也是國家的利益關(guān)注點。

2.2 地方政府

省、市地方政府及有關(guān)部門是國家相關(guān)政策的執(zhí)行者和實踐者，他們結(jié)合實際工作整理形成符合地方特色的移民安置工作方法，指導(dǎo)縣、區(qū)移民安置工作。縣、區(qū)地方政府或移民管理機構(gòu)是移民安置實施的責(zé)任主體。省市縣三級地方政府在移民安置過程中都投入了大量的管理、協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)和資源成本。其利益關(guān)注點主要在于以下幾個方面。

2.2.1 社會穩(wěn)定

與國家關(guān)注點相同，社會穩(wěn)定是國家、區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，任何發(fā)展均離不開社會的穩(wěn)定，一切的建設(shè)發(fā)展均建立在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，因此社會穩(wěn)定也是地方政府重要的利益關(guān)注點。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)

相較于國家而言，地方政府更加關(guān)注水電站建設(shè)對于地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動，同時其對地方生態(tài)環(huán)境的影響也是地方政府的重要關(guān)注點。

2.2.3 地方稅收

地方稅收作為地方政府開展項目建設(shè)的最直接收入來源，是地方政府利益的主要關(guān)注點，其受國家政策的影響較大。

2.3 項目法人

項目法人是推動項目持續(xù)推進(jìn)的主要動力，在實施階段，項目法人主要通過補償補助費、項目實施管理費等資金投入及管理協(xié)調(diào)人工投入?yún)⑴c到大型水電工程實施工作。他們在項目前期階段的工作為項目有效實施奠定了良好基礎(chǔ)，同時又通過項目建設(shè)，為國家輸送清潔能源，提高地方基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、移民生產(chǎn)生活水平，增加地方和國家財政稅收，有效撬動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其利益關(guān)注點在于以下幾個方面。

2.3.1 社會效益

水電開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活息息相關(guān)，項目法人以強烈的社會責(zé)任感開展卓有成效的工作，最大限度地保障人們生產(chǎn)生活對用電的需求。

2.3.2 經(jīng)濟(jì)效益

作為企業(yè)法人，項目經(jīng)濟(jì)效益是其主要關(guān)注點，經(jīng)濟(jì)效益是否優(yōu)異是項目法人評判項目好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 移民

移民是水電站建設(shè)中的特殊群體，水電站建設(shè)使他們離開原有家園，給他們從物質(zhì)上和精神上造成了一定影響，但同時也給他們未來的發(fā)展提供了更好的機遇與平臺。移民在移民安置實施過程中，一方面希望積極爭取將影響降到最低，同時也希望水電站建設(shè)為他們帶來更多的機會。移民在此過程中主要投入自身的生活設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施及社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。其利益關(guān)注點在于以下幾個方面。

2.4.1 支持國家建設(shè)

移民房屋、土地等生活生產(chǎn)資源被淹沒或征收，其核心價值是為了支持國家水電建設(shè)。

2.4.2 好的生活環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件

通過新家園建設(shè)或者補償補助等，為自己以及下一代帶來更好的生活環(huán)境、生產(chǎn)條件、教育資源等。

2.4.3 損失補償最大化

移民被迫舉家搬遷，對于損失的土地、房屋、零星樹木等，期待獲得最大化的補償。

2.5 安置區(qū)居民

安置區(qū)居民在移民安置實施過程中也扮演著舉足輕重的角色。他們需要通過提供土地資源、社會資源，共享基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方式保障移民工作有序進(jìn)行。承受了接納移民的心理和精神上的震蕩。其利益關(guān)注點在于以下幾個方面。

2.5.1 支持國家建設(shè)

安置區(qū)居民出讓部分生產(chǎn)資源安置移民，其核心是為了支持國家建設(shè)。

2.5.2 移民帶來的公共基礎(chǔ)設(shè)施及發(fā)展機會

安置區(qū)居民的預(yù)期收益就是能夠分享移民安置帶來的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提升完善，希望借由移民安置獲得更多的發(fā)展機會[2]。

2.5.3 損失補償最大化

安置區(qū)居民通過轉(zhuǎn)讓部分生產(chǎn)資源，以期獲得最大限度的補償。

2.6 中介服務(wù)機構(gòu)

移民中介服務(wù)機構(gòu)主要包括規(guī)劃設(shè)計單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測評估單位，他們主要通過接收業(yè)主委托、根據(jù)相關(guān)政策規(guī)范編制相關(guān)規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題、實時監(jiān)測評估等，有效保障移民安置工作的合規(guī)合法推進(jìn)。其利益關(guān)注點在于以下幾個方面。

2.6.1 支持國家建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

中介服務(wù)單位作為水電項目的設(shè)計方、監(jiān)理方，其工作利益的核心在于提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，促使國家水電建設(shè)順利推進(jìn)，為國家、地方發(fā)展，移民增收致富提供有力的支持。

2.6.2 中介服務(wù)費

通過提供優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)，獲取相應(yīng)的中介服務(wù)費，為企業(yè)、員工創(chuàng)造應(yīng)有的效益，促進(jìn)中介服務(wù)行業(yè)有序發(fā)展。

2.6.3 年度考核

根據(jù)四川省大型水電工程移民安置綜合設(shè)計(設(shè)代)、綜合監(jiān)理、獨立評估工作考核辦法，每年須對相應(yīng)綜合設(shè)計(設(shè)代)、綜合監(jiān)理、獨立評估工作進(jìn)行考核，連續(xù)三年優(yōu)秀可以獲得不超過當(dāng)年進(jìn)度款10%的獎勵，基本合格扣除合同約定考核款的20%，不合格全額扣除合同約定考核款，其中項目業(yè)主，市、縣及地方政府占有一定比例權(quán)重，因此，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使項目業(yè)主，市、縣及地方政府滿意，獲得較好考核評分，也是中介服務(wù)機構(gòu)的主要利益關(guān)注點。

3 主要利益關(guān)系分析

通過梳理上述六大主要利益相關(guān)者的利益關(guān)注點，在移民工作涉及的各方中，直接參與利益分配的項目法人、地方政府和移民這三個主體是移民安置實施階段利益核心相關(guān)者。這三者都為了項目順利推進(jìn)付出了自己的努力，雖然其核心利益是基本統(tǒng)一的，但也有利益的博弈，他們之間的利益博弈和平衡，是移民工作的利益主線。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，利益主體在追求自身利益過程中要受到其他利益主體的制約，不能無限制地追求自身利益而損害其他利益主體的利益，為實現(xiàn)彼此間的共同發(fā)展，利益主體間必須進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，在這一過程中經(jīng)常會出現(xiàn)合作與沖突行為。在謀求經(jīng)濟(jì)增長方面，各利益主體的利益目標(biāo)是一致的，但在謀求發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式以及由此帶來的損益方面，各主體會產(chǎn)生矛盾和博弈[3]。

3.1 項目法人與地方政府的利益關(guān)系

對項目法人而言，開發(fā)水電，其核心關(guān)注點在于如何順利推進(jìn)項目，為國家、地方發(fā)展做應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但同時如何使經(jīng)濟(jì)利益最大化也是重要的關(guān)注點，其中移民工程往往成為項目效益的主要制約點。對于移民工程而言，許多不可預(yù)見的人為因素，導(dǎo)致移民工程在實施過程中與可行性研究階段成果存在較大差異，因此，項目法人對于移民工程經(jīng)濟(jì)效益更為關(guān)注。項目法人對于項目建設(shè)的積極性也受項目經(jīng)濟(jì)效益影響，項目經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)異，項目法人推動項目更為積極。

對于地方政府而言，水電開發(fā)帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方發(fā)展，使移民增收致富是地方政府最為關(guān)注的方面；同時，地方政府充分考慮庫區(qū)與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，對庫區(qū)停建導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施落后于周邊區(qū)域的情況，提出以原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模為基礎(chǔ)，結(jié)合周邊區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)時序，統(tǒng)籌考慮移民安置復(fù)建項目標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模及建設(shè)時序。

項目法人希望獲得更好的經(jīng)濟(jì)利益，根據(jù)確定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、建設(shè)時序開展相關(guān)工作。地方政府希望結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，按需推進(jìn)項目建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這兩者本身就存在一定的矛盾。當(dāng)兩者充分協(xié)調(diào)一致時，項目推進(jìn)順利；當(dāng)兩者存在分歧時，項目推進(jìn)存在一定的困難。

對于項目法人而言，如能獲得好的經(jīng)濟(jì)效益，可使項目法人對于項目積極性更高，形成項目法人、地方政府都積極推動項目建設(shè)的最佳形式。在此過程中，項目法人為更快更好地推進(jìn)項目，會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求提供幫助，從而獲得地方政府的更大支持，這類項目一般會進(jìn)入良性循環(huán)。

而經(jīng)濟(jì)效益較差的項目，項目法人往往對于項目缺乏積極性，希望通過優(yōu)化設(shè)計，提升經(jīng)濟(jì)效益，而優(yōu)化的主要項目往往是移民工程，對于地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)訴求則盡量避免，這類項目容易陷入不利局面。中介服務(wù)機構(gòu)作為移民安置實施過程中的服務(wù)方，需要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，減少地方政府與項目業(yè)主的分歧，努力推進(jìn)項目順利實施；同時，中介服務(wù)機構(gòu)通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，得到地方政府、項目法人的認(rèn)可，取得較好的年度考核成績，從而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報。

3.2 項目法人與移民的利益關(guān)系

項目法人為提升項目效益，希望在政策范圍內(nèi)，優(yōu)化移民投資。而移民在整個水電站建設(shè)中處于弱勢地位，作為非自愿移民，往往背景離鄉(xiāng)，原有生產(chǎn)資料、社會網(wǎng)絡(luò)遭到破壞，保護(hù)移民相關(guān)利益的只有水電移民相關(guān)政策、規(guī)范，而現(xiàn)行政策是采用“三原”原則的方式對移民進(jìn)行補償，對于資產(chǎn)價值市場化增長考慮不充分，這種方式導(dǎo)致移民補償與市場化價值存在一定差距。

項目法人與移民之間的博弈主要圍繞征地補償展開，我國現(xiàn)有征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定是以耕地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，僅考慮到耕地的經(jīng)濟(jì)價值，而未考慮到真實存在且數(shù)量巨大的正外部性價值，導(dǎo)致耕地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，征地補償與耕地轉(zhuǎn)用后巨大成本收益差使得項目法人與移民之間存在利益博弈點。

項目法人與移民之間沒有直接的經(jīng)濟(jì)往來，移民安置協(xié)議、補償資金的兌付都是通過地方政府來完成，項目法人參與移民實物指標(biāo)認(rèn)定，組織規(guī)劃設(shè)計單位編制移民安置規(guī)劃設(shè)計大綱和移民安置規(guī)劃報告等工作，確定生產(chǎn)、搬遷安置方案和各項標(biāo)準(zhǔn)。在報告編制過程中，耕地畝產(chǎn)值的采用、補償單價測算、集中居民點投資往往成為項目法人關(guān)注的重點。

而移民則希望最大化的補償，同時給未來帶來更多的機會。在此過程中，移民獲取的僅是原有資產(chǎn)的補償，并未從水電站建設(shè)中獲得更多的直接利益，項目法人作為水電站建設(shè)的直接獲利者，應(yīng)該更多考慮移民的利益，使移民從項目建設(shè)中獲得更多的直接經(jīng)濟(jì)利益，在體現(xiàn)企業(yè)社會責(zé)任的同時，促進(jìn)項目的順利推進(jìn)。

3.3 地方政府與移民的利益關(guān)系

地方政府既是移民工作的管理主體，又是移民工作的利益主體，既是移民的利益訴求的反映方，也是項目主要實施者，地方政府在合理保障移民利益的同時，也希望項目業(yè)主能盡快推進(jìn)項目建設(shè)，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在項目實施的過程中，根據(jù)國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(第471號令)規(guī)定，地方政府是大型水利水電工程的組織和領(lǐng)導(dǎo)者，更是政策的執(zhí)行者。

同時，地方政府也是移民利益的捍衛(wèi)者，移民的利益訴求一般通過地方政府對外反映，地方政府除了為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)考慮，還要在政策范圍內(nèi)為移民爭取更多的利益。

一方面地方政府希望項目能夠順利推進(jìn)，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面，為了移民的利益，地方政府與項目法人展開了更多的博弈，作為三方利益的平衡點，地方政府需要充分考慮項目法人、移民以及自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求。因此，地方政府是平衡各方利益關(guān)系的主要方面。

4 結(jié) 論

本文通過對水電移民實施階段利益相關(guān)者利益投入及關(guān)注點進(jìn)行梳理，分析了三大主要利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，主要結(jié)論如下：

a.水電移民實施階段主要利益相關(guān)者包括國家、地方人民政府及有關(guān)部門、項目法人和項目主管部門、移民、安置區(qū)居民、設(shè)計單位、監(jiān)理單位與評估單位、施工單位等[4]，歸納為國家、地方政府、項目法人、移民、安置區(qū)居民、中介服務(wù)機構(gòu)六大類，其中地方政府有關(guān)部門以及移民管理機構(gòu)在利益關(guān)系中歸納為地方政府一類。

b.國家既是六大利益相關(guān)者之一，更是權(quán)衡協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的頂層設(shè)計者，國家通過完善政策體系，出臺相關(guān)規(guī)范，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)各個利益方“集中力量干大事”，充分體現(xiàn)平等、公正、法制的社會主義核心價值觀。

c.項目法人、地方政府、移民作為水電移民工程實施階段三大核心利益相關(guān)者，三者的利益博弈與平衡是移民工作的利益主線。

d.項目經(jīng)濟(jì)效益影響項目法人對于項目的積極性。經(jīng)濟(jì)效益較優(yōu)的項目，往往項目推動順利，各方滿意；反之亦然。

e.地方政府作為移民工作的管理者，是平衡各方關(guān)系的主要落實方。在協(xié)調(diào)項目順利實施，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也要做移民利益的捍衛(wèi)者。

f.移民作為弱勢方，對于移民安置方案、補償標(biāo)準(zhǔn)大多采取被動接受的方式，從項目建設(shè)中獲得補償，但并未得到直接的經(jīng)濟(jì)利益。