謝為江 鄒晨陽 陳 芳

(1.江西省水利科學(xué)研究院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全技術(shù)研究中心，江西 南昌 330029)

1 引 言

江西河流眾多，水資源豐富，境內(nèi)的小水電數(shù)量達到近4000座[1-4]，由于大部分小水電建于20世紀(jì)七八十年代，歷經(jīng)幾十年的運行，小水電在運營管理上存在一些薄弱環(huán)節(jié)[5-8]：一是小水電建筑物、金屬結(jié)構(gòu)及機電設(shè)備因老化存在一定的安全隱患，部分電站生態(tài)流量泄放設(shè)施已銹蝕老化或故障無法正常操作；二是過度無序的快速開發(fā)誘發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問題，河流水域出現(xiàn)了不同程度斷流；三是原本兼具灌溉、防洪、供水等功能的水電站，由于后續(xù)規(guī)劃及環(huán)境條件變化，功能很難統(tǒng)籌兼顧。對這些在長江經(jīng)濟帶違規(guī)建設(shè)、影響生態(tài)環(huán)境的小水電進行清理整改，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，黨的十九大精神和水利部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局四部委關(guān)于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見[9]的切入點之一。

為切實糾正小水電發(fā)展中存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，積極推進小水電轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展，本文結(jié)合江西省寧都縣小水電清理整改綜合評估調(diào)研情況，剖析了小水電清理整改工作中存在的突出問題，提出了相應(yīng)的建議措施，以期分析和優(yōu)化小水電清理整改綜合評估工作，為后續(xù)順利推進小水電清理整改工作提供參考依據(jù)。

2 區(qū)域水系小水電調(diào)研概述

寧都縣境內(nèi)主要有梅江、孤江兩大干流，梅江主要支流有肖田河、琳池河、黃陂河、會同河、固厚河、琴江、窯邦河(青塘)等，孤江主要支流有上固河，境內(nèi)水能理論蘊藏量12.06萬kW,可供小水電開發(fā)裝機10.3萬kW，已建電站共計138座，投產(chǎn)主要集中在20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初，其中20世紀(jì)90年代占43.9%，裝機容量容量約為6.2萬kW。

在清理整改綜合評估中，調(diào)研組從合法合規(guī)性核查、生態(tài)環(huán)境影響、社會與安全性排查、整改經(jīng)濟性4個主要方面對小水電情況進行了綜合評估。其中在合法合規(guī)性核查方面，問題多為合規(guī)性文件不齊全，如有立項審批、環(huán)評批復(fù)、水資源論證等，但環(huán)評、驗收資料不全；在生態(tài)環(huán)境影響方面，通過環(huán)境評價的有53家，占42%，大部分生態(tài)泄放設(shè)施不滿足生態(tài)流量，表現(xiàn)為電站未核定生態(tài)流量值，取水口無生態(tài)流量監(jiān)測設(shè)施等；在社會與安全性排查方面，絕大部分水工建筑物、金屬結(jié)構(gòu)、機電設(shè)備存在一定的安全隱患，部分存在用水、征地等糾紛；在整改經(jīng)濟方面，60%以上水電站能給社會經(jīng)濟帶來一定的促進作用。

3 存在問題

近年來，受生態(tài)環(huán)境、無序開發(fā)水能資源、補償不完善、管理混亂等原因影響，小水電清理整改工作仍存在很多突出問題，現(xiàn)結(jié)合江西在開展小水電清理整改工作中從電站周邊民眾、電站業(yè)主、縣水行政主管部門及小水電清理整改技術(shù)人員等征求的意見和建議，對小水電清理整改工作中存在的突出問題闡述如下。

3.1 工作認(rèn)識不到位

a.電站所在地民眾對于水電站合法合規(guī)性、安全性、對生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活的影響等方面所涵蓋的內(nèi)容并不了解，更多的是關(guān)注個人利益得失。從電站所在地發(fā)生的民眾糾紛來看，主要因為電站建設(shè)侵占耕地、林地等行為，引發(fā)了民眾在用水、征地、移民、交通等方面的糾紛。

b.電站業(yè)主認(rèn)為水電站不同于大流量河道上建設(shè)的電站，通常小水電建設(shè)選址為荒山荒地，對于生態(tài)的影響較小，因此按照環(huán)評要求辦理環(huán)評證明意義不大，且增加了日常運營費用。

3.2 兼具其他功能，電站整改落實難

小水電因規(guī)模小，一般1～2年即可投產(chǎn)發(fā)電，現(xiàn)有的部分電站由當(dāng)?shù)孛癖娮孕薪M織實行股份制開發(fā)，小水電的建設(shè)帶動了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，也在扶貧攻堅等方面發(fā)揮著重要的作用。一方面，小水電修建的攔水壩和引水渠，擴大了農(nóng)田灌溉面積，有效提高了糧食及其他農(nóng)作物產(chǎn)量，增加了民眾收入；另一方面，民眾通過向電站出租荒山、荒地的方式獲得土地出讓金，不僅解決了再就業(yè)問題，也拓寬了收入渠道。綜上，類似兼具發(fā)電灌溉扶貧等作用的電站，電站所在地民眾更多考慮的是自身能否從中受益，因此，此類小水電清理整改工作很難落實。

3.3 日常運營維養(yǎng)壓力大

a.各級主管部門(水電、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)，發(fā)改委，國土資源，財政能源等)對電站核查和調(diào)查存在重復(fù)監(jiān)督管理的情況，多重管理帶來的是上報資料重復(fù)，增加了電站日常管理負(fù)擔(dān)。

b.較小水電籌建初期，近年來建筑材料等價格呈明顯上漲趨勢，而關(guān)于項目的各類合法合規(guī)性文件申請及管理費用也在逐年增加，而這些日常運營維養(yǎng)投資成本的增加并沒有帶來電價上漲，反而增加了電站日常運營維養(yǎng)費用，由此弱化了對生態(tài)環(huán)境影響的重視。

3.4 補償機制不完善

a.小電站建設(shè)土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且大多采取一次性補償方式，而失去土地耕種的民眾長期無地可種、無崗就業(yè)、無保障可依，容易產(chǎn)生不滿情緒，一旦出現(xiàn)影響民眾生產(chǎn)生活的電站維修維護情況，就會引發(fā)較大的民眾糾紛，發(fā)生無補償依據(jù)的不合理索賠。

b.小電站一般籌建較早，建設(shè)中未能進行系統(tǒng)規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境相符性及電站選擇環(huán)境合理性分析，而目前部分電站周邊存在新建不在原有規(guī)劃范圍內(nèi)的供水工程的情況，直接影響了庫內(nèi)或上游分流水資源，導(dǎo)致發(fā)電效益銳減，已無繼續(xù)維持下去的必要，但考慮到已投入大量資金，而目前清理整改工作仍處于實踐階段，未制定出相應(yīng)補償機制，資產(chǎn)評估難度大，清理整改工作如何繼續(xù)陷入兩難。

3.5 協(xié)調(diào)管理難度大

a.小水電規(guī)劃滯后，很多電站建成后發(fā)現(xiàn)與城市發(fā)展、交通、旅游、供水等方面規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不整合，導(dǎo)致后期規(guī)劃協(xié)調(diào)中存在很大的困難。

b.“小水電開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”“投資主體多元化” 導(dǎo)致水電站權(quán)屬轉(zhuǎn)讓隨意，登記注冊、交易備案等方面不完善等情況，或小水電業(yè)主接受監(jiān)管意識還不強，水行政主管部門的監(jiān)管工作很難落實到位。

c.小水電清理整改工作暫無相關(guān)立法及強制性實施文件，僅依托上級發(fā)文開展實施，實施過程中協(xié)調(diào)難度大。

3.6 評定標(biāo)準(zhǔn)未量化

a.生態(tài)環(huán)境影響的評定暫無量化標(biāo)準(zhǔn)，而承擔(dān)清理整改工作的技術(shù)人員大部分非環(huán)境等專業(yè)出身，缺少一定的環(huán)境等理論基礎(chǔ)，對生態(tài)環(huán)境的影響具體表現(xiàn)在哪些方面，如何定量確定指標(biāo)還存在一定困難。

b.水電站大多通過沖沙閘等下泄生態(tài)流量，一方面無法保證生態(tài)流量下泄的持續(xù)性，另一方面很難規(guī)范生態(tài)流量核定工作及今后的在線監(jiān)督工作。

c.清理整改工作由于時間緊任務(wù)重，前期準(zhǔn)備不夠充分，對實際工作開展仍缺乏統(tǒng)一的工作流程及標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在現(xiàn)場調(diào)研中所獲取的信息不夠完整、準(zhǔn)確、詳盡。

4 對策和措施

大力發(fā)展小水電，對于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建和諧社會、促進社會經(jīng)濟發(fā)展等具有十分重要的意義?，F(xiàn)結(jié)合小水電清理整改工作中梳理的突出問題，提出如下對策。

4.1 加強學(xué)習(xí)宣傳，提高清理整改認(rèn)識

a.結(jié)合小水電清理整改的“一站一策”實施方案編制工作，繼續(xù)以走進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、訪問民眾的方式開展小水電清理整改工作宣傳。使大家認(rèn)識到當(dāng)前小水電建設(shè)情況，認(rèn)識到小水電清理整改不是要將所有小水電全部關(guān)掉，而是科學(xué)、全面評估小水電，糾正小水電開發(fā)中存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，從而保護和修復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)。

b.加強小水電技術(shù)服務(wù)人才隊伍培養(yǎng)、相關(guān)政策學(xué)習(xí)和科研。一是持續(xù)加強項目組內(nèi)部交流，尤其是對已完成的小水電現(xiàn)場調(diào)研工作，對涉及的綜合評估報告中存在的難點及疑點進行探討；二是持續(xù)加大技術(shù)人員外部交流，尤其是涉及難以界定的指標(biāo)參數(shù)，如生態(tài)流量及其生態(tài)環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)的界定等方面的外部交流。

4.2 加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格管理

a.對小水電開發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)的違規(guī)開發(fā)、安全事故及糾紛等問題，堅持多管齊下，強化整改措施的落實。省、市、縣三級水利部門應(yīng)按照分級負(fù)責(zé)管理的原則，對違規(guī)電站下達通知書，對問題整改措施和整改時限提出具體要求，同時通過定期通報整改進度的方式加大監(jiān)管力度，對限期整改不能完成的電站，要求堅決退出。

b.各級政府應(yīng)盡快明確水電站管理職責(zé)分工，制定符合各地區(qū)情況的《小水電管理條例》，建立對水能資源違法違規(guī)管理的法規(guī)，使得水行政主管部門在工作執(zhí)行中有法可依。

c.規(guī)范各級審查審批權(quán)限，加大對水電站轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督檢查和后續(xù)監(jiān)督工作力度，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃同意書、環(huán)境影響評價和開工報告等審批制度，建立健全小水電清理整改后監(jiān)督制度。

4.3 完善補償機制，統(tǒng)籌兼顧多方利益

a.及時轉(zhuǎn)變水電能源開發(fā)理念，從片面強調(diào)水能資源充分利用轉(zhuǎn)到全面統(tǒng)籌資源、環(huán)境、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，在注重水電資源開發(fā)的同時，維護民眾根本利益，對涉及民眾增收、擴大就業(yè)、有效促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的電站清理整改工作進行再次核定。

b.保護電站業(yè)主合法權(quán)益，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，提高上網(wǎng)電價，補貼水電站為保證生態(tài)流量的發(fā)電損失，同時盡快明確電站退出補償機制。

c.促進水行政主管部門的協(xié)調(diào)管理，落實主管部門主體責(zé)任制，以期為河流“舒筋活血”，促進小水電整改工作順利開展。

4.4 制定評定標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜梯度推進

a.根據(jù)裝機容量、建設(shè)年限、發(fā)電量、使用壽命及對生態(tài)環(huán)境的影響等情況，區(qū)別對待，對須退出的小水電，由水行政主管部門牽頭評估，并根據(jù)制定的退出補償機制向電站業(yè)主發(fā)放補助。

b.根據(jù)不同河流特征、不同生態(tài)需求，合理確定生態(tài)流量核定斷面、生態(tài)流量計算方法，合理核定生態(tài)流量，同時綜合河流需水情況，按需制定河流水量生態(tài)調(diào)度和電力梯級聯(lián)合調(diào)度方案，落實水電站生態(tài)流量下泄過程。

c.建立小水電生態(tài)流量監(jiān)管平臺，接受各站點監(jiān)測信息相關(guān)數(shù)據(jù)，從省、市、縣三級河道上的水電站及縣級以上人民政府確定需要在線監(jiān)測的水電站入手，逐步完成水電站生態(tài)流量在線監(jiān)測，以期實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。