廖 毅

（中國國家鐵路集團(tuán)有限公司 審計局，北京 100844)

內(nèi)部審計整改是指被審計單位根據(jù)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)依照國家法律和企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度進(jìn)行審計后下達(dá)的審計決定或?qū)徲嬕庖?，針對自身?jīng)營管理中存在的問題進(jìn)行糾正，以達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部控制、提高管理水平的行為[1]。內(nèi)部審計整改是審計監(jiān)督的最終“落腳點(diǎn)”，是全面履行審計監(jiān)督職責(zé)和維護(hù)審計權(quán)威的必要保證，可以促進(jìn)改善審計項目質(zhì)量、實現(xiàn)審計預(yù)期目標(biāo)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提升公司治理水平。隨著中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國鐵集團(tuán)”)的成立，鐵路體制和公司架構(gòu)的市場化要素進(jìn)一步增強(qiáng)。為及時有效地落實審計整改事宜，推動運(yùn)輸企業(yè)盡快適應(yīng)市場化發(fā)展的需求，以達(dá)到依法治企的目的，亟需加快構(gòu)建鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改長效機(jī)制。

1 鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改現(xiàn)狀分析

根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》(審計署令第11 號)要求，鐵路企業(yè)審計機(jī)構(gòu)按照要求全面加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督，在加大審計力度和覆蓋面的同時，狠抓審計問題的整改落實。一方面，重點(diǎn)圍繞鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理、“三重一大”決策和國鐵集團(tuán)黨組重大決策部署，按季度開展跟蹤審計，及時披露重大問題并督促整改，促進(jìn)了企業(yè)合法經(jīng)營和國鐵集團(tuán)黨組重大措施落實落地。另一方面，通過開展鐵路固定資產(chǎn)管理效能和大修更改投入產(chǎn)出效率專項審計，提出健全管理制度、盤活閑置資產(chǎn)的審計建議。被審計單位通過積極整改，不僅推動了固定資產(chǎn)設(shè)備市場化改革，也理順了投資管理邊界，及時抑制了投資膨脹。此外，在年度經(jīng)營業(yè)績審計項目中，針對被審計單位治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制建設(shè)方面的問題，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)問題的整改監(jiān)督，對鐵路企業(yè)規(guī)范經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟(jì)效益、防范風(fēng)險隱患都起到了關(guān)鍵作用。然而，從鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改的落實情況來看，仍然亟需優(yōu)化和加強(qiáng)內(nèi)部審計整改。

（1）內(nèi)部審計統(tǒng)籌整改有待加強(qiáng)。鐵路企業(yè)的特點(diǎn)是點(diǎn)多線長，安全生產(chǎn)壓力較大。以鐵路局集團(tuán)公司為例，從機(jī)關(guān)到站段、車間、工區(qū)、班組等，各層級任務(wù)分工細(xì)化，管理上需要投入大量的時間和精力。被審計單位主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人[2]，絕大部分時間都要投入到生產(chǎn)現(xiàn)場，除配合參加審計意見交換會議之外，通常不參與審計后續(xù)整改事宜，在一定程度上內(nèi)部審計整改的主體責(zé)任意識薄弱。同時，由于鐵路企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)尚未建立針對各級被審計單位的審計整改問題庫，導(dǎo)致無法及時了解被審計單位在歷史經(jīng)營過程中的薄弱環(huán)節(jié)，難以對癥下藥；另外，無法掌握被審計單位最新的整改動態(tài)，審計人員只能通過被審計單位單方面提供的資料予以獲得，不利于內(nèi)部審計整改事項的及時推進(jìn)。

（2）內(nèi)部審計協(xié)調(diào)跟蹤力度有待加強(qiáng)[3]。內(nèi)部審計整改是一項多方參與的行為，需要從制度上、源頭上推動。鐵路企業(yè)中多數(shù)被審計單位把審計整改歸為財務(wù)部門的任務(wù)，但實際操作過程中，很多問題追根溯源都會涉及到多個相關(guān)業(yè)務(wù)部門，財務(wù)部門只是最終結(jié)果的體現(xiàn)，因而落實審計整改事項所涉及的相關(guān)部門之間應(yīng)積極配合給予協(xié)調(diào)和支持。另外，被審計單位的審計整改落實情況大多數(shù)要在內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)下一年度開展審計項目時才予以核實，時間跨度具有很大的不確定性，如有的單位每年必審，有的單位2 ～3 年才審計一次。因此，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)還應(yīng)對內(nèi)部審計整改事項進(jìn)行跟蹤檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計的后期監(jiān)督行為，避免削弱了審計整改監(jiān)督的力度。

（3）內(nèi)部審計整改質(zhì)量評價有待加強(qiáng)。目前鐵路內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)基本采取審核被審計單位提交的整改報告方式，以分析判斷被審計單位是否將問題整改到位。這種方式雖然可以直觀地了解整改過程和結(jié)果，但仍然需要綜合考慮多種因素。被審計單位的質(zhì)量整改評價往往涉及問題數(shù)量、整改時間、整改難易程度、整改質(zhì)量程度、整改效果等多項因素。因此，在鐵路企業(yè)內(nèi)部審計過程中，一是明確要求被審計單位對審計決定的所有事項逐項進(jìn)行整改，其主要負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部審計整改第一責(zé)任人應(yīng)切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，對問題整改實行閉環(huán)管理，同時及時向有關(guān)部門反映問題整改中需要上級有關(guān)部門支持或配合的事項，針對缺乏整改意識、重審輕改、整而未治、違而不罰等現(xiàn)象從嚴(yán)治理，以發(fā)揮內(nèi)部審計在企業(yè)治理中的作用。二是鐵路審計人員應(yīng)對審計整改結(jié)果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，通過制定科學(xué)的審計整改評價標(biāo)準(zhǔn)，對整改時間、效果和難度采用定性和定量評價相結(jié)合的方式，使審計整改效果從不清晰、不具體轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)化、可視化[4]，遵循“實質(zhì)重于形式”的原則，不斷提升內(nèi)部審計整改質(zhì)量。

（4）內(nèi)部審計建議治本性有待加強(qiáng)。審計過程中由于現(xiàn)場審計時間有限，審計人員如果僅停留在問題表面而不能分析問題根源，這樣提出的審計建議往往缺乏針對性，治標(biāo)不治本。還有部分鐵路企業(yè)在歷史經(jīng)營過程中涉及到改制、重組等歷史遺留問題，審計人員如果不統(tǒng)籌考慮這些背景情況，提出的審計建議有可能導(dǎo)致被審計單位“無從下手”，后續(xù)整改事宜也就無法開展。

2 鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改長效機(jī)制構(gòu)建

隨著鐵路“政企分開”改革推進(jìn)，鐵路企業(yè)市場核心競爭力不斷加強(qiáng)，針對鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改現(xiàn)狀，構(gòu)建鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改長效機(jī)制十分重要。鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改的長效機(jī)制主要體現(xiàn)在：一是突出被審計單位內(nèi)部審計整改措施的長效性，全過程監(jiān)督和指導(dǎo)內(nèi)部審計整改的長期效果；二是建立規(guī)范、穩(wěn)定、務(wù)實的內(nèi)部審計整改長效機(jī)制，保證整改的每個環(huán)節(jié)都有章可循。因此，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改長效機(jī)制應(yīng)從發(fā)現(xiàn)問題到統(tǒng)籌管理，從跟蹤督辦到指導(dǎo)協(xié)調(diào)，從考核問責(zé)到整改成效，真正實現(xiàn)內(nèi)部審計整改全過程標(biāo)準(zhǔn)化管理。

2.1 建立內(nèi)部審計整改通報預(yù)警機(jī)制

鐵路企業(yè)應(yīng)從提高被審計單位的整改意識入手，建立與整改各環(huán)節(jié)相配套的機(jī)制體系，確保內(nèi)部審計整改取得實效，提高被審計單位的整改意識。一是對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改不力、重視程度不夠、屢審屢犯或造成重大影響、重大損失的被審計單位和責(zé)任人，進(jìn)行通報批評并納入業(yè)績考核，將審計監(jiān)督與企業(yè)全員監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，提高整改意識[5]。二是鐵路企業(yè)具有高度的對比性和參考性，對于內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的具有典型性、普遍性、傾向性、風(fēng)險性問題，審計部門應(yīng)經(jīng)過梳理、匯總、歸納后形成審計通報，及時下發(fā)鐵路企業(yè)內(nèi)部各系統(tǒng)之間相互借鑒，變事后審計監(jiān)督為事前風(fēng)險提示和預(yù)警提醒，達(dá)到審計一個、警示一片的目的。例如，審計部門在某工務(wù)單位設(shè)置“小金庫”的主要原因是存在內(nèi)控制度缺失、管理流于形式等問題，應(yīng)通過采用審計通報的方式要求其他工務(wù)單位開展自查自糾，一并針對類似問題整改到位。

2.2 建立內(nèi)部審計整改統(tǒng)籌管理機(jī)制

內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在歷年開展的各類審計中發(fā)現(xiàn)的問題均應(yīng)納入審計整改問題庫進(jìn)行統(tǒng)籌管理，審計整改問題庫應(yīng)包括審計項目名稱、審計組成員、被審計單位名稱、審計決定(或?qū)徲嬕庖?編號、問題類型、問題內(nèi)容、問題金額、問題查證人、處理依據(jù)、處理決定、整改情況、銷號標(biāo)記等內(nèi)容。審計決定(或?qū)徲嬕庖?下達(dá)后，項目主審人員應(yīng)詳細(xì)清晰地記錄上述事項，作為內(nèi)部審計整改檔案。審計整改問題庫由內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)統(tǒng)一梳理歸納，審計人員可以在審計管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫或分析模型，對納入問題庫的事項實行月度或季度跟蹤管理，實時獲取被審計單位的整改動態(tài)并及時更新問題庫的內(nèi)容信息。問題庫的建立還可以作為評價被審計單位整改效果和推動整改進(jìn)度的重要依據(jù)來源。

2.3 建立內(nèi)部審計整改跟蹤督辦機(jī)制

建立問題跟蹤督辦機(jī)制是確保被審計單位整改過程始終處于審計人員監(jiān)督之下的必要手段。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)整改事項的督辦檢查，根據(jù)已建立的審計整改問題庫，對每一個整改事項指定組長或主審負(fù)責(zé)督辦，按照“已整改”、“未整改”、“正在整改”、“無須整改”4 類情況分別進(jìn)行處理。審計人員應(yīng)認(rèn)真研究被審計單位的整改措施，對已經(jīng)整改的問題辦理銷號手續(xù)；對未整改的問題要求被審計單位說明原因，制定整改計劃，落實責(zé)任人并限期內(nèi)整改到位；對正在整改的事項明確整改要求和整改時限，若到期后仍不符合整改要求則退回責(zé)任單位繼續(xù)整改；對無須整改的問題要責(zé)成被審計單位制定措施，避免再次發(fā)生類似問題。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部審計整改跟蹤督辦，及時發(fā)現(xiàn)被審計單位消極整改導(dǎo)致長期未能銷號整改等問題，實現(xiàn)審計問題整改一項、驗收一項、注銷一項[6]，促進(jìn)內(nèi)部審計整改措施的嚴(yán)格落實。

2.4 建立內(nèi)部審計整改聯(lián)席會議機(jī)制

聯(lián)席會議機(jī)制可以有效解決內(nèi)部審計整改過程中各部門溝通乏力，缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)的問題。聯(lián)席會議成員應(yīng)由公司領(lǐng)導(dǎo)、審計、紀(jì)委、人事、財務(wù)和被審計單位主要負(fù)責(zé)人組成，同時根據(jù)會議內(nèi)容和問題相關(guān)性原則，邀請公司其他部門參加會議。參會部門應(yīng)加強(qiáng)信息共享和結(jié)果共用，協(xié)調(diào)解決問題整改和責(zé)任追究等重要事項。聯(lián)席會議應(yīng)重點(diǎn)解決好以下問題：一是加強(qiáng)上下級聯(lián)動和指導(dǎo)協(xié)調(diào)[7]，對于應(yīng)由下級單位負(fù)責(zé)的整改事項，上級單位要進(jìn)行幫助指導(dǎo)；二是加強(qiáng)同級部門之間的溝通協(xié)調(diào)，明確整改事項的牽頭和配合部門，確保審計整改信息暢通；三是重點(diǎn)分析被審計單位對審計發(fā)現(xiàn)問題未整改或整改不徹底的原因并提出處理意見。聯(lián)席會議成員評定各單位考評結(jié)果后排出名次予以公布，作為考核問責(zé)的重要依據(jù)，以降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險、強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行、增加企業(yè)價值為最終目標(biāo)。

2.5 建立內(nèi)部審計整改考核問責(zé)機(jī)制

通過全面客觀地評價被審計單位的內(nèi)部審計整改質(zhì)量，不能僅根據(jù)問題是否整改完畢為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)充分考慮被審計單位整改的問題數(shù)量、整改時間、整改難易程度、已經(jīng)整改的程度、整改過程取得的效果，以及以前類似問題的出現(xiàn)次數(shù)等多項因素予以綜合考評，作為考核問責(zé)的依據(jù)[8]，建立健全通報批評和追責(zé)問責(zé)機(jī)制，加大內(nèi)部審計整改措施力度。被審計單位主要負(fù)責(zé)人作為審計發(fā)現(xiàn)問題整改的第一責(zé)任人，其重視程度直接影響到問題的整改進(jìn)度，應(yīng)將內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入企業(yè)對領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果，同時結(jié)合聯(lián)席會議確定的審計整改質(zhì)量考評結(jié)果，對問題整改不及時、不徹底，甚至走過場的單位，給予通報批評，對整改不力的責(zé)任人按規(guī)定進(jìn)行審計約談，性質(zhì)嚴(yán)重的給予行政處分，以強(qiáng)化審計整改責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各級鐵路企業(yè)還應(yīng)將審計整改情況納入任職單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉的重要組成部分。

2.6 建立內(nèi)部審計整改回訪調(diào)研機(jī)制

對于下屬企業(yè)眾多、地理位置跨省份、經(jīng)營范圍多元化的鐵路企業(yè)而言，為保證審計整改切實取得成效，還應(yīng)定期或不定期開展被審計單位整改情況的回訪調(diào)研[9]，深入檢查企業(yè)執(zhí)行審計決定和采納審計建議所取得的效果。審計部門應(yīng)重點(diǎn)選取整改過程需要多部門配合協(xié)調(diào)的項目，整改取得的效果需要在一定時間后才能體現(xiàn)的項目，整改過程需要審計部門給予專業(yè)指導(dǎo)的項目安排回訪調(diào)研。通過實地考察進(jìn)行審計整改的現(xiàn)場驗收，分析企業(yè)是否在加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高經(jīng)營管理方面達(dá)到了預(yù)期整改目標(biāo)。審計人員應(yīng)在回訪調(diào)研結(jié)束后，及時向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報回訪調(diào)研的結(jié)果，并提出是否還應(yīng)對被審計單位進(jìn)行后續(xù)審計或安排審計整改落實情況專項檢查的審計建議。

3 結(jié)束語

落實審計整改是實現(xiàn)審計目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計整改不僅應(yīng)解決好審計發(fā)現(xiàn)的問題，還應(yīng)重視對企業(yè)內(nèi)部審計整改長效機(jī)制的建設(shè)，用規(guī)范的體制機(jī)制來固化已經(jīng)取得的審計成果，保證被審計單位的整改過程始終處于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督和服務(wù)職能，切實提高企業(yè)的經(jīng)營能力和管理水平。同時，內(nèi)部審計整改長效機(jī)制也不是一勞永逸、一成不變的制度體系，需要隨著條件、時間的變化而不斷豐富、修訂和完善，以滿足鐵路企業(yè)市場化改革的需要。