陳守雙， 李紅平

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 研究生院， 北京 100026； 2.中國電信集團(tuán)有限公司， 北京 100033)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生的、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大事件。突發(fā)公共事件，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等。我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害分布廣、損失大，平均每年造成1萬余人死亡。

2000年以來，大型突發(fā)公共事件時(shí)有發(fā)生，2012年7月21日，北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強(qiáng)暴雨及洪澇災(zāi)害，此次暴雨造成北京地區(qū)79人死亡，房屋倒塌10 660間，160.2萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失116.4億元。2007年8月13日湖南鳳凰縣沱江大橋特別重大坍塌事故，死亡64人。2008年3月14日，拉薩發(fā)生暴徒打砸搶燒事件，共有18名無辜群眾被殘害致死，382名群眾受傷(其中重傷58人)。2008年4月28日，膠濟(jì)鐵路列車相撞造成70人死亡，416人受傷。2008年的汶川大地震，共造成69 227人遇難，374 643人受傷，17 923人失蹤。2014年12月31日深夜，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場踩踏事件造成36人死亡，49人受傷。

20年來，對(duì)中國社會(huì)影響巨大的突發(fā)公共事件是2003年的“SARS”、2008年的“汶川地震”，2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情。這三起突發(fā)公共事件讓至少2個(gè)以上的城市進(jìn)入緊急狀態(tài)，造成巨大損失。尤其是近期發(fā)生的新冠肺炎疫情，由于傳染性強(qiáng)、科學(xué)家對(duì)病毒的認(rèn)識(shí)還不深入等各方面原因，中國內(nèi)地31個(gè)省份均啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。14億中國人停止了改革開放以來的一路狂奔，節(jié)奏慢了下來，全民宅在家中，疫情重災(zāi)區(qū)(如武漢、黃岡、溫州)更是實(shí)施了封城的舉措。本次新型肺炎疫情， 作為一場突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，成為了對(duì)國家治理體系的一次壓力測試。

1 應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，國家治理體系存在的問題

對(duì)整個(gè)城市造成影響的突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，會(huì)暴露國家治理體系的諸多問題，綜合分析這類事件，有如下問題。

1.1 突發(fā)事件發(fā)生后，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮體系還有待改善

重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府會(huì)第一時(shí)間站出來緊急處理、協(xié)調(diào)資源救災(zāi)應(yīng)對(duì)。大型突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往會(huì)有慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，有大量的志愿者協(xié)同救助。這里面將涉及政府各級(jí)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、農(nóng)村、慈善機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)隊(duì)、受災(zāi)受困對(duì)象，涉及到醫(yī)療救助、日常生活保障、志愿者隊(duì)伍組織、交通物流保障等一系列的緊急、繁重的工作。特別重大的突發(fā)事件，還會(huì)有解放軍的介入。統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮不當(dāng)將會(huì)引起公眾不滿情緒發(fā)酵。本次新冠肺炎中，對(duì)于慈善機(jī)構(gòu)、武漢地區(qū)物資保障、輕癥患者就醫(yī)問題、非肺炎患者就醫(yī)問題、貧困家庭的生活問題等諸多問題，引發(fā)了大量負(fù)面輿情。

1.2 應(yīng)急物資儲(chǔ)備及分發(fā)機(jī)制存在改善余地

地震、洪水海嘯臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害，或者傳染病疫情導(dǎo)致封城等措施造成的突發(fā)公共事件，應(yīng)急物資儲(chǔ)備及分發(fā)是一項(xiàng)極為重要的工作。

本次武漢新冠肺炎期間，湖北省政府要求對(duì)村組、社區(qū)、居民點(diǎn)實(shí)行24小時(shí)最嚴(yán)格的封閉式管理，封閉式管理對(duì)上千萬人口的衣食住行、生活物資保障問題就成了疫情防控的重要工作內(nèi)容。

疫情期間，醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護(hù)服的缺口極大，疫情早期武漢多家三甲醫(yī)院直接在網(wǎng)上求助；全國都缺乏普通的防護(hù)口罩、消毒液；武漢人民對(duì)于蔬菜等供應(yīng)物資難以采購也是抱怨頗多。

中國在口罩、消毒液等物資方面的產(chǎn)能占全球產(chǎn)能50%以上，本是可以依靠我國發(fā)達(dá)的工業(yè)體系盡快生產(chǎn)配送，但是31省啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)、各地封路疊加春運(yùn)期間工人已回鄉(xiāng)難以盡快返工，造成了物資短缺。

近些年來，因?yàn)槲锪靼l(fā)達(dá)，全國的生活物資供應(yīng)市場一體化程度不斷提高。武漢絕大多數(shù)生活物資都來自全國各地，大型商超中生鮮蔬菜幾乎都是來自武漢之外的省份。這次疫情防控有一個(gè)非常突出特征就是，各地都在通過交通管制來實(shí)現(xiàn)“外防輸出(入)、內(nèi)防擴(kuò)散”的防控目標(biāo)。每個(gè)城市的物資供應(yīng)都有“最后一公里”問題。在物資的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，最后一公里配送一直是商業(yè)企業(yè)解決的問題，政府沒有納入考慮。而封閉式管理措施打破了日常的生活圈概念，超市服務(wù)能力必定會(huì)受到嚴(yán)重影響。

1.3 突發(fā)公共事件中信息傳遞混亂，缺乏信息化手段支撐

疫情期間，由于物資缺乏，醫(yī)療機(jī)構(gòu)網(wǎng)上求助激發(fā)了民間物資捐贈(zèng)行為，但線下物資運(yùn)輸卻難以有效對(duì)接，甚至因物資分發(fā)渠道不暢引發(fā)了更多負(fù)面輿情。在這個(gè)過程中，各種問題集中暴露，在官方救援組織運(yùn)轉(zhuǎn)、全球捐贈(zèng)對(duì)接、緊急物資調(diào)配方面，缺乏有效協(xié)調(diào)的信息化系統(tǒng)助力。武漢、黃岡等疫情集中城市實(shí)施的封城舉措是應(yīng)對(duì)疫情的有效方式，然而隨之而來的人民群眾正常就醫(yī)、現(xiàn)有醫(yī)療資源可用性查詢等現(xiàn)實(shí)的難題，無疑對(duì)社會(huì)治理及相應(yīng)的信息化系統(tǒng)建設(shè)能力不足帶來巨大的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)上甚至出現(xiàn)了疑似患病群眾打110舉報(bào)自己以求獲得住院資格的新聞。

疫情面前，此前各級(jí)政府大力打造的智慧城市指揮調(diào)度系統(tǒng)短期內(nèi)無法應(yīng)對(duì)這類突發(fā)公共事件。在城市內(nèi)通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施良好的前提下，已有的信息化系統(tǒng)目前還不能及時(shí)解決政府、人民群眾急需的信息溝通，而信息流的不暢通，導(dǎo)致謠言滿天飛、負(fù)面輿情充斥網(wǎng)絡(luò)，既不利于防疫救災(zāi)，也不利于解決需要救助的病患家庭實(shí)際困難。

恩格斯在《自然辯證法》中說過，不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)，我們最初的成果又消失了。黨中央也深刻認(rèn)識(shí)到這種情況，在十九屆四中全會(huì)上明確提出了加強(qiáng)社會(huì)治理體系建設(shè)，保障人民生活幸福。

改革開放后，中國社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，綜合國力不斷增強(qiáng)，人民生活水平大幅度提升。中國2019年的GDP達(dá)到99萬億人民幣，世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位更加穩(wěn)固。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)一個(gè)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福的社會(huì)。

2 應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，國家治理體系建設(shè)的政策建議

加強(qiáng)應(yīng)急管理，確保公共安全，是人類社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前，全面推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，是防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)更高水平、更高質(zhì)量“平安中國”的一項(xiàng)長期性、緊迫性任務(wù)。為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，提出在國家治理體系建設(shè)方面的四點(diǎn)政策建議。

2.1 建立突發(fā)公共事件的預(yù)防體系，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

動(dòng)員全社會(huì)力量，平時(shí)多演練，應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，需在平時(shí)建立一套行之有效的應(yīng)急預(yù)防管理體系。政府需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌社會(huì)參與機(jī)制，支持引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校醫(yī)院、社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭等，共同開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、日常做好應(yīng)急演練、注重開展隱患整治等，與我們國家正大力推行網(wǎng)格化管理相結(jié)合，夯實(shí)群防群治的根基。

十八大之后，我國應(yīng)急管理體制已經(jīng)實(shí)施了改革，成立了單獨(dú)的應(yīng)急管理部，包括危險(xiǎn)化學(xué)品、消防、礦山、自然災(zāi)害、交通事故、群體性事件等應(yīng)急管理，均涉及多部門、多層次、多地域、多領(lǐng)域力量的協(xié)同配合問題，是一個(gè)綜合系統(tǒng)工程。

本次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國務(wù)院啟動(dòng)了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，及時(shí)高效地組織了各專業(yè)條線力量，獲得了國際社會(huì)的高度認(rèn)可。從這一經(jīng)驗(yàn)來看，在日常工作中，更需著重構(gòu)建危機(jī)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。遇到突發(fā)公共事件，迅速動(dòng)員社區(qū)各方力量，開展聯(lián)防聯(lián)控和群防群治?？稍诨鶎咏M建臨時(shí)的應(yīng)急指揮小組，將社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)、業(yè)務(wù)公司以及居民/村民自治組織等負(fù)責(zé)人納入其中，明確各方力量在危機(jī)應(yīng)對(duì)工作的任務(wù)和職責(zé)。同時(shí)，基層社區(qū)應(yīng)與街道辦事處等政府部門構(gòu)建通暢的信息溝通和共享渠道，并在遇到無法應(yīng)對(duì)的困難時(shí)，及時(shí)請(qǐng)求政府相關(guān)部門給予支援和協(xié)助。

2.2 加強(qiáng)突發(fā)公共事件的應(yīng)急儲(chǔ)備庫建設(shè)

此前國家對(duì)于戰(zhàn)略物資，在各地建立了物資儲(chǔ)備庫。但突發(fā)公共事件的應(yīng)急儲(chǔ)備庫還沒有提上議事日程。如果應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政府間缺少縱向和橫向的信息溝通機(jī)制，在數(shù)量和品種等方面難以形成互補(bǔ)優(yōu)勢，則會(huì)影響調(diào)配速度和聯(lián)動(dòng)效果。

加強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備庫建設(shè)，應(yīng)綜合分析歷年來突發(fā)公共事件，梳理總結(jié)，在國家和省級(jí)層面制定科學(xué)的應(yīng)急儲(chǔ)備物資目錄和標(biāo)準(zhǔn)，按照分級(jí)儲(chǔ)備原則，強(qiáng)化物資儲(chǔ)備，并建立政府間信息溝通機(jī)制，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。同時(shí)，建議改變應(yīng)急物資儲(chǔ)備形式單一現(xiàn)狀，既要有實(shí)物儲(chǔ)備，也要有一定數(shù)量的資金和產(chǎn)能儲(chǔ)備，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共事件的有效性和靈活性。

2.3 大力發(fā)展能夠深入社區(qū)、深入基層的信息化系統(tǒng)建設(shè)

基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的政務(wù)信息化系統(tǒng)無疑是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的強(qiáng)大工具。就目前來看，國務(wù)院辦公廳主推的政務(wù)一體化平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)+督查等系統(tǒng)、12345市長熱線，疫情期間很大程度發(fā)揮了與人民群眾互動(dòng)的效用。

傳統(tǒng)的政務(wù)信息化系統(tǒng)，需求溝通表達(dá)機(jī)制與政府分析決策方式僅僅依靠自上而下的傳統(tǒng)信息識(shí)別、抓取、分析、預(yù)判方式；但是這類系統(tǒng)不能承擔(dān)起及時(shí)響應(yīng)公共需求的功能，還沒有完全抓住治理方式的核心訴求，一定程度上忽略人民群眾正當(dāng)訴求的快速與精準(zhǔn)滿足，應(yīng)對(duì)公共事件時(shí)用戶體驗(yàn)較差。

在這次疫情中，我們已經(jīng)看到大數(shù)據(jù)分析、微信小程序、線上志愿平臺(tái)等社會(huì)力量的涌現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)疫情提供了十分有效的幫助。相反，以往各地政府大力投入的決策指揮系統(tǒng)或智慧城市工程在這次疫情中并沒有發(fā)揮明顯的作用。

事實(shí)證明，越接近基層社區(qū)和社會(huì)個(gè)體的工作，大數(shù)據(jù)越有用，越能直接對(duì)服務(wù)改進(jìn)起作用。比如這次疫情中各地市長熱線12345、國務(wù)院辦公廳建設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)+督查系統(tǒng)、武漢微鄰里小程序等，成為群眾與政府溝通的信息收集和處理通道。政務(wù)信息化系統(tǒng)要有途徑下沉到基層、下沉到社區(qū)、下沉到廣大農(nóng)村地區(qū)。本輪疫情之后，預(yù)計(jì)政務(wù)信息化系統(tǒng)將繼續(xù)深入探索大數(shù)據(jù)的研究和實(shí)踐，尤其是以人民群眾日常關(guān)切為中心的數(shù)據(jù)的收集、整合和應(yīng)用。國家層面將可能在政務(wù)一體化平臺(tái)、數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，打造能夠深入推進(jìn)到基層的數(shù)據(jù)收集、處理、分析及應(yīng)用能力。

習(xí)近平總書記在第36次中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨低于、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，是新時(shí)代下國家管理和社會(huì)治理對(duì)政務(wù)信息化新需求。從這次疫情中可以看出，一旦有涉及全員參與的重大事件，往往涉及各級(jí)政府、政府各部門、企事業(yè)單位、社區(qū)、農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)，也涉及交通物流、醫(yī)療、警務(wù)綜治、商貿(mào)、防疫、應(yīng)急救援等社會(huì)生活的方方面面，信息需要在各層級(jí)、各機(jī)構(gòu)之間共享與傳遞。

2.4 做好輿情建設(shè)工作

本次疫情期間，微信已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)信息發(fā)布、相互溝通聯(lián)絡(luò)的主要平臺(tái)，傳播、組織、動(dòng)員功能日顯，但其中信息泥沙俱下，真實(shí)的新聞信息與謠言相互混雜。很多網(wǎng)民仍然選擇到官方媒體去求證正式信息。應(yīng)發(fā)揮政務(wù)媒體的輿情引導(dǎo)作用，政務(wù)新媒體應(yīng)考慮如何因勢利導(dǎo)、高效運(yùn)行、透明公開，爭取打造“信息公開的權(quán)威和便民平臺(tái)”，讓人民群眾第一時(shí)間去瀏覽的是官媒而不是其他媒體平臺(tái)。

政務(wù)新媒體媒體如何滿足人民群眾對(duì)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需求，提升政府的網(wǎng)絡(luò)意識(shí)、媒體素養(yǎng)和輿論引導(dǎo)能力，成為提升政府執(zhí)政能力一個(gè)重要任務(wù)，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化一個(gè)重要內(nèi)容。學(xué)網(wǎng)絡(luò)、懂網(wǎng)絡(luò)、用好網(wǎng)絡(luò)，走好網(wǎng)上群眾路線，必將成為各級(jí)政府公務(wù)人員的必修課。預(yù)計(jì)本輪疫情事件過后，中央對(duì)各級(jí)政府官員輿論引導(dǎo)能力的培訓(xùn)將全面鋪開。

3 結(jié)論

2020年2月3日，習(xí)近平總書記主持中央政治局常委會(huì)會(huì)議強(qiáng)調(diào)：這次疫情是對(duì)我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。要對(duì)公共衛(wèi)生環(huán)境進(jìn)行徹底排查整治，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板。

成立應(yīng)急管理部以來，我國應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故的能力不斷提高。從中央的重視和現(xiàn)實(shí)生活的需要，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的國家治理體系建設(shè)已經(jīng)是一項(xiàng)關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度的系統(tǒng)工程。當(dāng)今世界正處于大變局之中，我國正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，易發(fā)多發(fā)，社會(huì)安全的影響因素多、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民群眾的安全需求之間還有一定差距，應(yīng)急管理制度既是健全國家治理體系急需的制度，也是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要必備的制度，需進(jìn)一步加快國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐。