◎ 文 王洪禹 《法人》全媒體記者 王茜

2019年7月12日，國航CA4107航班上，一名自稱“國航監(jiān)督員”的乘客牛女士因阻止頭等艙客人不系安全帶、撥打電話等行為，與乘客發(fā)生爭執(zhí)，導致幾名乘客接受調(diào)查滯留機場長達7小時。7月15日，國航發(fā)布聲明稱，糾紛一方旅客為國航一名因為身體原因休養(yǎng)的員工，此次個人因私出行，并非國航監(jiān)督員。事情似乎告一段落，但公眾的討論不止于此。此后，國航宣傳部長在接受媒體采訪時透露，該名女性員工因為患有精神方面疾病無法正常工作，且根據(jù)相關(guān)法律，國航無法辭退也不能拒絕其登機。至此，民航黑名單制度再次被送上了輿情的風口浪尖。為什么一位精神疾病患者不能進入民航黑名單，誰將被列入黑名單、以及誰來列入，依據(jù)什么標準和程序列入？

精神疾患能被禁飛嗎

那么，精神病患者正常乘機是否合規(guī)呢？根據(jù)中國民用航空總局令第49號《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》第三十四條規(guī)定，傳染病患者、精神病患者或健康情況可能危及自身或影響其他旅客安全的旅客，承運人不予承運。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定不能乘機的旅客，承運人有權(quán)拒絕其乘機，已購客票按自愿退票處理。

另外，部分航空公司對于智力或精神障礙旅客也有相關(guān)規(guī)定。比如，中國國際航空官網(wǎng)公布的《國內(nèi)運輸總條件》第7.1.4條也明確規(guī)定，“您的精神或身體狀況，包括您受酒精或藥物的影響，使您可能對您本人、旅客、機組人員或財產(chǎn)造成危險或危害，國航有權(quán)拒絕承運旅客?！?/p>

既然有法可依，國航為何在對牛女士病情知情的情況下，仍然允許其乘機？對此，國航方面稱，根據(jù)《精神衛(wèi)生法》，國航?jīng)]有理由拒絕其登機。牛女士乘機時的精神狀態(tài)正常，因為民航部門雖然規(guī)定，精神病發(fā)病時，機長有權(quán)禁止其上飛機，但各航空公司在處理相關(guān)問題時也不盡相同。

律師張起淮多次代理過民航相關(guān)案件，他在接受《法人》記者采訪時指出，如果精神病患者在購買機票時不明確告知自己的健康狀況，航空公司是無法判斷乘客的精神狀態(tài)的。尤其是間歇性精神病患者，“不發(fā)作時和常人無異”。另外，如果把精神病患者直接列入黑名單，可能涉及侵犯了精神病患者的人身權(quán)利。這些在乘機中可能出現(xiàn)的問題，目前為止還沒有更加縝密的規(guī)定。

北京市京師律師事務(wù)所律師張新年認為，雖然依據(jù)《精神衛(wèi)生法》的規(guī)定，不得非法限制精神病患者的人身自由，但對于航空運輸這一特殊領(lǐng)域而言，對精神病患者的適當限制，二者并不沖突。因此，國航公司以無法限制牛女士乘機的說辭似乎是站不住腳的。

從現(xiàn)實案例中不難看出，法律規(guī)定和相關(guān)規(guī)則的落地之間存在不少難點，有些問題根本無法在行業(yè)內(nèi)部得到解決，這些矛盾都折射出行業(yè)管理的深層次問題。

兩起民航黑名單事件

民航黑名單事件首次浮現(xiàn)在公眾面前，是14年前的廈門航空公司（簡稱“廈航”）拒載案。

2004年9月，廈航前員工范后軍與廈航因勞動爭議多次發(fā)生糾紛。離職之后，范后軍就因“對飛行安全有潛在危險”被列入廈航黑名單。范后軍的姓名及身份證號碼后面都被注明“拒其登機”類字樣，其信息被輸入廈航各分公司的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。廈航還于2005年特別發(fā)函至各航空公司福建營業(yè)部、各機票代理處，備注“不要售予范后軍各航空公司的任何航班機票”。

2005年4月30日，范后軍登機被拒；2006年3月20日，他與廈航簽訂調(diào)解協(xié)議，承諾自己“有孩子之前不乘坐廈航航班”；但是，2008年6月，范后軍女兒出生，其先后6次登機，仍遭廈航拒載。無奈之下，范后軍將廈航及代售其機票的中旅總社告上法庭，受理此案的北京市朝陽區(qū)人民法院最終判決駁回了范后軍的訴訟請求。此案被認為是“中國航空黑名單第一案”，引發(fā)公眾對于民航黑名單的熱議。之后，贏了官司的廈航也在私下里糾正了自己的做法。在訴訟之后，廈門航空公司開始向范后軍出售機票，允許其乘坐航班。

另一次掀起了對于民航黑名單討論的，是7年前的春秋航空公司將“過度維權(quán)”旅客拉入黑名單的事件。

2012年4月30日，春秋航空公司9C8511航班延誤了10多個小時后起飛，包括哈爾濱劉女士在內(nèi)的多名乘客主張了延誤賠償，并且收到了春秋航空公司每人200元人民幣的賠償；同年6月，劉女士再次預(yù)訂春秋航空公司的機票時，發(fā)現(xiàn)其與之前同航班的幾位獲得賠償?shù)某丝腿勘涣腥氪呵锖娇展镜摹俺丝徒w黑名單”。

之后，媒體圍繞監(jiān)管不力、壓制維權(quán)、制度標準規(guī)范等問題，對航空公司的黑名單做法表示質(zhì)疑，甚至指責航空公司利用壟斷地位單方面對消費者實行限制和懲罰措施，是一種權(quán)力的肆意使用和監(jiān)管的缺位。2012年7月16日，春秋航空媒體公關(guān)部負責人張武安在接受媒體記者采訪時承認，黑名單自2007年起就已實行，實屬無奈之舉，因民航局方面對此事并未給出切實的管理辦法。

二怪是，或許也有人知道錯了，可因為是某領(lǐng)導寫的，或者是某領(lǐng)導的朋友寫的，不敢說，也不讓說，就像我遭遇的尷尬一樣，說也不對，不說也不對，那就只能任他丟人去了。

2012年7月20日，在國務(wù)院新聞辦舉行的發(fā)布會上，時任中國民用航空局局長李家祥強調(diào)，航空公司是自主經(jīng)營，自負盈虧，自擔風險，希望航空公司在提高服務(wù)質(zhì)量上下功夫，另一方面也支持乘客依法維權(quán)。

CFP

黑名單制度的法律依據(jù)

對于黑名單制度的合理性以及合法性問題，航空公司、法律界人士和乘客各有看法。

首先，乘客認為被列入民航黑名單需要危害安全的理由，但何種行為可以被視為危險，則并無統(tǒng)一的標準，而是各航空公司自行裁定。

其次，拒絕出售機票和不提供服務(wù)都是單一航空公司的行為。準確地說，這更像是一種企業(yè)獨立實施的行為。浙江攀遠律師事務(wù)所副主任周科召律師認為，民航黑名單制度雖然不是一個嚴格的法律概念，但只要被列入其中，公民自由出行的權(quán)利就受到限制。對公民權(quán)利進行限制或剝奪，只能由國家機關(guān)或由法律授權(quán)的機構(gòu)才能行使。航空公司作為與乘客平等的市場主體，是無權(quán)對公民權(quán)利進行限制或剝奪的。

盡管爭論不休，但是有關(guān)民航黑名單制度的完善并沒有停滯。

2015年初，國家旅游局發(fā)布信息表示，將從2015年開始分級建立游客旅游不文明檔案，制定并實施《游客旅游不文明記錄管理辦法》。2015年5月，民航局印發(fā)的《加強民航法治建設(shè)若干意見》強調(diào)，健全糾紛預(yù)防機制，要依法規(guī)范航空運輸安全“旅客黑名單”制度，列入“旅客黑名單”的事項緣由、條件認證和辦理程序要加以明確。2016年2月，中國航空運輸協(xié)會(以下簡稱“中航協(xié)”)發(fā)布《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。其中列舉了堵塞、強占、沖擊值機柜臺、安檢通道及登機口（通道）等10種行為不文明的乘機行為，同時還在這10種行為上增加了一個兜底條款，防止出現(xiàn)新的情況時無法適用該辦法。這個辦法同時還規(guī)定有不文明行為的乘客進入黑名單的時間——沒有受到行政處罰的，進入黑名單一年，受到處罰的兩年。同時，國內(nèi)五大航空公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于共同營造文明乘機大環(huán)境的聯(lián)合聲明》，將合力對不文明旅客采取限制措施。

這些法規(guī)的出臺，預(yù)示著真正的“乘客黑名單”時代的到來。

張起淮認為，中航協(xié)的全稱叫“中國航空運輸協(xié)會”，是各航空公司組建起來的一個行業(yè)協(xié)會，和其他各行業(yè)協(xié)會沒有本質(zhì)上的區(qū)別，其所享有的法律地位、權(quán)利、責任和義務(wù)也都相同?！耙婪▉碚f，行業(yè)協(xié)會所制定的各種規(guī)章、制度都屬于行業(yè)內(nèi)的文件，只有對參加了這個協(xié)會的會員單位或個人才有約束力。對普通乘客來說，這個行業(yè)協(xié)會所發(fā)布的文件應(yīng)該沒有約束力。”張起淮表示，《辦法》理論上不屬于行政法規(guī)，其法律地位存疑。

從國際上看，航空黑名單確有慣例，但與我國航空黑名單從本質(zhì)上說并不相同。張起淮指出，以美國為例，航空黑名單是由國土安全部這樣的反恐部門發(fā)布提交，航空公司負責執(zhí)行。歐洲很多國家的航空黑名單也同樣是政府或執(zhí)法部門制作，作用基本上都以反恐為目的。

在我國，中航協(xié)定期從中國民航局獲取各個航空公司不文明旅客信息，然后根據(jù)記錄信息對不文明旅客實行動態(tài)管理，一旦被視為不文明行為的旅客，將可能面臨禁飛。也就是說，黑名單的提供方是民航公司自行申報的，執(zhí)行限制和懲戒措施的也是民航公司。

黑名單制度存在十分必要

也有法律界人士指出，民航黑名單制度無需過度解讀，就是航空運輸企業(yè)依照法律賦予的自主經(jīng)營權(quán)所做出的拒絕訂立航空運輸合同的民事行為，不是政府或司法部門制定的，因此也不需要另行通過法律來授權(quán)。

這種觀點認為，由于不文明行為發(fā)生在航空運輸合同簽訂、履行的過程中，體現(xiàn)的是合同一方的旅客不履行合同義務(wù)的行為，且對航空安全的威脅已經(jīng)到了必須制止的地步，所以限制和懲罰的措施也是航空運輸企業(yè)的法律義務(wù)與社會責任所在。因此，中航協(xié)出面組織各成員單位依法維護自身權(quán)益，也是非常合理的。

成都市民謝義是一家大型投資公司的高級管理人員，因為公司在國內(nèi)多地有投資項目，所以經(jīng)常需要乘坐飛機奔波于國內(nèi)多個城市。對于黑名單制度，謝義認為很有存在的必要。

“我見過太多違反安全規(guī)定行為的乘客，乘務(wù)人員稍作提醒就惡語相加、張嘴就罵，甚至抬手就打。”謝義說，“我個人認為如果沒有黑名單制度，這種任性的乘客恐怕會真正威脅到航空安全了?！?/p>

民航局印發(fā)的《加強民航法治建設(shè)若干意見》強調(diào)，健全糾紛預(yù)防機制，要依法規(guī)范航空運輸安全“旅客黑名單”制度，列入“旅客黑名單”的事項原由、條件認證和辦理程序要加以明確。意見還明確提出，我國民航將全面推進民航法治建設(shè)，到2020年，基本建成以《民航法》為核心，覆蓋行業(yè)各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，科學規(guī)范、層次分明、配套銜接的民航法規(guī)體系。

其實，“黑名單制度”并無原罪，這是市場信用成熟的標志之一。但不管何種黑名單，都應(yīng)該有制度化的、公開透明的標準，不能淪為強勢市場方的“最終解釋權(quán)”。作為運輸業(yè)，尤其應(yīng)慎用，在承擔安全責任的同時，也應(yīng)注意保障弱勢消費者的自由選擇權(quán)。