魏慶亮 孫勁松

(菏澤市節(jié)水服務中心，山東 菏澤 274000)

水資源是維系經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源,是生態(tài)和環(huán)境的控制性要素。黨和國家高度重視水安全問題，節(jié)水已經(jīng)成為國家意志和全民行動。2019年4月15日國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《國家節(jié)水行動方案》，對實施國家節(jié)水行動作出全面部署，明確地方各級黨委和政府對本轄區(qū)節(jié)水工作負總責。本文以山東省菏澤市為例，分析了該市實施國家節(jié)水行動計劃的工作基礎、存在問題和困難，探討了充分發(fā)揮政府管理在節(jié)水工作中的引導性和保障性作用，促進市場在節(jié)水和水資源配置中的決定性作用，“兩手發(fā)力”，真正將國家節(jié)水計劃各項政策和措施落到實處，進一步營造節(jié)水護水的社會環(huán)境，全面推進節(jié)水型社會建設。

1 實施國家節(jié)水行動具備良好的工作基礎

1.1 水資源供需形勢倒逼節(jié)水勢在必行

a.水資源總量不足。菏澤市當?shù)厮Y源總量20.61億m3，人均當?shù)厮Y源量僅為243m3，屬于嚴重缺水地區(qū)；水資源總量不足的同時又呈獻出典型的分布不均，年內(nèi)汛期降水占全年降水量的70.2%，其余季節(jié)大部分時間段處于干旱缺水狀態(tài)。山東省下達該市的年度用水總量控制指標為24.75億m3，根據(jù)近年來的統(tǒng)計，年度區(qū)域用水總量已接近山東省下達的用水總量控制指標上限，水資源供需矛盾十分突出。

b.今后一個時期水資源剛性需求難以避免。隨著菏澤城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的加快，城市規(guī)模不斷增大，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，截至2035年菏澤中心城區(qū)人口規(guī)模將由目前的60萬人增長到260萬人，城市建設用地規(guī)模將達到300km2；工業(yè)發(fā)展也進入快車道，該市2018年以來新批準設立9個化工園區(qū)，用水剛性增加將是必然。

c.隨著城鄉(xiāng)飲水安全建設、地下水超采區(qū)治理等項目的實施，原來主要用于農(nóng)業(yè)灌溉水源的很大一部分引黃水將逐步置換為城鄉(xiāng)供水，目前正在開采利用的深層地下水將逐步關(guān)井禁采，可用水資源量將進一步減少。

1.2 社會各界對節(jié)水認識進一步加強

菏澤市是農(nóng)業(yè)大市，同時又是干旱災害多發(fā)的地區(qū)，珍惜水、節(jié)約用水在該區(qū)具有深厚的群眾基礎。近年來，該市通過電視、廣告屏插播節(jié)水公益廣告，開展專題節(jié)水宣傳，創(chuàng)建節(jié)水單位、節(jié)水小區(qū)等節(jié)水載體，開展節(jié)水志愿者服務等方式，不斷加強節(jié)水政策法規(guī)宣傳、水情教育、節(jié)水知識推廣，廣大人民群眾對節(jié)約用水有了更加深入的認識，從單純的“節(jié)水就是省錢”“減少浪費”觀念，上升到“節(jié)水就是保護環(huán)境、節(jié)水就是新時尚、節(jié)水就是文明、節(jié)水就是責任”的新高度，主動參與節(jié)水的意識不斷增強。

1.3 節(jié)水管理制度體系日趨完善

隨著實行最嚴格水資源管理制度和“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”新時期治水總基調(diào)的落實，節(jié)水管理的政策法規(guī)不斷健全，區(qū)域用水總量控制、規(guī)劃和建設項目水資源論證、節(jié)水評價、取水許可審批、用水計量監(jiān)測、水資源稅改革試點、計劃管理考核都有相應的法律法規(guī)和規(guī)范性文件依據(jù)，節(jié)水導向明確，節(jié)水獎懲依據(jù)充分，為節(jié)水管理工作的開展提供了可靠的政策依據(jù)。

1.4 節(jié)水管理體制進一步理順

自2018年深化黨和國家機構(gòu)改革以來，各級立足于優(yōu)化職能配置，提高效率效能，對黨和政府管理機構(gòu)設置和職能進行了大刀闊斧的改革。在節(jié)水管理方面，菏澤市確立了市水務局統(tǒng)一負責城鄉(xiāng)節(jié)約用水的管理和監(jiān)督工作，牽頭制定節(jié)水方面的政策、規(guī)劃、標準等，市發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門分別根據(jù)職責負責本行業(yè)的節(jié)水管理的工作格局。節(jié)水工作職責更加明確，避免了原來節(jié)水管理過程中不同部門政策不統(tǒng)一、管理職能交叉、管理范圍缺位等一些體制障礙，節(jié)水管理體制更加協(xié)調(diào)有序。

1.5 非農(nóng)業(yè)用水節(jié)水工作開展順利

相對于農(nóng)業(yè)用水而言，城鎮(zhèn)和工業(yè)用水等非農(nóng)業(yè)用水由于需水剛性增長迅速受到更大的關(guān)注。近年來，隨著實行最嚴格水資源管理制度的推進和“強監(jiān)管”治水主基調(diào)的落實，全市對城鎮(zhèn)、工業(yè)等非農(nóng)業(yè)用水基本從源頭實現(xiàn)了取水許可、計量監(jiān)控、計劃用水、水資源稅征管的全覆蓋，為節(jié)水管理政策的落實和相關(guān)節(jié)水措施的實施奠定了良好的基礎。

1.6 農(nóng)業(yè)節(jié)水工程設施投入持續(xù)增加

近年來，國家大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，如水利部門的大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目、小型農(nóng)田水利工程建設重點縣、農(nóng)業(yè)水價改革試點縣項目，發(fā)展改革部門牽頭實施的新增千億斤糧食項目，自然資源部門開展的土地整理和高標準農(nóng)田建設項目，農(nóng)業(yè)開發(fā)部門開展的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等均包括農(nóng)田節(jié)水灌溉方面的建設內(nèi)容。2019年，全市僅高標準農(nóng)田建設項目就實施了節(jié)水灌溉45.9萬畝，全市累計發(fā)展的農(nóng)田節(jié)水灌溉面積占全部耕地面積的57% ，農(nóng)業(yè)田間節(jié)水具備了良好的工程技術(shù)條件。

2 實施國家節(jié)水行動存在的問題和困難

2.1 區(qū)域及用戶水權(quán)確權(quán)滯后，農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水權(quán)難以保障

在推進實行最嚴格水資源管理制度過程中，山東省建立起了以省、市、縣3級用水總量控制管理體系，明確了各級各種水源的用水總量限制指標，制定了《山東省用水總量控制管理辦法》，由各級水文部門負責區(qū)域用水總量監(jiān)測，定期對各級用水總量控制指標的落實情況考核調(diào)度，對推進水資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)的節(jié)水工作起到了很好的促進作用。但由于縣域范圍內(nèi)各行業(yè)、各用水戶未進行初始水權(quán)確權(quán)，特別是農(nóng)業(yè)灌溉用水，由于農(nóng)業(yè)組織形式分散、水源類別多樣、農(nóng)業(yè)灌溉用水面廣量大等原因，取水許可證很難發(fā)放到具體用水的農(nóng)戶。目前菏澤市取水許可水量約占全市用水總量的80%左右，但除去大中型灌區(qū)、公共供水企業(yè)外，取水許可制度覆蓋到直接用水戶的水量占比不足10%，具體用水戶水權(quán)不清是推進節(jié)水的體制性障礙之一。在工業(yè)、城鎮(zhèn)用水需求剛性增長的情況下，農(nóng)業(yè)、生態(tài)等未確權(quán)的用水往往處于弱勢地位，用水權(quán)益難以得到保障。

2.2 節(jié)水管理制度不健全，節(jié)水措施難以落實

近年來，盡管在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護各個環(huán)節(jié)建立了管理制度，但在具體應用環(huán)節(jié)還存在管理漏洞。如農(nóng)業(yè)灌溉用水絕大部分未實現(xiàn)計量到戶，以制度規(guī)范節(jié)水的體制尚未建立；菏澤市自2016年起實行城市居民生活用水階梯水價，但實行供水企業(yè)抄表到戶的戶數(shù)不足全部供水戶數(shù)的一半，大部分居民生活用水仍由小區(qū)物業(yè)管理，未在實質(zhì)上實行階梯水價；城市公共供水非居民生活實行計劃用水管理，但未實行供水部門抄表到戶的酒店、餐飲等商戶未納入計劃用水管理；在2017年水資源稅費征管體制改革后，地熱水、礦泉水暫不納入水資源稅征稅范圍，地熱水、礦泉水作為水資源的一種存在形式，該領域有關(guān)計劃用水、超計劃加價等節(jié)水政策無法落實。

2.3 政府管理與市場調(diào)節(jié)行為混淆，市場主體節(jié)水積極性發(fā)揮不足

十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。但在具體工作中，部分地方政府節(jié)水管理體制創(chuàng)新不足，政府管理與市場調(diào)節(jié)邊界模糊，甚至行政管理代替市場調(diào)節(jié)的行為大量存在。如在農(nóng)業(yè)節(jié)水建設方面，大部分仍以政府作為建設管理責任人，農(nóng)業(yè)用水戶參與不足，項目節(jié)水效果難以保障；在城市供水管理方面，部分縣區(qū)仍沿用計劃經(jīng)濟時代管理模式，供水公司責、權(quán)、利不清，自主經(jīng)營權(quán)不足，甚至部分縣區(qū)供水單位常年管理混亂，持續(xù)虧損，靠政府財政資金補貼經(jīng)營，市場主體參與主動節(jié)水的動力不足。

2.4 農(nóng)業(yè)節(jié)水的管理體系還處在摸索階段，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力未充分激發(fā)

農(nóng)業(yè)用水作為區(qū)域用水大戶，對于實現(xiàn)全社會節(jié)水目標意義重大。與非農(nóng)業(yè)用水管理方面的節(jié)水制度體系創(chuàng)新、管理措施落實、實施效果相比，農(nóng)業(yè)節(jié)水在區(qū)域水量控制、水價是形成機制、節(jié)水績效評估與考核等方面還未建立起完整的管理體系，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力未充分激發(fā)。

2.5 基層節(jié)水管理創(chuàng)新不足，節(jié)水舉措無暇落實

新一輪黨和國家機構(gòu)體制改革，進一步明晰了政企、政事管理體制，市、縣原來承擔水資源、節(jié)水管理的事業(yè)單位在改革后將行政管理權(quán)限移交給行政管理單位管理機構(gòu)承擔。由于行政編制限制，越往基層行政編制人數(shù)越少，承擔水資源管理和節(jié)水管理的機構(gòu)和人數(shù)呈現(xiàn)自上而下逐級減少的局面，很多縣區(qū)甚至設區(qū)市級水行政主管部門未單獨設立節(jié)水管理機構(gòu)，承擔節(jié)水職責的科室一個工作人員對應上級多個業(yè)務科(處)室的情況普遍存在。在這種情況下，單獨承擔上級部門布置的各種應急任務、督導檢查、監(jiān)督考核、統(tǒng)計報表已經(jīng)力不從心，無暇開展適合本地區(qū)情況的節(jié)水政策和舉措的研究和落實。在原有管理體制已經(jīng)打破、新的管理體制未完全建立的情況下，近期密集出臺的節(jié)水政策、各種精細化管理舉措很難不折不扣地得到落實。

2.6 節(jié)水投入產(chǎn)出倒掛，用水者節(jié)水主動性不足

近年來國家高度重視節(jié)水科技研發(fā)，農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)用水、生活用水、再生水重復利用等方面的節(jié)水新成果不斷涌現(xiàn)，但很多有效的科研成果未得到大范圍推廣應用，很大一部分原因是在現(xiàn)在的政策體制下，節(jié)水投入產(chǎn)生的經(jīng)濟效益不明顯，甚至出現(xiàn)投入產(chǎn)出倒掛。

2.7 節(jié)水政策落實仍需加強，節(jié)水公平得不到充分保障

近年來，隨著實行最嚴格水資源管理制度的落實，促進節(jié)水工作的各項法規(guī)、政策、制度日趨完善，為節(jié)水工作開展提供了較好的制度保障。但由于部分縣區(qū)和部門用水管理粗放、操作層面配套政策不完善、用水計量基礎設施建設滯后等原因，導致促進節(jié)水的經(jīng)濟杠桿效果失靈，節(jié)水公平得不到充分保障。

3 實施國家節(jié)水行動計劃中的行政管理創(chuàng)新建議

3.1 切實履行政府節(jié)水管理主體責任，建立健全水資源保障體系

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。水是人類社會所必需的最重要的物質(zhì)條件，水資源的開發(fā)利用是多目標的，有些用途具有典型的公共產(chǎn)品的屬性，如防洪、水土保持、環(huán)境用水等；有些用途具有商品屬性，如農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)供水、發(fā)電用水等。由于水資源具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，純粹運用市場調(diào)節(jié)極易形成過度開發(fā)、壟斷經(jīng)營、人民群眾的基本用水權(quán)益得不到保障等弊端，導致市場失靈。從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，必然要求處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮政府引導性和保障性作用，建立健全具有社會共益性質(zhì)的水資源保障體系，在具有公共屬性的領域提供均等的基本公共服務，在具有準公共屬性的領域引領公共服務供給，促進社會公平正義，是政府需要履行的職能和不容回避、不可缺位的責任。

3.2 明晰用水者權(quán)益，推進初始水權(quán)分配和水市場體制確立

廣義的水權(quán)包括水資源的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益的權(quán)利，《中華人民共和國水法》規(guī)定水資源屬于國家所有，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。狹義的水權(quán)是指水資源的使用權(quán)，本文所述的水權(quán)指水資源的使用權(quán)。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)框架體制下，水資源的開發(fā)利用實行的是取水許可管理制度，農(nóng)業(yè)抗旱、維護生態(tài)環(huán)境、家庭非經(jīng)營性取水等不需要辦理取水許可證的用水水權(quán)保障無法律規(guī)定。政府管理部門應充分發(fā)揮公共事務管理人職責，在充分開展區(qū)域水資源調(diào)查評價和水資源承載能力評估的基礎上，本著尊重歷史、維持現(xiàn)狀、優(yōu)化配置、保護生態(tài)環(huán)境等原則，開展初始水權(quán)確權(quán)登記，將水權(quán)分配到具體用水行業(yè)、具體用水單位或個人，切實保護水權(quán)使用人的合法權(quán)益，使節(jié)水行為不僅能節(jié)約取用水成本，節(jié)余部分水權(quán)指標還可通過交易形式獲得更多節(jié)水收益。

3.3 推進管理體制創(chuàng)新，完善節(jié)水行政管理體制

在發(fā)展和促進節(jié)水工作中，行政管理作用發(fā)揮主要體現(xiàn)在規(guī)劃引導、支持保障、監(jiān)督管理、組織協(xié)調(diào)等方面。?做好水資源開發(fā)利用和節(jié)水相關(guān)規(guī)劃，明確各行業(yè)用水政策導向、各類水資源開發(fā)利用上限、取用水建設項目用水效率標準等節(jié)水控制目標；?建立健全促進水資源節(jié)約利用的規(guī)范制度，如規(guī)劃和建設項目水資源論證制度、節(jié)水評價制度、取水許可審批、用水計量和計劃用水管理、超計劃累進加價制度等，特別是公共供水管網(wǎng)用水戶、其他未辦理取水許可的二級取用水戶的節(jié)水管理制度要盡快健全，使節(jié)水政策真正落實到具體用水戶，確保節(jié)水制度公平；?建立健全有利于優(yōu)化水資源市場化配置的規(guī)則環(huán)境，建立水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護負面清單，并做到向社會全面公開，水資源管理模式的設計中，探索如何以市場為導向促使水資源管理模式發(fā)生變遷，除涉及重大公共利益和關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵領域要實行政府主導外，積極鼓勵社會資本參與其他相關(guān)領域的水資源開發(fā)利用節(jié)約保護工作，充分發(fā)揮市場在水資源優(yōu)化配置的決定作用；?積極探索水資源市場化配置改革創(chuàng)新，建立健全水市場運行規(guī)則，保護水權(quán)流轉(zhuǎn)各方的合法權(quán)益，鼓勵區(qū)域間、行業(yè)間、不同用水單位間因節(jié)水改造產(chǎn)生的水資源使用權(quán)指標進行有償流轉(zhuǎn)，激活用水主體主動參與節(jié)水的動力；?創(chuàng)新行政管理模式，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在水資源監(jiān)測、取用水計量、水資源稅征管、計劃用水管理等方面的優(yōu)勢，做到各類節(jié)水管理業(yè)務的互聯(lián)互通、相互校準，提高節(jié)水管理的工作效率和數(shù)據(jù)精準度，充分發(fā)揮政府、事業(yè)單位、專業(yè)機構(gòu)和市場主體等各方參與節(jié)水管理的積極性。行政主管部門做好用水源頭的規(guī)劃指導、制度規(guī)范、行政審批、監(jiān)督管理、考核執(zhí)法等行政管理工作；水資源節(jié)約技術(shù)性、業(yè)務性的具體工作通過委托事業(yè)單位、政府購買服務等形式由專業(yè)機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)范辦理；用水戶內(nèi)部的節(jié)水管理決策由用水單位自主負責。

3.4 完善節(jié)水投入體制，充分發(fā)揮政府與市場兩方面的積極性

?根據(jù)供水設施屬性確定節(jié)水責任主體，跨區(qū)域性、公益性供水設施要發(fā)揮政府在節(jié)水投入中的主導作用，確保水資源保障、水生態(tài)環(huán)境、用水公平等公益功能的實現(xiàn)；城鎮(zhèn)、工業(yè)供水工程，農(nóng)田水利田間工程等具體用水戶管理范圍內(nèi)的節(jié)水投入，要利用水資源稅、計劃用水、階梯水價等經(jīng)濟手段，激發(fā)用水戶自身參與節(jié)水的積極性；?推進基于用水總量控制的兩部制水價改革，充分發(fā)揮各級政府、用水受益單位等各方面主動投資節(jié)水的積極性；實行全市骨干供水工程基于區(qū)域用水總量控制的基本水價和計量水價兩部制水價，基礎水價依各縣區(qū)用水總量控制指標征繳，基本水價主要體現(xiàn)水權(quán)成本、公益成本、骨干供水工程建設和節(jié)水投入等固定資產(chǎn)投入成本，基本水價由受水區(qū)各級政府財政負擔，計量水價由用水受益人承擔，體現(xiàn)用水公平；?建立完善節(jié)水財政獎勵機制，對節(jié)水型社會達標建設、節(jié)水產(chǎn)品開發(fā)及推廣、節(jié)水技術(shù)改造和非常規(guī)水源開發(fā)利用等項目實施財政獎補政策，對在節(jié)約用水工作中成效突出的地區(qū)、單位和個人給予獎勵支持。

3.5 嚴格考核執(zhí)法監(jiān)督，確保用水節(jié)水社會公平

?將用水總量、用水效率等節(jié)水指標和節(jié)水制度和措施的落實納入各級政府相關(guān)綜合考核，作為政府績效評價及干部選拔作用的重要依據(jù)，督促各項節(jié)水政策的落實；?嚴格用水節(jié)水執(zhí)法，嚴格節(jié)水執(zhí)法是對節(jié)水法律法規(guī)最大的尊重，也是最有效的普法方式，唯有對違法取水、超計劃用水、不落實節(jié)水措施等違法行為進行有效懲戒，節(jié)水政策才能真正得以落實；?鼓勵社會公眾參與節(jié)水監(jiān)督，在大力開展節(jié)水普法宣傳和水情教育的基礎上，引導社會公眾主動參與節(jié)水管理監(jiān)督，依法曝光、舉報、制止各種節(jié)水違法行為，讓守法者暢行無阻，讓違法者寸步難行，守法群眾利益才能真正得到維護。

3.6 推進黨政機關(guān)節(jié)水示范建設，帶動全社會積極參與節(jié)水行動

黨政機關(guān)落實節(jié)水行動，既是全社會節(jié)水行動的重要組成部分，更能在為人民提供公共服務的同時，為全社會節(jié)水行動起到示范和引領效應。要積極推進公共機構(gòu)節(jié)水型單位創(chuàng)建活動，在單位節(jié)水制度建設、明確節(jié)水崗位職責、推廣普及節(jié)水器具、搞好節(jié)水宣傳等方面樹立典范，帶動全社會積極參與節(jié)水行動。