牛先平

（山西省生物多樣性保護中心，山西 太原 030012）

生態(tài)公益林是以生態(tài)效益和社會效益為主體功能，依據(jù)國家和省有關規(guī)定劃定，經(jīng)批準公布并簽有公益林保護協(xié)議的森林、林木以及宜林地，包括防護林、特種用途林，是重要的生態(tài)戰(zhàn)略資源。健全完善生態(tài)公益林補償制度，是不斷提升林業(yè)生態(tài)治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實要求，也是保護森林資源安全、維護林權權利人合法權益的重要措施，更是維護林區(qū)社會安全穩(wěn)定的客觀需要。

1 生態(tài)公益林補償概況

山西省級公益林生態(tài)效益補償試點工作于2004年啟動，由省級財政予以補償。按照山西省《省級公益林區(qū)劃界定辦法》，2018年10月，山西省公布了省級公益林區(qū)劃落界成果，全省共劃定省級公益林148.03萬hm2，其中國有110.19萬hm2、集體37.83萬 hm2，涉及 86個縣（市、區(qū)）、3個市直林場、9個省直國有林局和省林職院實驗林場共99個實施單位。

省級公益林經(jīng)重新區(qū)劃界定后，參照國家級公益林補償標準進行補償，年補償資金額11 651.50萬元。全省在集體國家級公益林中推廣“532”的補償政策，即對集體和個人所有的國家級公益林補償資金的50%以上，用于林權權利人的經(jīng)濟補償；約30%用于統(tǒng)一聘用管護人員的勞務補助；約20%用于一線管護設施設備購置等支出。做到林權權利人有補償、管護有經(jīng)費、設施建設有保障，既維護好林權權利人權益和林地收益，又切實保障了公益林資源安全。

2 生態(tài)公益林補償?shù)闹饕龇?/h2>

2.1 增加財政投入，落實省級森林生態(tài)效益補償資金

2017年，山西省出臺了《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》，將全省373.33萬hm2國家級和省級公益林納入永久性生態(tài)公益林范圍。省財政在極其困難的情況下，參照中央財政森林生態(tài)效益補償標準，每年投入1.16億元落實省級公益林生態(tài)效益補償資金，有力地保障了省級公益林生態(tài)效益的發(fā)揮。

2.2 出臺管理辦法，規(guī)范森林生態(tài)效益補償資金使用

為規(guī)范森林生態(tài)效益補償資金使用，省里制定出臺了《山西省林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，進一步細化了中央和省級森林生態(tài)效益補償資金使用范圍，明確森林生態(tài)效益補償資金主要用于管護補助支出和公共管護支出。管護補助支出，主要用于國有林管護勞務費和一線管護設施設備購置；集體林采用“532”的比例使用，即50%以上用于林權權利人經(jīng)濟補償，30%用于管護勞務費支出，20%用于一線管護設施設備購置；公共管護支出按照每年每公頃3.75元的標準進行提取，用于地方各級林業(yè)主管部門開展公益林監(jiān)督檢查和評價等方面的支出。通過明確支出范圍及比例，做到了林權權利人有補償、管護人員有補助、設施建設有保障，最大限度地發(fā)揮了補償資金的使用效益。

2.3 開展托管工作，提升集體公益林綜合收益

2017年底，山西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省林業(yè)廳《關于開展集體公益林委托國有林場管理工作指導意見》，通過創(chuàng)新機制，將與國有林場毗鄰插花的集體公益林委托國有林場管理。在明確托管的集體公益林所有權、承包權不變，林權權利人依法享有的生態(tài)效益補償?shù)仁杖氩唤档偷那闆r下，對托管的國家級公益林中的灌木林地和宜林地，將補償資金的50%用于委托管理的國有林場開展公益林保護相關工作，充分發(fā)揮了國有林場的管理優(yōu)勢，保障了森林資源質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

3 生態(tài)公益林補償中存在的問題

3.1 資金來源單一，補償補助標準過低

山西省森林生態(tài)效益補償資金全部來源于各級財政，資金來源渠道單一，絕大部分縣建立了地方公益林補償制度，但受財力所限，大部分縣未能落實補償資金。山西屬于欠發(fā)達的省份，多數(shù)地方政府財力有限，地方森林生態(tài)效益補償資金難以落實。目前，全省僅依靠國家和省級現(xiàn)行的每公頃每年240元標準進行補償，與北京市每年每公頃1 050元、浙江省每公頃每年400元、廣東省每年每公頃420等省份的補償標準相比，還是有較大差距的。這樣不僅公益林保護水平不高，林權權利人得到的生態(tài)效益補償也較少，遠落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，難以調(diào)動千家萬戶保護千山萬水、治理千溝萬壑的積極性。

3.2 補償標準無差異，不利于公益林分級管理

公益林根據(jù)管理層級的不同，保護的嚴格程度存在差異。就國家級公益林而言，一級國家級公益林原則上不得開展任何形式的生產(chǎn)經(jīng)營活動，除生態(tài)效益補償資金外無法產(chǎn)生其他收益；二級國家級公益林在不破壞森林植被的前提下，可以適度合理開發(fā)與利用林地資源，發(fā)展林下經(jīng)濟。目前，國家級公益林補償標準按權屬不同，分別為國有林每年每公頃150元，集體和個人所有的林地每年每公頃240元，沒有體現(xiàn)不同保護等級的國家級公益林的差異性。相對而言，一級國家級公益林保護更為嚴格，因此對其補償標準應適當予以提高，將更有利于重點生態(tài)區(qū)位保護，體現(xiàn)公益林分級管理制度。

3.3 公益林培育缺乏項目資金支持，生態(tài)功能提升緩慢，對脫貧減貧帶動力弱

當前實施的國家級和省級林業(yè)重點工程，主要集中在國土綠化方面，中幼齡林撫育、低效林改造、退化林分修復等森林培育工作缺乏項目支持，資金投入不足，在促進脫貧減困方面作用發(fā)揮不夠。目前實施的中央財政中幼齡林撫育項目，每年每公頃投資1 800元，且按政策規(guī)定，全部安排在國有林中進行，集體和個人所有的公益林尚未開展撫育工作，不利于貧困地區(qū)改善生態(tài)條件、提升生態(tài)功能、帶動貧困群眾務工增收。

4 完善生態(tài)公益林補償制度建議

4.1 保護公益林所有者權益

生態(tài)公益林的所有者和使用者的合法權益受法律保護，要依法對其實施嚴格保護。按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，由受益地區(qū)對保護地進行補償。公益林受益者，在享受公益林生態(tài)效益的同時，應主動履行保護義務。對科學合理利用公益林林地資源和森林景觀資源收入等，部分可用于公益林生態(tài)效益補償，如森林公園、風景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)等利用公益林資源直接受益的單位，應從門票等收入中提取一定比例資金，用于加大生態(tài)效益補償力度。同時，應當明確補償資金使用范圍，對經(jīng)濟補償、管護補助支出比例進行設定，另設定一定比例用于公益林管理費用的支出，并明確支出范圍。

4.2 細化完善公益林補償標準

生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)效益的大小，取決于生態(tài)公益林的數(shù)量和質(zhì)量。但生態(tài)區(qū)位、地類因子影響生態(tài)公益林的生態(tài)效能。按照公益林分級管理制度，對一級國家級公益林補償標準應予以適當提高，加強對一級國家級公益林的保護力度。根據(jù)公益林管理層級、保護等級等，制定公益林分級分類補償標準，對生態(tài)區(qū)位重要、保護等級高的公益林提高補償標準。區(qū)別化森林發(fā)揮的生態(tài)效益，合理化生態(tài)公益林的補償標準，進一步完善生態(tài)公益林補償機制。

4.3 開征生態(tài)稅

山西作為全國轉(zhuǎn)型綜合改革試驗區(qū)，要走好綠色發(fā)展之路，有必要通過探索建立生態(tài)稅，增強全民生態(tài)意識，促進森林資源高標準保護，更好地保障全省生態(tài)安全。開征生態(tài)稅在籌集資金、支持綠化山西、增加三晉景觀的同時，也有助于調(diào)節(jié)人與自然的關系，矯正納稅人的行為，增強可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。建議先行試點，選取一個市場經(jīng)濟培育比較成熟的縣級市進行生態(tài)稅征收試點，在稅收對象、稅目設置、稅率測算等方面積累經(jīng)驗，適時推出生態(tài)稅稅種。