魏文密

(彭陽縣水務局，寧夏 固原 756500)

1 概述

在過去的30年里，我國的經(jīng)濟發(fā)展飛快，然而，越來越受到水資源有限的制約。作為人口最多的最大發(fā)展中國家，我國面臨著嚴重的水資源短缺。其中水資源僅占世界水資源總量的6%，可耕地面積占9%，養(yǎng)活了21%的世界人口。這一成就離不開大量的水利工程，如大壩、水庫、灌溉基礎設施和調(diào)水工程[1- 3]。

如今，我國擁有世界上最多的水壩(約占世界總數(shù)的一半)、最大的水力發(fā)電數(shù)量(約占世界總量的20%)、最多的水力發(fā)電項目(約占世界總量的21%)、最大的水力發(fā)電項目(即三峽水力發(fā)電項目)和最大的調(diào)水項目(南水北調(diào)工程)。這些水利工程產(chǎn)生了巨大效益，為糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展提供了有力支撐。然而，收益也伴隨著高昂的成本，巨大的工程造成了許多環(huán)境影響的問題：淡水和土壤生態(tài)系統(tǒng)退化，土壤和河流侵蝕以及大量的人口遷移[4- 6]。2011年7月，中央政府召開了一次高規(guī)格會議，重申了升級國家水利基礎設施的愿望，這是1949年以來最高水平的水利工作會議。以農(nóng)田水利為重點，加強農(nóng)村基礎設施建設，我國計劃在未來10年投資4萬億元用于水利，利用河流和湖泊資源，建立一個能夠使國家免受洪水和干旱威脅的水利系統(tǒng)[7- 8]。

關于我國水利工程對環(huán)境和生態(tài)影響的研究較多。其中大多數(shù)都專注于具體的項目[9- 10]。然而，對中國水利發(fā)展道路的全面回顧和成果、問題和挑戰(zhàn)的調(diào)查，據(jù)我們所知，還沒有文獻報道。了解我國水利建設的成就和存在的問題，是指導今后水利新項目建設和投資的關鍵。與此同時，我國的經(jīng)驗也可以為其他計劃進行大規(guī)模水利基礎設施投資的發(fā)展中國家提供寶貴經(jīng)驗。文章概述了我國水資源和主要水利工程的發(fā)展，并說明了它們對社會經(jīng)濟、環(huán)境和生態(tài)的影響，還討論了我國農(nóng)業(yè)水利工程未來面臨的挑戰(zhàn)，最后，對如何實現(xiàn)我國政府確定的未來水利發(fā)展目標提出了一些建議。

2 水利工程發(fā)展現(xiàn)狀

我國水利工程的發(fā)展一直以中央政府的節(jié)水意識為主導。1949年以后，毛澤東主席指出，水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，因此在20世紀50年代到70年代間，中小型水壩大規(guī)模建設，灌溉土地快速擴張。從20世紀80年代初到20世紀末，水利工程被認為是一個重要的基礎和維護支持國民經(jīng)濟的快速增長點，這一時期的特點是大型水壩的快速增長，從而提高了水庫蓄水和水力發(fā)電的能力，以及引水工程的建設，灌區(qū)的進一步擴大。在此期間，水利工程投資增長了5.6倍，盡管在總基建投資中所占的比例下降到3%左右。21世紀第一個10年的特點是大型水壩、水庫容量、水力發(fā)電和引水不斷增加，由于在城市部門爭奪水資源和灌溉方面采取節(jié)水措施，灌溉用水有所減少，而灌溉面積的增度較慢，2005—2009年，水利工程占基本建設總投資的不到2%[11- 13]。

在管理方面，1990年以前，我國的水利政策以“強硬”為主，根據(jù)水利工程的主要側重點，這一時期可分為三個子時期。1949—1956年，經(jīng)過長期戰(zhàn)爭，國家的主要任務是恢復經(jīng)濟生產(chǎn)和保障社會生活，而水利的主要任務是搶修河堤、疏通河道、減輕洪澇災害；1957—1979年的特點是注重災害保護和水資源綜合利用的平衡，由于20世紀50年代和60年代的嚴重洪澇災害，防洪問題引起了人們的廣泛關注；1980—1989年，經(jīng)濟改革和開放政策帶來了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，水利建設的重心由防洪灌溉轉向支持國民經(jīng)濟全面發(fā)展，各部門之間的用水分配、水資源保護和水污染控制開始受到重視。

1990—2010年，我國水利政策經(jīng)歷了從“強硬”向“溫和”的轉變。“溫和”方式強調(diào)管理水資源和提高用水效率的經(jīng)濟和體制措施。這一轉變的主要驅動力是我國日益嚴重的水資源短缺和水污染。此外，1998年的特大洪水給水利管理者上了很好的一課，使他們認識到自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)作用的重要性。在此期間，執(zhí)行了一些經(jīng)濟手段，特別是提高水價，以此來抑制用水需求。與此同時，協(xié)調(diào)人類與自然關系、水市場和水權也得到了廣泛的討論。這一時期頒布了許多與水有關的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國水土保持法》、《水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水法》，建設節(jié)水型社會最早寫在《中華人民共和國水法》中[14- 15]。盡管在推廣“溫和”方面作出了努力，但由于各種障礙，執(zhí)行工作大大滯后，我國的水利建設越來越難以滿足經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。

3 主要問題

水是生命之源，是意志和生態(tài)的生產(chǎn)基地。加快水利發(fā)展，增強水利支撐能力，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用水利建設是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中不可替代的基礎?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)廣泛采用現(xiàn)代科學技術、生產(chǎn)和科學管理方法。廣泛應用生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)技術和生產(chǎn)方式，可以實現(xiàn)水、土地等農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)可以成為一個良好的可循環(huán)利用的生態(tài)系統(tǒng)。特別是華北平原地區(qū)，水資源短缺制約著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

3.1 嚴重干旱

根據(jù)報道，1990年的干旱率為0.122，災害率為0.053，糧食生產(chǎn)率為0.028，受影響人口率為0.063。從1990年到2006年，我國每年的干旱災害面積占自然災害面積的53%。農(nóng)田的平均糧食損失將近275億kg，相當于近一年的國家糧食定量。據(jù)報道，自2010年9月23日以來，山東省大部分地區(qū)無有效降水140多天。有3476萬畝冬小麥受旱，55萬人、19萬家畜暫時面臨飲水困難。菏澤市和濟寧市已經(jīng)發(fā)生200年來最嚴重的干旱。因此，食品價格上漲，一些面粉廠被迫停產(chǎn)，地面開裂坍塌，一些地方的村民住房甚至面臨倒塌危險。

3.2 嚴重水災

我國的洪水主要是由強降雨造成的，具有范圍大、頻發(fā)、危險性大、突發(fā)性強、災害損失嚴重等特點。如1931年的長江、淮河大洪水，涉及許多人口大省，成千上萬公頃的農(nóng)田被淹沒，5127萬人口受到影響，40萬人死亡。從1997年到2006年，共有19480人死亡，186667萬間房屋因洪水而倒塌，直接經(jīng)濟損失達1159.274億元。全國各地已發(fā)生的洪澇災害，如東部地區(qū)，主要集中在3—8月，最嚴重的是6—8月。洪水浸泡時間一般在1～3個月之間，造成農(nóng)作物絕收。而洪澇險情和災害主要集中在中小河流、中小水庫和山洪災害上。

3.3 水利建設的重要性

近年來，加強基礎殘舊水庫建設，農(nóng)村飲水安全工程建設，節(jié)水改造和大型灌溉設施建設的步伐不斷加快。國家水利工程的供水能力不斷加強，但是仍然存在許多問題。據(jù)水利部統(tǒng)計，有效灌溉面積占耕地面積的48%，缺少灌溉條件或設施的耕地為7400萬公頃。而且，我國水資源供需矛盾日益突出，農(nóng)田水利工程對農(nóng)業(yè)的支撐能力明顯不足。因此，農(nóng)田水利面臨著嚴重缺水、基礎設施條件差、農(nóng)業(yè)效益低、負擔重等問題。

4 水利建設發(fā)展主要對策及模式轉換

4.1 主要對策

嚴重的水旱災害再次給人們敲響了警鐘，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水利基礎設施還遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，建設小康社會，加快農(nóng)田水利建設已成為當務之急。

(1)加強領導，明確責任。將農(nóng)田水利建設上升為政府行為明確的農(nóng)田水利設施效益，確保各級政府主體在農(nóng)田水利建設中占據(jù)主導地位，把水利工作擺在突出位置，加快水利建設。

(2)加大投入，建立健全農(nóng)田水利建設投入機制。中央和地方政府必須繼續(xù)提高農(nóng)田水利建設資金的比重，確保水利事業(yè)快速健康發(fā)展。

(3)創(chuàng)新機制，加強管理。因地制宜，實行多種形式的產(chǎn)權改革，完善組織機構。

(4)水利建設與節(jié)水工程建設相結合。加強水資源保護保護，加快逆向農(nóng)業(yè)的“依托”局面。

(5)加強人才隊伍建設。只有掌握新技術、新知識、新技術，適應當?shù)厮ㄔO特點，才能促進經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(6)特別注意中小河流管理和中小灌區(qū)配套建設。有必要著眼于中小型灌溉工程，建設著重恢復和改善生態(tài)環(huán)境并用以保護水資源的高標準防洪排澇安全保障體系。

4.2 水利發(fā)展的模式轉換

嚴格的水資源管理將為管理和規(guī)劃用水以支持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的大規(guī)模試驗提供獨特的機會。我國未來水利發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。為了確保目標的實現(xiàn)，必須進行模式轉換。

(1)傳統(tǒng)的水利工程旨在使經(jīng)濟價值(如GDP)最大化。未來水利建設需要強調(diào)經(jīng)濟價值與水生態(tài)系統(tǒng)服務價值之和的最大化。應建立一個綜合經(jīng)濟資本和自然資本(即自然和生態(tài)系統(tǒng)服務的價值)的框架，以評估水生生態(tài)系統(tǒng)服務、淡水的競爭性用途以及支持淡水長期保護的過程。

(2)需要政府的強烈意愿，優(yōu)先投資于保護完整的生態(tài)系統(tǒng)和恢復退化的生態(tài)系統(tǒng)。我國過去的水利建設在基礎設施方面投入了大量資金，主要目標是控制河涌。投資自然保護的好處通常被忽視。例如，2010年水利投資中，只有約3.3%的資金用于水土保持和生態(tài)恢復項目。

(3)未來水利建設需要明確考慮氣候變化格局的轉變。我國現(xiàn)有的水利工程基本上是在不考慮氣候變化的情況下設計和運行的。過去幾十年的氣候變化已經(jīng)導致了我國水資源的重大變化。隨著生態(tài)響應和氣候趨勢的明朗化，分階段建設基礎設施是減少氣候變化影響和最大化項目運營壽命的一種適應性方法。這就要求在未來氣候條件不確定的情況下，項目從追求短期成果轉向保證長期有效的功能。

(4)投資振興老化和受損水利設施的有效功能。修復和升級現(xiàn)有設施和技術可以大大提高灌溉用水效率。同樣，鑒于已經(jīng)實施了大量的預防工作，而且其中很大一部分處于老化和不健康狀態(tài)，修復現(xiàn)有設施可能比新建設施便宜得多。然而，開發(fā)新的大型項目往往在地方政府政績中具有更高的知名度。此外，水利工程的建設往往使地方政府受益，因為它們可以從中央政府獲得大量資金，這是當?shù)貙ㄔO新項目興趣濃厚的一個關鍵原因。

5 結語

通過對農(nóng)業(yè)水利工程建設與發(fā)展中的問題進行研究，嚴重干旱以及嚴重洪澇等災害對水利工程建設提出了更高的要求。特別是嚴重的水旱災害再次給人們敲響了警鐘，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，當前的水利基礎設施還遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。提高農(nóng)民生活水平，建設小康社會，加快農(nóng)田水利建設已成為當務之急。我國水利事業(yè)的發(fā)展正處在一個十字路口。隨著國家走上經(jīng)濟增長的快車道，并逐漸認識到環(huán)境和水資源保護對支持其長期經(jīng)濟發(fā)展目標的重要性，水資源保護項目的模式轉變對人類和自然的需求至關重要，采取必要模式轉變將是未來水利建設發(fā)展必經(jīng)之路。