劉顯洋,閔慶文,焦雯珺,何思源,劉某承,姚帥臣,張碧天

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國科學(xué)院大學(xué),北京 100049 3 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872

國家公園的概念于1832年首次被提出。1872年,美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。盡管世界各國對國家公園的定義存在一定差異,但是以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然與人文資源利用、科普游憩功能發(fā)揮為主要目標(biāo)的國家公園建設(shè)思路是一致的[1]。建設(shè)國家公園被認(rèn)為是推動自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要平臺,是實現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用自然與文化遺產(chǎn)資源最直接、最有效的措施[2-3]。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。2015年《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見》印發(fā),提出建立國家公園體制試點,三江源等十個國家公園體制試點方案陸續(xù)獲批。2017年《建立國家公園體制總體方案》印發(fā),提出“在2020年之前整合設(shè)立一批國家公園”?？梢钥闯?我國已進(jìn)入國家公園的快速發(fā)展期和國家公園體制的集中探索期,建立國家公園體制是國家戰(zhàn)略層面的一項重要實踐。

盡管國家公園建設(shè)對中國保護(hù)地管理模式的探索以及生態(tài)文明制度的完善具有重要意義,然而我國國家公園建設(shè)面臨著管理體制不健全、資源本底不清、執(zhí)法能力薄弱等一系列難題[4-5]。一方面,我國迫切需要在較短的時間內(nèi)探索出適合我國國情的國家公園建設(shè)路徑和管理模式,這也是建立國家公園體制試點的主要目的；另一方面,自1872年第一個國家公園建立,世界各國在國家公園建設(shè)與管理方面都積累了大量經(jīng)驗。對標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)驗將有助于識別我國現(xiàn)有基礎(chǔ)與最優(yōu)目標(biāo)之間的差距,發(fā)現(xiàn)國家公園建設(shè)與管理的薄弱環(huán)節(jié)與努力方向,推動適合我國國情的國家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索。

為此,本文系統(tǒng)梳理了國家公園管理的國際經(jīng)驗,并對國際上國家公園管理的最優(yōu)實踐進(jìn)行了歸納總結(jié),同時考慮了我國國家公園建設(shè)的自身要求,進(jìn)而構(gòu)建了國家公園管理能力評價的方法體系?；谧顑?yōu)實踐的國家公園管理能力評價,在短期內(nèi)將有助于判斷國家公園體制試點的管理基礎(chǔ)與建設(shè)潛力,為我國國家公園的甄別與遴選提供科學(xué)依據(jù),在長期將為國家公園管理有效性評估體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ),為我國國家公園管理質(zhì)量的提升提供技術(shù)支撐。

1 國家公園管理的最優(yōu)實踐

國家公園是自然保護(hù)地體系的重要組成部分,國家公園體制是全球應(yīng)用最廣泛的生態(tài)保護(hù)與資源管理體制。全球有225個國家先后開展了國家公園建設(shè)實踐,并圍繞如何發(fā)揮國家公園功能、實現(xiàn)有效管理進(jìn)行了探索,形成了各自的管理體制機(jī)制與方法體系[6]。世界上不同的國家公園體制反映了不同的社會制度下的管理思路、框架和模式,因國別的差異而顯著不同?；诠芾淼南冗M(jìn)性、國情的相似性以及資料的可得性,本文重點梳理了美國、加拿大、英國、新西蘭、南非、日本、韓國等國家的國家公園管理經(jīng)驗,并從體制機(jī)制建設(shè)、相關(guān)保障措施、資源與環(huán)境管理、社區(qū)協(xié)同發(fā)展、游憩科普教育五個大的方面歸納總結(jié)了國際上國家公園管理的最優(yōu)實踐。

1.1 體制機(jī)制建設(shè)

國際上國家公園的管理體制可分為自上而下、中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合、地方自治三種類型[7-8]。本文所梳理的體制機(jī)制建設(shè)是不同管理體制下管理體系的內(nèi)部建設(shè),體現(xiàn)在各個層次的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限、運作機(jī)制、管理規(guī)范等,具體又可歸為管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理隊伍建設(shè)和管理規(guī)范制定三個方面。

管理機(jī)構(gòu)是國家公園管理措施的實施主體,健全獨立的管理機(jī)構(gòu)是國家公園有效管理的基礎(chǔ)。大多數(shù)國家在國家層面成立專門的國家公園管理機(jī)構(gòu)(表1)。例如,加拿大環(huán)境部下屬的國家公園管理局,擁有46個國家公園及國家保護(hù)區(qū)、4個國家海洋保護(hù)區(qū)、1個國家風(fēng)景區(qū)和171個國家歷史遺跡的管理權(quán)限。一些國家除了在國家層面還在各個區(qū)域甚至各個國家公園內(nèi)都設(shè)置獨立的管理機(jī)構(gòu)。例如,美國實施“園長制”,不僅在國家公園管理局下設(shè)立七個跨州的地區(qū)分局,而且在各國家公園內(nèi)部設(shè)立各自的管理局[8]。阿根廷、南非、日本和韓國亦在每個國家公園內(nèi)設(shè)置了獨立的管理處或事務(wù)所[9-12],從而能夠?qū)Ω鱾€國家公園實施有針對性的管理。

表1 不同國家的國家公園管理機(jī)構(gòu)建設(shè)Table 1 Major national parks management departments in countries

為做到職責(zé)全面、分工明確,除了常規(guī)部門外,管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般會設(shè)置規(guī)劃、環(huán)保、教育、經(jīng)營、社區(qū)管理等部門。例如,阿根廷國家公園管理局設(shè)置了運營管理部、保護(hù)部、環(huán)境教育部、公眾利用部、基礎(chǔ)建設(shè)部、行政部、法律事務(wù)部、人力資源部、戰(zhàn)略規(guī)劃部、行政調(diào)查部、審計部等部門[19]。美國的國家公園管理局下設(shè)辦公及政策辦公室、平等就業(yè)辦公室、國際事務(wù)辦公室、立法和國會辦公室、自然資源管理和科學(xué)局、公園規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和土地局、文化資源、伙伴關(guān)系和科學(xué)局、解說、教育和志愿者局、溝通和聯(lián)絡(luò)局、游客和資源保護(hù)局、伙伴關(guān)系與全民參與局等部門[18-19]。

管理人員的專業(yè)技能、管理能力和思想素質(zhì)也會直接影響國家公園的建設(shè)。美國國家公園以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的人才管理制度著稱,正式職員的學(xué)歷要求在大學(xué)以上,且在上崗之前要進(jìn)行游客心理、景觀保護(hù)、生態(tài)考古等方面的培訓(xùn)[20]。美國國家公園管理局還開發(fā)了面向志愿者的網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)和解說認(rèn)證平臺,進(jìn)行教育技能和知識講解能力的測試,以保證工作人員的能力[21]。阿根廷國家公園也十分注重對專業(yè)人才的培養(yǎng),成立了國家公園管理員培訓(xùn)學(xué)院,設(shè)置生態(tài)保護(hù)、生物學(xué)、野外救援、旅游管理、人際關(guān)系學(xué)等課程,為國家公園管理局輸送人才[9]。韓國國家公園對員工的專業(yè)背景與崗位責(zé)任的匹配度要求并不嚴(yán)格,但上崗前必須通過心理醫(yī)師基于人生觀、價值觀、責(zé)任感的“人性評價”[22]。

管理規(guī)范是國家公園管理的重要依據(jù),其最核心的組成部分是指導(dǎo)國家公園建設(shè)的管理規(guī)劃。在規(guī)劃的編制與修訂上,美國實行獨家壟斷制度,國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負(fù)責(zé)國家公園的規(guī)劃。專業(yè)的規(guī)劃隊伍和權(quán)威的規(guī)劃機(jī)構(gòu)確保了規(guī)劃的科學(xué)合理,同時保證美國國家公園各項設(shè)施在100—200年內(nèi)不會有較大的改動或變動,以實現(xiàn)節(jié)約行政成本、便于統(tǒng)一管理的目的[23-25]。一些國家十分注重國家公園管理規(guī)劃的適應(yīng)和調(diào)整,如英國每五年對規(guī)劃進(jìn)行一次修訂[26]、加拿大和韓國每十年對規(guī)劃進(jìn)行一次修訂[27-28]?；趯夜珗@管理認(rèn)知的變化對規(guī)劃進(jìn)行分階段調(diào)整,最大程度地確保了國家公園管理規(guī)劃的可行性。此外,功能分區(qū)被認(rèn)為是國家公園管理規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。例如,加拿大國家公園就將分區(qū)制度作為國家公園管理的一項重要手段,不同的功能分區(qū)如特別保護(hù)區(qū)、原野區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、戶外游憩區(qū)、公園服務(wù)區(qū)具有不同的規(guī)劃目標(biāo)[29]。

1.2 相關(guān)保障措施

國家公園的建設(shè)是一項長期任務(wù),需要資金、法律、科學(xué)研究等多個方面的支撐與保障,也需要企業(yè)、社會組織、社區(qū)等多方力量的共同參與。

充足且來源穩(wěn)定的資金是國家公園運營和管理的前提條件,多元化的融資渠道則可以增加國家公園抵御財政風(fēng)險的能力。目前國家公園的資金來源主要有3種：一種以英國、韓國、新西蘭、日本、加拿大等國家為代表,其國家公園的資金來源主要是政府財政撥款[30-35]；一種以美國、阿根廷等國家為代表,其國家公園的資金支持來自政府撥款、門票資助、商業(yè)贊助等多個方面[36]；一種以南非等國家為代表,其國家公園采用商業(yè)運營戰(zhàn)略,脫離國家資金政策,政府只有在市場運營出現(xiàn)危機(jī)時才進(jìn)行調(diào)控和支配[37]。

在資金管理方面,合理、規(guī)范、透明的資金管理制度可以最大程度保證資金的有效使用。美國國家公園形成了成熟的資金管理制度,其特點為“預(yù)算明確、?？顚Ｓ?、信息公開”[35]。預(yù)算中清晰明確地列出運營經(jīng)費、建設(shè)費、休閑游憩等11項專項資金的用途和金額,同時列出了與上一財年相比的變化及資金在上一財年的支出效果等。嚴(yán)格限制捐贈、休閑娛樂費、特許經(jīng)營費等專項資金的用途[37]。預(yù)算及時公開、接受監(jiān)督,充分保證了納稅人的權(quán)益,體現(xiàn)了“取之于民、用之于民”的精神[38]。

法制建設(shè)是規(guī)范國家公園建設(shè)、管理和運營的重要保障,完善的法律體系和優(yōu)秀的執(zhí)法能力是國家公園法制建設(shè)的主要內(nèi)容。在法律體系上,美國、新西蘭、韓國等國家的國家公園法律體系位階清晰,基本法規(guī)與其他法規(guī)互為完善；美國和新西蘭更是實現(xiàn)了“一園一法”,推動與約束每個國家公園的合理建設(shè)和規(guī)范化管理(表2)。在執(zhí)法能力上,英國國家公園管理局內(nèi)設(shè)監(jiān)測執(zhí)法隊,以調(diào)查違反開發(fā)限制的行為。監(jiān)測執(zhí)法隊形成了一套明確的調(diào)查程序,且有進(jìn)入私有土地進(jìn)行調(diào)查的特殊權(quán)利。

表2 不同國家的國家公園立法情況Table 2 Legislation of national parks in different countries

科學(xué)的管理、開發(fā)和保護(hù)是國家公園建設(shè)的基本要求,科學(xué)研究的成果是指導(dǎo)國家公園管理的重要依據(jù)。目前很多國家的國家公園都有穩(wěn)定的科研隊伍在持續(xù)開展科學(xué)研究,其科研成果被用于指導(dǎo)國家公園建設(shè)。例如,美國的國家公園擁有資深科學(xué)顧問；南非建立了不同類型的國家公園研究中心；韓國成立了國家公園研究院[33,47-48]；新西蘭則將林肯大學(xué)的公園、旅游和環(huán)境管理學(xué)院作為技術(shù)支撐單位,依靠其研究成果和實踐經(jīng)驗來進(jìn)行旅游規(guī)劃與管理[49]。

多方參與是為國家公園注入管理資源的重要方式,有助于探索國家公園管理的協(xié)同模式。以美國為代表的很多國家均形成了較為健全的多方參與機(jī)制。例如,美國的一家游戲公司針對國家公園亟待保護(hù)的現(xiàn)狀,研發(fā)了一款名為“拯救公園”的游戲,依據(jù)游戲下載的次數(shù)確定為國家公園贊助的金額[50]。再如,作為美國國家公園的合作協(xié)會,冰川協(xié)會多次捐助游客手冊、交通手冊和課程手冊的出版以及圖書和數(shù)碼照相設(shè)備的購買等[51]。

1.3 資源與環(huán)境管理

保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性是國家公園建設(shè)的目標(biāo)之一。對于可能危害到生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的開發(fā)活動,必須依靠法律手段嚴(yán)格禁止；對于已經(jīng)出現(xiàn)的生態(tài)破壞問題,則必須采取及時有效的生態(tài)恢復(fù)措施。例如,美國海洋群島國家公園通過修復(fù)島嶼原有植被、徹底根除外來植被、驅(qū)逐放牧牲畜、建立特定棲息地等措施,實現(xiàn)了國家公園內(nèi)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的有效恢復(fù)[52]。

實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用也是國家公園建設(shè)的目標(biāo)之一。自然資源可持續(xù)利用的前提條件是詳盡的自然資源調(diào)查和統(tǒng)計。新西蘭對14個國家公園都進(jìn)行了全面細(xì)致的資源本底調(diào)查,建立了統(tǒng)一的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫,并將自然和人文資源及基礎(chǔ)設(shè)施等的調(diào)查結(jié)果編入《探索新西蘭》一書,為國家公園的自然資源可持續(xù)利用奠定了基礎(chǔ)[53]。美國謝南多厄國家公園制定了由數(shù)據(jù)收集、信息補充、規(guī)劃設(shè)計、空間分析、定量評價五個步驟組成的資源調(diào)查程序,并形成了獨立的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫[54]。

國家公園生態(tài)保護(hù)與資源可持續(xù)利用目標(biāo)的實現(xiàn)還有賴于監(jiān)測體系的建立。美國國家公園管理局下屬的自然資源管理和科學(xué)局按照資源類別設(shè)置10余個監(jiān)測部門,實現(xiàn)了對動植物、空氣、水、土壤、地質(zhì)等資源的全面監(jiān)測,并通過多方合作實現(xiàn)了多個國家公園的監(jiān)測[35]。韓國智異山國家公園事務(wù)所每月均進(jìn)行自然資源調(diào)查并及時更新調(diào)查數(shù)據(jù),針對旗艦物種更是進(jìn)行逐只追蹤調(diào)查,建成了智異山國家公園水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)和國家公園自然資源數(shù)據(jù)庫[12]。

1.4 社區(qū)協(xié)同發(fā)展

社區(qū)參與有助于從社區(qū)居民的視角提出針對國家公園的管理決策,并且激發(fā)社區(qū)居民的認(rèn)同感,從而協(xié)調(diào)社區(qū)居民發(fā)展需求與國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求之間的矛盾。在很多國家,社區(qū)居民都能夠充分參與國家公園的管理,并對國家公園的管理政策提出具體建議。例如,美國國家公園的決策必須向公眾征詢意見乃至進(jìn)行一定范圍的全民公決[55]。在一些國家,社區(qū)居民還可以以被雇傭者的身份參與國家公園的具體工作。例如,南非、日本、韓國等國家雇傭當(dāng)?shù)鼐用褚浴奥糜谓?jīng)營者”“自然指導(dǎo)員”“護(hù)林員”“巡邏員”“解說員”等身份參與國家公園的管理[56-57]。

成熟的社區(qū)組織為社區(qū)居民參與國家公園管理提供了規(guī)范的方式、合法的渠道和有力的保障。韓國設(shè)立了政策咨詢管理委員會,規(guī)范了社區(qū)居民參與國家公園管理的流程。法國主要采用“董事會+管委會+咨詢委員會”的管理體制,社會組織和社區(qū)居民構(gòu)成了咨詢委員會下屬的社會經(jīng)濟(jì)與文化委員會,在憲章制定、合同簽署、社區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用[58]。馬其頓共和國則形成了社區(qū)“自下而上”的參與模式,社區(qū)居民通過非政府組織參與自然保護(hù)、教育研討、實地考察、信息傳播等工作,成為國家公園管理中具有較大影響力的群體[59]。

1.5 游憩科普教育

國家公園承載的是全民公益事業(yè)。國家公園的公益性體現(xiàn)在保證自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的同時,為公眾提供精神享受、自然教育、科學(xué)研究和游憩參觀的機(jī)會。國家公園全民公益性目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于規(guī)范的游憩管理、廣泛的科普宣傳和有效的環(huán)境教育。

游憩管理包括游憩資源與服務(wù)的管理和游客管理兩個方面[60]。游憩資源與服務(wù)的管理包括基礎(chǔ)設(shè)施、制度保障等,用于提高游客的滿意度和體驗質(zhì)量。日本的國家公園設(shè)置了大量的服務(wù)設(shè)施保障游客體驗以促進(jìn)游憩發(fā)展[61]。游客管理包括制定游憩規(guī)范、引導(dǎo)游客行為等,用于控制游客的人數(shù)和行為、減少對國家公園造成的破壞。目前大多數(shù)國家均提出了國家公園游憩規(guī)范,以嚴(yán)格控制游客的人數(shù)、行為與活動范圍。例如,美國形成“進(jìn)園預(yù)約”制度[62],英國通過報警來處罰違規(guī)人員[60],新西蘭則建立“許可證”機(jī)制,僅允許持許可證且不對公眾利用造成危害的開發(fā)行為[63]。

科普宣傳是發(fā)揮國家公園全民公益性功能的重要手段之一。優(yōu)秀的科普宣傳實踐包括有序的科普工作、完備的科普設(shè)施和精美的科普作品,能夠使國家公園的知識和保護(hù)管理理念得到廣泛普及。例如,英國和新西蘭的國家公園均設(shè)有“游客展示中心”或“宣教展示中心”,并建設(shè)生態(tài)徒步廊道、野外宿營地等彰顯生態(tài)系統(tǒng)原始風(fēng)貌的區(qū)域和設(shè)施,對進(jìn)園游客進(jìn)行較為全面的科普[64-65],美國和英國均大量印發(fā)科普手冊、宣傳頁等材料,對進(jìn)入國家公園的游客進(jìn)行科普宣傳[20,66]。

環(huán)境教育對于發(fā)揮國家公園的全民公益性功能具有舉足輕重的作用。國外國家公園環(huán)境教育的對象包括游客、社區(qū)居民和社會大眾,主要手段包括開發(fā)解說體系和開設(shè)培訓(xùn)課程。韓國、英國、美國等國家均建立了國家公園科普培訓(xùn)班或設(shè)計了國家公園教育課程。加拿大建立了深度解說機(jī)制,設(shè)置了專業(yè)的解說體系,解說形式多樣且具有趣味性[67]；韓國部分國家公園事務(wù)所根據(jù)不同年齡段的游客特點設(shè)計環(huán)境教育課程[12]。美國國家公園管理局下屬的哈珀斯·費里規(guī)劃中心分別為普通大眾、青年人和殘障人士設(shè)計解說規(guī)劃及課程,實現(xiàn)了有針對性的環(huán)境教育。英國國家公園管理局面向社會大眾舉辦自然科普培訓(xùn)班,充分發(fā)揮了國家公園的教育功能[68]。

2 國家公園管理能力評價方法

2.1 指標(biāo)體系

國際上國家公園管理的優(yōu)秀實踐為我國國家公園管理能力的評價提供了參考標(biāo)準(zhǔn),但我國的國家公園建設(shè)也有自身的政策特色和管理特點,如開展國家公園自然資源確權(quán)、探索國家公園生態(tài)補償模式、實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、實施自然資源資產(chǎn)離任審計制度等。充分借鑒國際上國家公園管理的最優(yōu)實踐,并綜合考慮我國國家公園建設(shè)的自身要求,本文提出了國家公園管理能力評價指標(biāo)體系(圖1)。

圖1 國家公園管理能力評價指標(biāo)體系Fig.1 An indicator system for the management capacity evaluation of nation parks

該指標(biāo)體系由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個管理準(zhǔn)則共18項管理指標(biāo)構(gòu)成?；趪H上國家公園管理的最優(yōu)實踐以及我國國家公園建設(shè)的具體要求,本文對各項指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定(表3)。

表3 國家公園管理能力評價指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)Table 3 Best standards of evaluation indicators of the management capacity of national parks

2.2 評價方法

基于國家公園管理能力評價指標(biāo)體系,本文提出了國家公園管理能力綜合評價方法,即通過對各項指標(biāo)的得分進(jìn)行加權(quán)求和得到國家公園管理能力的綜合評分。

式中,S為國家公園管理能力的綜合評分；Pi為第i個指標(biāo)的權(quán)重；Si為第i個指標(biāo)的百分制得分。

本文運用層次分析法和專家打分法確定各評價指標(biāo)的權(quán)重?；趯哟畏治龇ǖ幕驹?本文嘗試設(shè)計了《國家公園管理能力指標(biāo)權(quán)重專家打分問卷》,邀請來自生態(tài)、環(huán)境、管理、規(guī)劃、人文等領(lǐng)域的 30 位專家對指標(biāo)的重要性進(jìn)行判斷和選擇,通過兩兩比較各準(zhǔn)則層的重要性和各準(zhǔn)則層下指標(biāo)層的重要性,構(gòu)造兩兩比較的判斷矩陣,然后,利用 yaahp 層次分析法輔助軟件求解各矩陣的最大特征根和對應(yīng)的歸一化特征向量,并進(jìn)行一致性檢驗。當(dāng)通過 yaahp 軟件獲取的判斷矩陣一致性檢驗數(shù) Cr <0.10 時,評價結(jié)果符合一致性要求,判斷矩陣有效；否則,就需要對該判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整,直至該層次總排序的一致性檢驗達(dá)到要求為止。最后,得到國家公園管理能力評價指標(biāo)權(quán)重(表4)。

表4 國家公園管理能力評價指標(biāo)權(quán)重Table 4 Weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

各項指標(biāo)的得分可利用專家打分法獲得。根據(jù)與最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度對各項指標(biāo)進(jìn)行五檔打分,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合。將各項指標(biāo)的打分檔位換算成百分制,5—1檔分別計為100、75、50、25、0分。

根據(jù)國家公園管理能力的綜合評分,本文將國家公園的管理能力劃分為優(yōu)秀、良好、一般、較差4個等級(表5)。

表5 國家公園管理能力分級Table 5 Grades of Management capacity of National Parks

S,國家公園管理能力的綜合評分 A comprehensive score of national park management capacity

3 結(jié)論與展望

為推動適合我國國情的國家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索,本文充分借鑒國際上國家公園管理的最優(yōu)實踐,并綜合考慮我國國家公園建設(shè)的自身要求,提出了國家公園管理能力評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個管理準(zhǔn)則共18項管理指標(biāo)構(gòu)成。在此基礎(chǔ)上,本文提出了國家公園管理能力綜合評價方法,即運用層次分析法和專家打分法確定各項指標(biāo)權(quán)重及得分,通過加權(quán)求和得到國家公園管理能力的綜合評分。

基于最優(yōu)實踐的國家公園管理能力評價方法體系具有重要的實踐意義。該方法體系利用國際上國家公園管理的優(yōu)秀實踐,對國家公園管理指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定,因此評分結(jié)果可以迅速識別出我國國家公園現(xiàn)有基礎(chǔ)與國際最優(yōu)實踐之間的差距,發(fā)現(xiàn)我國國家公園建設(shè)與管理的薄弱環(huán)節(jié)與努力方向。將這套方法用于國家公園體制試點管理能力的分析,將有助于判斷各國家公園體制試點的管理現(xiàn)狀與建設(shè)潛力,能夠在一定程度上為我國國家公園的甄別與遴選提供科學(xué)依據(jù)。

基于最優(yōu)實踐的國家公園管理能力評價方法體系也可以用于各國家公園體制試點之間以及國內(nèi)外國家公園之間管理能力的比較與分析,不僅可以識別出在體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個方面的管理差距,而且可以得到各國家公園體制試點與其他國家的國家公園的綜合能力差距。這不僅有助于發(fā)現(xiàn)各國家公園體制試點的共性問題及差異化特征,而且有助于國家公園體制試點更好地借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,從而促進(jìn)更有針對性、更加完善的管理政策的制定與落實。

從長期來看,基于最優(yōu)實踐的國家公園管理能力評價方法體系還可以為我國國家公園管理有效性評估體系的建立奠定基礎(chǔ)。已經(jīng)在自然保護(hù)區(qū)廣泛應(yīng)用的管理有效性評估同樣適用于國家公園,有助于對國家公園的管理現(xiàn)狀做出準(zhǔn)確判斷,識別出管理政策實施效果與預(yù)期管理目標(biāo)之間的差距,進(jìn)而促進(jìn)國家公園管理能力的提升。當(dāng)國家公園體制試點階段結(jié)束,基于最優(yōu)實踐的國家公園管理能力評價方法體系可進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)與完善,成為國家公園管理有效性評估體系構(gòu)建的基礎(chǔ),持續(xù)地為我國國家公園管理質(zhì)量的提升提供技術(shù)支撐。

基于最優(yōu)實踐的國家公園管理能力評價方法體系也存在一些不足之處。例如,評價指標(biāo)體系僅為兩級指標(biāo)體系,并沒有充分反映國家公園管理的方方面面,如跨界管理等問題。如何進(jìn)一步細(xì)化評價指標(biāo)體系、更加全面地衡量國家公園管理能力,成為未來研究的重點。再如,評價指標(biāo)權(quán)重的確定主要依賴國內(nèi)專家進(jìn)行打分,更多的是對我國國家公園各項管理指標(biāo)重要性的判斷。當(dāng)用于國內(nèi)外國家公園管理能力的比較與分析時,基于該方法的評價結(jié)果難免會產(chǎn)生一定誤差。如何正確的認(rèn)識這類比較結(jié)果,成為未來應(yīng)用該方法時需要注意的問題。