劉偉瑋,付夢娣,任月恒,李博炎,朱彥鵬,*,李俊生,閔慶文,彭 濤,宋小友

1 中國環(huán)境科學(xué)研究院 國家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過程與功能評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100012 2 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 3 浙江大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院,杭州 310058 4 錢江源國家公園生態(tài)資源保護(hù)中心,開化 324300

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域,是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國的重要載體[1]。管理評估,也稱為管理有效性評估,是從管理角度,對在建設(shè)與管理投入、管理機(jī)制、管理行為過程和管理效果方面的綜合性評估；它是國家公園等自然保護(hù)地系統(tǒng)保護(hù)過程的重要組成部分,是將項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)劃、資金和效益聯(lián)系起來的重要環(huán)節(jié)[2-3]。

《建立國家公園體制總體方案》中明確指出,要對我國現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評估。然而,由于體制試點(diǎn)工作的迫切性和艱巨性,現(xiàn)有的工作主要以國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)為核心,尚未涉及到國家公園的管理評估。因此,從研究層面積極探索國家公園管理評估體系和方法,科學(xué)、客觀地評估國家公園管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,對推動提升國家公園保護(hù)管理水平,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家公園管理目標(biāo)具有重要意義。

本文首先梳理了國內(nèi)外自然保護(hù)地管理評估的主要方法和優(yōu)缺點(diǎn),結(jié)合我國國家公國理念和功能定位,初步構(gòu)建了我國國家公園的管理評估指標(biāo)體系,并以錢江源國家公園體制試點(diǎn)為例,對當(dāng)前管理現(xiàn)狀進(jìn)行了評估,以期為我國國家公園的管理評估制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)提供參考,促進(jìn)我國國家公園管理水平的提升。

1 國內(nèi)外自然保護(hù)地管理評估研究現(xiàn)狀

國際上從20世紀(jì)80年代已開始注重保護(hù)區(qū)管理有效性問題,1997年世界自然保護(hù)地委員會(The World Commission Protected Areas,WCPA)依據(jù)自然保護(hù)地管理過程的背景、規(guī)劃、投入、管理過程、產(chǎn)出和效果等6個(gè)基本要素,提出的相關(guān)評估框架具有重要影響力[4]。此后,不同國家和非政府組織在WCPA評估框架的基礎(chǔ)上,基于不同的目標(biāo)對象及應(yīng)用層次,構(gòu)建了50多種自然保護(hù)地管理評估方法和技術(shù)[5]。

有學(xué)者根據(jù)不同的研究對象和評價(jià)目的,將自然保護(hù)地管理評估方法劃分為4類,即基于證據(jù)的深入評價(jià)法、基于同行評議的綜合評價(jià)法、基于專家評議的快速記分評價(jià)法和基于假設(shè)的分類評價(jià)法[6-7]。本文在此基礎(chǔ)上,選取代表性方法,并綜合我國的主要管理評估規(guī)范,對各評估方法的內(nèi)容和優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)[8-9](表1)。其中,1)以“增加我們遺產(chǎn)的價(jià)值”為代表的基于證據(jù)深入評價(jià)法,針對單個(gè)保護(hù)區(qū)進(jìn)行評估,涉及保護(hù)價(jià)值和目標(biāo)、威脅識別等12個(gè)方面100個(gè)指標(biāo),采用直接賦分結(jié)合“是/否”的評估方法,優(yōu)點(diǎn)是結(jié)果可信度很高,缺點(diǎn)是費(fèi)力耗時(shí)；2)以“保護(hù)區(qū)管理快速評價(jià)和優(yōu)先性確定方法”為代表的基于同行評議綜合評價(jià)法,針對特定保護(hù)區(qū)系統(tǒng)內(nèi)的所有保護(hù)區(qū),涉及19個(gè)要素121個(gè)指標(biāo),采用直接賦分的評估方法,優(yōu)點(diǎn)是評估簡單、快速,并可在系統(tǒng)層次上分析保護(hù)區(qū)的問題,缺點(diǎn)是不適用長期監(jiān)測評估,指標(biāo)欠缺全面性；3)以“管理有效性評價(jià)跟蹤工具”為代表的基于專家評議快速記分評價(jià)法,針對單個(gè)保護(hù)區(qū),涉及30個(gè)指標(biāo),采用直接賦分的評估方法,優(yōu)點(diǎn)是簡潔,并注重動態(tài)跟蹤,缺點(diǎn)是不適用于系統(tǒng)內(nèi)不同保護(hù)區(qū)的比較,注重管理過程；4)以“保護(hù)行動計(jì)劃”為代表的基于假設(shè)分類評價(jià)法,針對保護(hù)區(qū)系統(tǒng),不涉及具體指標(biāo),主要通過定性評估發(fā)現(xiàn)管理威脅,判斷管理目標(biāo)是否完成,優(yōu)點(diǎn)是人力資源投入少,缺點(diǎn)是可信度較低。此外,借鑒基于證據(jù)的深入評價(jià)法和基于專家評議的快速記分評價(jià)法,我國政府也出臺了多個(gè)管理評估規(guī)范,主要包括原國家林業(yè)局發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)技術(shù)規(guī)范》(LY/T 1726—2008)、《國家濕地公園評估標(biāo)準(zhǔn)》(LY/T 1754—2008),原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)管理評估規(guī)范》(HJ 913—2017)等。

表1 國內(nèi)外自然保護(hù)地管理評估方法比較Table 1 Comparison of effective evaluation index system for natural reserves at home and abroad

2 我國國家公園管理評估體系構(gòu)建

2.1 評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

2013年11月,黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制,將其作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》,明確指出國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一,國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

本文借鑒WCPA評估框架,按照“條件基礎(chǔ)-過程行動-取得成效”的思路,從管理基礎(chǔ)、管理行動和管理成效3個(gè)方面構(gòu)建基于管理全過程要素的國家公園管理評估指標(biāo)框架。其中,管理基礎(chǔ)旨在反映“支撐管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的條件和能力”,它是開展有效管理的前提；管理行動旨在反映“管理機(jī)構(gòu)如何采取行動實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”,注重的是管理過程；管理成效旨在反映“管理機(jī)構(gòu)取得了哪些目標(biāo)成果”,強(qiáng)調(diào)的是管理效果。

圖1 國家公園管理評估框架圖Fig.1 Management assessment framework of national park

國家公園管理評估指標(biāo)體系的構(gòu)建過程如下：

1)根據(jù)上述分析,初步確定國家公園管理評估的一級指標(biāo)包括管理基礎(chǔ)、管理行動和管理成效。其中,管理基礎(chǔ)劃分為管理現(xiàn)狀條件和管理能力保障2個(gè)二級指標(biāo)；管理行動劃分為生態(tài)保護(hù)能力建設(shè)、科研監(jiān)測能力建設(shè)、社會參與能力建設(shè)和游憩教育能力建設(shè)4個(gè)二級指標(biāo)；管理成效劃分為生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然人文景觀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等3個(gè)二級指標(biāo)。

2)收集整理國內(nèi)外自然保護(hù)地管理評估代表性論文及相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)[10-13],對評估指標(biāo)進(jìn)行梳理分析,根據(jù)指標(biāo)采用的頻度,初步選出應(yīng)用較多,有代表性的共性指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)確定的二級指標(biāo),充分考慮國家公園生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的理念,以及科研、教育、游憩等綜合功能,確定一些具有國家公園針對性的指標(biāo),例如,土地權(quán)屬、科研合作、訪客管理、環(huán)境教育、社區(qū)共管、公眾參與等,初步構(gòu)建評估指標(biāo)體系。

3)進(jìn)一步咨詢自然保護(hù)地管理評估方面的專家和具體管理人員的意見,對初步指標(biāo)進(jìn)行篩選調(diào)整,從而構(gòu)建得到包括3個(gè)一級指標(biāo)、9個(gè)二級指標(biāo)、22個(gè)三級指標(biāo)的國家公園管理評估指標(biāo)體系。

2.2 評估技術(shù)方法

(1)評估指標(biāo)權(quán)重的確定

本研究采用層次分析法,計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重的步驟如下：

1)構(gòu)造判斷矩陣。根據(jù)對各指標(biāo)的打分結(jié)果,構(gòu)建如下判斷矩陣,

2)計(jì)算各指標(biāo)相對權(quán)重。采用和法、根法、特征根法和最小平方法,計(jì)算單一準(zhǔn)則下元素相對權(quán)重。根據(jù)判斷矩陣,計(jì)算對于上一層因素而言的本層次與之有聯(lián)系的因素的重要性的權(quán)值,以其為本層次所有因素相對上一層次而言的重要性進(jìn)行排序的基礎(chǔ),同時(shí)計(jì)算判斷矩陣的特征根和特征向量。即對判斷矩陣B,計(jì)算滿足BW=λmaxW的特征根與特征向量WB。其中,λmax為B的最大特征根；WB為對應(yīng)于λmax的正規(guī)化特征向量,WB的分量Wi是相應(yīng)因素單排序的權(quán)重,公式如下,

3)對各矩陣層次單排序和層次總排序進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。計(jì)算CI和CR,其中,CI為一致性指標(biāo),定義CI=(λmax-n)/(n-1),為了檢驗(yàn)判斷矩陣是否具有滿意的一致性,需要將CI與平均隨機(jī)一致性RI進(jìn)行比較。計(jì)算公式為CR=CI/RI,當(dāng)CR0.10,則認(rèn)為該判斷矩陣具有完全一致性,通過計(jì)算求得的權(quán)重系數(shù)可以較好反映各指標(biāo)的相對重要程度。本研究按照上述方法,采用EXCEL對各層次指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了計(jì)算,滿足一致性檢驗(yàn)結(jié)果,各指標(biāo)權(quán)重見表2。

表2 判斷矩陣的標(biāo)度及描述Table 2 Marks and their demonstration of judging matrix

(2)評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及賦值

根據(jù)各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn),每個(gè)評價(jià)指標(biāo)滿分為100分,將每個(gè)評價(jià)指標(biāo)明確劃分為3—4個(gè)級別。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)國家公園具體管理實(shí)際情況,對每個(gè)指標(biāo)賦予一定分值。具體內(nèi)容見表3。

表3 國家公園管理評估指標(biāo)權(quán)重及其評分標(biāo)準(zhǔn)Table 3 Management evaluation index weight and scoring standard of national park

續(xù)表一級指標(biāo)(權(quán)重)Evaluation content(Weight)二級指標(biāo)三級指標(biāo)(權(quán)重)Evaluation index(Weight)評估分級標(biāo)準(zhǔn)Grading standards of evaluation分級賦值A(chǔ)ssignment總權(quán)重Weight科研監(jiān)測能力建設(shè)(0.1657)科研合作(0.44)國家公園自身或與科研單位聯(lián)合開展與保護(hù)對象、資源管理密切相關(guān)的科研合作,對國家公園管理幫助較大[80,100]0.0245國家公園自身或與科研單位聯(lián)合開展與保護(hù)對象、資源管理密切相關(guān)的科研合作,對國家公園管理有一定程度幫助[60,79]國家公園內(nèi)未開展科研活動[0,59]動態(tài)監(jiān)測(0.56)國家公園內(nèi)建立了完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,具有良好的監(jiān)測技術(shù)和能力,能夠?yàn)楣芾砗捅O(jiān)管提供充分支撐[80,100]0.0306國家公園內(nèi)建立了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,開展了監(jiān)測活動,為管理和監(jiān)管提供一定程度支撐[60,79]國家公園內(nèi)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),技術(shù)人員等方面嚴(yán)重欠缺,無法有效開展監(jiān)測活動[0,59]社會參與能力建設(shè)(0.2414)社區(qū)共管(0.75)生態(tài)管護(hù)員、圓桌會議等社區(qū)共管機(jī)制成效明顯,社區(qū)居民充分參與到國家公園管理[80,100]0.0603建立了生態(tài)管護(hù)員、圓桌會議等社區(qū)共管機(jī)制,社區(qū)居民一定程度參與了國家公園管理[60,79]未建立相關(guān)社區(qū)共管機(jī)制,社區(qū)居民不能有效參與國家公園管理[0,59]公眾參與(0.25)制定相關(guān)政策辦法,鼓勵社會組織、企業(yè)和個(gè)人積極志愿參與到國家公園保護(hù)管理和宣傳教育等過程中,公眾參與性得到充分體現(xiàn)[80,100]0.0201制定相關(guān)政策辦法,鼓勵社會組織、企業(yè)和個(gè)人積極志愿參與到國家公園保護(hù)管理和宣傳教育等過程中,公眾參與性效果一般[60,79]未制定相關(guān)政策辦法,社會組織、企業(yè)和個(gè)人未參與到國家公園保護(hù)管理和宣傳教育等過程中[0,59]游憩教育能力建設(shè)(0.2414)訪客管理(0.375)建立了完善的訪客管理制度,能夠有效控制游憩帶來的負(fù)面影響,實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游[80,100]0.0301基本建立了訪客管理制度,能夠基本控制游憩帶來的負(fù)面影響[60,79]未建立相關(guān)訪客管理制度,游憩活動產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響[0,59]環(huán)境教育(0.625)具有完善的教育設(shè)施,足夠的專業(yè)環(huán)境解說人員,教育方式類型多樣,內(nèi)容生動豐富,環(huán)境教育功能得到充分發(fā)揮[80,100]0.0502具有一定程度教育設(shè)施,解說人員,環(huán)境教育功能得到一定程度發(fā)揮[60,79]環(huán)境教育基礎(chǔ)設(shè)施、解說人員缺乏,未體現(xiàn)國家公園環(huán)境教育功能[0,59]管理成效Management 生態(tài)環(huán)境保護(hù)(0.5232)生態(tài)系統(tǒng)(0.375)自然生態(tài)系統(tǒng)保持完整性、原真性,面積穩(wěn)定或增加,生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能穩(wěn)定或提升[85,100]0.0914effectiveness(0.466)自然生態(tài)系統(tǒng)基本保持完整性、原真性,面積基本穩(wěn)定,生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能基本穩(wěn)定[70,84]自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性降低,面積減少,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有所降低。 [60,69]自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性嚴(yán)重降低,面積明顯減少,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能明顯降低[0,59]生物多樣性主要保護(hù)物種種群數(shù)量穩(wěn)定或增加,關(guān)鍵生境面積、質(zhì)量穩(wěn)定或提升;主要保護(hù)對象狀況穩(wěn)定[85,100]0.0914

續(xù)表一級指標(biāo)(權(quán)重)Evaluation content(Weight)二級指標(biāo)三級指標(biāo)(權(quán)重)Evaluation index(Weight)評估分級標(biāo)準(zhǔn)Grading standards of evaluation分級賦值A(chǔ)ssignment總權(quán)重Weight(0.375)主要保護(hù)物種種群數(shù)量基本穩(wěn)定,關(guān)鍵生境面積、質(zhì)量基本穩(wěn)定;主要保護(hù)對象狀況基本穩(wěn)定。 [70,84]主要保護(hù)物種種群數(shù)量減少,關(guān)鍵生境面積減少、質(zhì)量下降;主要保護(hù)對象受到破壞。 [60,69]主要保護(hù)物種種群數(shù)量大幅減少,關(guān)鍵生境被嚴(yán)重破壞或退化;主要保護(hù)對象受到嚴(yán)重破壞。 [0,59]環(huán)境質(zhì)量(0.25)水、土、氣等環(huán)境質(zhì)量有所提升[85,100]0.061水、土、氣等環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定[70,84]水、土、氣等環(huán)境質(zhì)量有所下降[60,69]水、土、氣等環(huán)境質(zhì)量明顯下降[0,59]自然人文景觀(0.284)自然景觀(0.6)國家公園內(nèi)自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性得到有效保護(hù)[80,100]0.0794國家公園內(nèi)自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性得到一定程度保護(hù)[60,79]國家公園內(nèi)自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性受到嚴(yán)重破壞[0,59]人文景觀(0.4)國家公園內(nèi)相關(guān)人文、景觀等物質(zhì)和非物質(zhì)文化得到有效保護(hù)和宣傳,受到全社會廣泛關(guān)注[80,100]0.0529國家公園內(nèi)相關(guān)人文、景觀等物質(zhì)和非物質(zhì)文化得到一定程度保護(hù)和宣傳[60,79]國家公園內(nèi)相關(guān)人文、景觀等物質(zhì)和非物質(zhì)文化未得到有效保護(hù),受到嚴(yán)重破壞或消失[0,59]經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展(0.1928)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(0.6)開展了不同形式的經(jīng)濟(jì)活動,社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)收入水平得到明顯提升,充分實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡的綠色發(fā)展方式[80,100]0.0539經(jīng)濟(jì)活動相對單一,社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)收入水平基本穩(wěn)定或略微提升,基本符合綠色發(fā)展的要求[60,79]經(jīng)濟(jì)活動能力嚴(yán)重缺乏,社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)收入水平基本穩(wěn)定,甚至降低,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式簡單粗放[0,59]社會維系(0.4)社區(qū)居民在文化自覺、社區(qū)建設(shè)和社會公平方面明顯提升[80,100]0.0359社區(qū)居民在文化自覺、社區(qū)建設(shè)和社會公平方面取得一定成效[60,79]居民對國家公園的認(rèn)同感差,社區(qū)維系不夠穩(wěn)定和諧[0,59]

(3)評估方法及評估等級

根據(jù)賦值權(quán)重結(jié)果,國家公園管理評估采用綜合評價(jià)法進(jìn)行定量評估,計(jì)算公式如下。

式中,Xi為各項(xiàng)評估指標(biāo)的評估分值,Wi為各項(xiàng)評估指標(biāo)的權(quán)重,S為國家公園的評價(jià)得分。

根據(jù)評估分值和標(biāo)準(zhǔn),確定具體評估等級為：1)評價(jià)總得分屬于[85,100],且單項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目得分都不小于該項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目滿分的60%,評為“優(yōu)”；2)評價(jià)總得分屬于[70,84],且單項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目得分都不小于該項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目滿分的60%,評為“良”；3)評價(jià)總得分屬于[60,69],且單項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目得分都不小于該項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目滿分的60%,評為“中”；4)評價(jià)總得分屬于[0,59],或單項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目得分為該項(xiàng)評價(jià)項(xiàng)目滿分的60%以下時(shí),評為“差”。

3 應(yīng)用研究

3.1 研究區(qū)域

2016年6月,《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》獲正式批復(fù),成為我國第4個(gè)獲得正式批復(fù)的國家公園體制試點(diǎn),標(biāo)志著錢江源國家公園體制試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。試點(diǎn)工作要求貫徹創(chuàng)新理念,將自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)保護(hù)放在第一位,以建立統(tǒng)一規(guī)范高效管理體制、增強(qiáng)全民公益性為目標(biāo),創(chuàng)新運(yùn)行管理模式、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、鼓勵社會參與,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)位于浙江省開化縣(118°01′—118°37′E,28°54′—29°30′N),屬于浙皖贛三省交界處,面積約252 km2,包括古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)以及連接以上自然保護(hù)地之間的生態(tài)區(qū)域。試點(diǎn)區(qū)擁有較為完整的低海拔中亞熱帶常綠闊葉林,還是中國特有的世界珍稀瀕危物種、國家一級重點(diǎn)保護(hù)野生動物白頸長尾雉(Syrmaticusellioti)、黑麂(Muntiacuscrinifrons)的主要棲息地。

3.2 評估結(jié)果及分析

3.2.1評估結(jié)果

通過實(shí)地調(diào)研、文件查閱、問卷調(diào)查、訪談交流、專家咨詢等途徑,運(yùn)用上述評價(jià)指標(biāo)體系和方法,對2017年和2018年錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了評估。評估結(jié)果認(rèn)為,2017年和2018年,試點(diǎn)區(qū)管理評估得分分別為71.35分和76.13分,且單類評價(jià)項(xiàng)目得分都不小于該類評價(jià)項(xiàng)目滿分的60%,其管理評估等級為“良”,具體內(nèi)容見表4。

3.2.2結(jié)果分析

相比于2017年,試點(diǎn)區(qū)2018年管理評估水平有一定程度的提升,其中,一級指標(biāo)來看,提升幅度由高到低依次是管理行動、管理基礎(chǔ)和管理成效,說明這一年體制試點(diǎn)期間,試點(diǎn)區(qū)管委會高度重視管理行動和管理基礎(chǔ)方面的工作,取得了一定效果,同時(shí),管理成效也有所提升。

以2018年評估結(jié)果來分析,從一級指標(biāo)來看,管理基礎(chǔ)、管理行動和管理成效得分分別為15.34分、24.21分和36.59分,分別占評價(jià)項(xiàng)目滿分的76.26%、72.72%和78.51%。可以看出,試點(diǎn)區(qū)在管理基礎(chǔ)和管理成效方面相對較好,管理行動方面略微較差,這與錢江源國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)情況相一致。主要是因?yàn)?一方面試點(diǎn)區(qū)包括了古田山國家級自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地,前期具有一定的管理基礎(chǔ),試點(diǎn)改革期間,在土地權(quán)屬、管理制度、機(jī)構(gòu)等方面也開展了大量工作；同時(shí),試點(diǎn)區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了良好保護(hù)；另一方面,國家公園是一個(gè)新的自然保護(hù)地類型,在管理行動方面,很多不是過去自然保護(hù)區(qū)開展的主要工作,如社會參與、游憩教育等,因此,即使有最大幅度的提升,但總體能力建設(shè)水平相對較低。

從具體評價(jià)指標(biāo)來看,管理基礎(chǔ)中,試點(diǎn)區(qū)范圍界限已清晰；土地權(quán)屬已調(diào)查完成,但尚未完成全部確權(quán)登記；管理資金能夠基本滿足管理需求；管理制度方面已制定多項(xiàng)規(guī)范性文件,為試點(diǎn)區(qū)建設(shè)和管理初步提供了制度保障；管理機(jī)構(gòu)和管理人員相對欠缺,例如,錢江源國家公園管委會已經(jīng)正式批復(fù),建立了相對完善的組織機(jī)構(gòu),但管理機(jī)構(gòu)仍不符合試點(diǎn)方案要求,且現(xiàn)有工作人員數(shù)量還無法滿足試點(diǎn)區(qū)各項(xiàng)管理需求。

表4 錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理評估得分表Table 4 Management evaluation score of Qianjiang Yuan national park system pilot area

管理行動中,科研合作、動態(tài)監(jiān)測、空間管控方面開展了大量工作,能力建設(shè)水平較高,如建立了多個(gè)國際化科研平臺；建立了網(wǎng)格化立體式監(jiān)測體系；制定了建設(shè)各功能分區(qū)建設(shè)與管理規(guī)范等。社區(qū)共管、巡護(hù)執(zhí)法、環(huán)境教育也分別開展了一些工作,具備一定的能力建設(shè)水平,例如,社區(qū)自發(fā)組織了巡護(hù)隊(duì)伍對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)督；管委會組織開展了國家公園“清源”專項(xiàng)行動,打擊各類生態(tài)資源破壞行為；即將建設(shè)完成科普館,并開展了大量環(huán)境教育宣傳活動等。公眾參與、管護(hù)設(shè)施、訪客管理盡管也開展了部分工作,但由于基礎(chǔ)相對薄弱,目前能力建設(shè)水平相對較低。

管理成效中,生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好,典型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)良好,主要保護(hù)物種種群穩(wěn)定,空氣質(zhì)量和水質(zhì)皆為優(yōu)良；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面開展了一些工作,社會維系初步取得了一些成效；人文景觀保護(hù)還有所欠缺,特別是有些非物質(zhì)傳統(tǒng)文化面臨消失的風(fēng)險(xiǎn)。

4 討論

本文嘗試構(gòu)建了國家公園的管理評估指標(biāo)體系,并對錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理情況進(jìn)行了評估,是一次有益的嘗試。在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中,充分考慮科學(xué)性、針對性和獨(dú)立性的原則,首先按照“條件基礎(chǔ)-過程行動-取得成效”的思路,構(gòu)建了包括管理基礎(chǔ)、管理行動和管理成效3個(gè)一級指標(biāo)的指標(biāo)體系框架,在此基礎(chǔ)上,充分結(jié)合我國國家公園的功能定位和管控要求,如自然生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、社會參與、游憩教育、以及社會經(jīng)濟(jì)等,提出了9個(gè)二級指標(biāo)22個(gè)三級指標(biāo)。

同時(shí)也要看到,本研究依然沿用針對單個(gè)保護(hù)區(qū)的基于專家評議的快速記分評價(jià)法,指標(biāo)體系仍然存在一些不足之處,如指標(biāo)都以定性描述的方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)置,在評價(jià)賦值過程中也具有一定的主觀性,下一步應(yīng)重視探索定性與定量相結(jié)合的方法；鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性,僅選擇了錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū),下一步應(yīng)擴(kuò)大研究范圍,對已有多個(gè)國家公園試點(diǎn)橫向?qū)Ρ乳_展評估；就管理成效而言,生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)今后應(yīng)該基于完善的監(jiān)測體系和調(diào)研統(tǒng)計(jì)工作,開展定量化評估,充分體現(xiàn)國家公園取得的管理成效。此外,從監(jiān)管層面來說,應(yīng)該注重國家生態(tài)保護(hù)第一理念的目標(biāo)導(dǎo)向,加強(qiáng)國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效方面的定量化評估研究。

今后,針對國家公園管理評估,在制度層面,應(yīng)加快建立健全國家公園管理制度體系,制定國家公園管理評估制度；在標(biāo)準(zhǔn)層面,應(yīng)進(jìn)一步研究具有中國特色的國家公園管理評估體系,制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；在評估層面,積極推進(jìn)國家公園的常態(tài)化管理評估工作,提升管理水平,實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。