程竹

摘要：我國當前城市化發(fā)展速度飛快，因此解決城市建設、工業(yè)用地緊張與保障農戶利益及國家土地政策的矛盾成為了國家經濟研究重點。同時，市場經濟發(fā)展帶動農村經濟結構轉型，農村的土地用益物權排他性增強、資產性凸顯。土地用益物權作為農民的資產，其市場化趨勢受到了學界關注。由于產權制度和社會演進的特點密切相關，因此目前已沒有可以在所有地區(qū)都普遍適用的農地產權制度，并且隨著土地開發(fā)利用的不斷深化，未來的土地制度會如何演化也很難被預料，因此我國各個城市應當結合地方經濟特點，有針對性地制定合理有效的農地產權制度。在蘇南地區(qū)，農村集體土地流轉呈現出土地規(guī)劃混亂、產權不明晰、市場不健全、無法可依的現狀，快速的經濟發(fā)展迫切要求改變傳統(tǒng)的用地制度，也為解決農村土地經濟效益釋放不全等問題帶來了新的機遇。從理論上分析論證兩者的關系和結合方式，是對農村集體土地流轉制度理論的補充和發(fā)展，也是促進我國進一步城市化的有益的理論探索。

關鍵詞：新蘇南模式 農村集體土地流轉 集體土地資產化

為了解蘇南地區(qū)農村集體土地實際使用權和產權現狀，需走訪蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農服及企管服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所等機構，了解蘇南農村集體土地規(guī)劃和實際使用情況及政府意愿。在對被研究地區(qū)的農業(yè)發(fā)展與農地產權關系的考察和分析的基礎上，形成對農地使用權、開發(fā)權與土地利用間的效益關系的結論，同時對預調研區(qū)域按實際情況進行分類。筆者于2018年下半年至2019年上半年這段時間在常州市洛陽鎮(zhèn)、常州市禮嘉鎮(zhèn)、宜興市官林鎮(zhèn)對常州市洛陽鎮(zhèn)財政所、常州市禮嘉鎮(zhèn)財政所、宜興市官林鎮(zhèn)財政所、常州市武進區(qū)土管局、洛陽鎮(zhèn)某電器公司、洛陽鎮(zhèn)某管件企業(yè)、禮嘉鎮(zhèn)某地板企業(yè)、常州市某農商行、常州某專業(yè)房地產評估公司進行調研，發(fā)現三個目標鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及使用現狀情況類似，土地流轉方式單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)擁有積極的土地流轉需求，金融機構難以介入，國家有政策但地方尚未具體落實。

一、土地規(guī)劃及流轉方式單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足本地民營企業(yè)發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃工業(yè)用地，建設擁有較好配套設施的工業(yè)園區(qū)。該園區(qū)內土地以國有工業(yè)用地形式出讓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引進或培植經營穩(wěn)定、利稅較高的民營企業(yè)入駐園區(qū)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供部分集體土地用于滿足其它民營企業(yè)生產經營，主要目的為補充當地民營企業(yè)發(fā)展強烈的用地需求與實際國有工業(yè)用地指標間不足的差距。該部分土地為集體土地，無法取得相應權證。

以常州市洛陽鎮(zhèn)為例：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)為典型新蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當地工商業(yè)較為發(fā)達，民營企業(yè)眾多，第一產業(yè)占比逐年下降，第二、第三產業(yè)占比逐年上升。2018年洛陽鎮(zhèn)全鎮(zhèn)面積55.77平方公里，當前民營工業(yè)企業(yè)1737戶。2018年全鎮(zhèn)GDP128億元，工業(yè)生產總值332.5億元，同比增長12.6%;規(guī)模以上高新產業(yè)產值231億元，同比增長12.7%。目前工業(yè)園區(qū)1個，無法滿足當地民營企業(yè)發(fā)展的實際用地需求。當地擁有集體土地經營的民營企業(yè)約一千余戶，實際占地約25000畝。

通過調研，三個目標鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及使用方式不盡相同，方式較為單一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)融資難、融資方式單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)因生產經營需求需向傳統(tǒng)金融機構申請融資。以資產抵押為融資方式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)為數不多的選擇。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)來說，企業(yè)所有的國有土地及廠房、企業(yè)主個人名下的住宅房產是唯一可用于抵押融資的固定資產。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)大都是無證集體土地，沒有完整的產權，無法進入市場流轉。企業(yè)主以本地農戶為主，名下亦無有完整產權的個人住宅?；谝陨蟽牲c，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)融資受限嚴重。

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾多次牽頭以“互保基金”的形式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)集體融資，但該形式的融資具有較高風險?！盎ケＨΑ敝袀€別企業(yè)發(fā)生逾期風險，其余企業(yè)均受到牽連。以2008年為例，由于受到全球金融危機影響，國內制造業(yè)企業(yè)出現了倒閉潮，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“互保圈”內由于個別企業(yè)貸款逾期，而使得其他企業(yè)發(fā)生鏈式倒閉。地方經濟受損嚴重，導致重振周期長，救濟成本過高。地方金融機構因此提高了風險敏感度，進一步收縮了融資渠道。使得資產抵押成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)唯一的融資方式。但由于集體土地無法進入市場流通，使得民營企業(yè)實際擁有資產卻無法融資。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地流轉的意愿及困難

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較積極的主觀意愿就地方民營企業(yè)在集體土入市給予相應的政策安排，對既成事實的集體工業(yè)用地在足額繳納出讓金及辦理相應手續(xù)后給予辦理國有工業(yè)用地產權證。地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在獲得土地轉讓款作為財政收入的同時，帶動當地地方民營企業(yè)的發(fā)展。

但當前依然存在困難：首先，國有用地指標緊缺，發(fā)改、國土等部門是否愿意給予政策傾斜尚不明確，雖國土部門多次發(fā)文（國土資發(fā)[2017]150號、國土資規(guī)[2017]13號）要求深入推進農村宅基地制度改革，促進農村土地節(jié)約集約利用，結合農村實際，進一步生化農村宅基地制度改革，但地方相關部門并未制定出完善可落實的執(zhí)行方案;其次，征地方案制定困難，地方民眾配合度難以評估;再次，民營企業(yè)自身意愿是否強烈，對于一次性繳納土地出讓款的支付能力尚存疑;最后，金融機構是否能給予相關政策及配套金融產品仍需溝通協(xié)調。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)能力尚有欠缺，在如何解決有規(guī)劃地使用土地，如果發(fā)揮土地最大使用效率等專業(yè)性問題上仍不能起到指導性作用。政府官員處于“想做事，怕錯事”的兩難境地。一邊推進項目，一邊畏首畏尾，使得集體土地入市流轉方案不定，進展不明。急需上級部門給予指導性方案。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)的意愿及困難

蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)有明顯的家族企業(yè)特點。企業(yè)以制造業(yè)為主。企業(yè)所在地往往為企業(yè)主所在村鎮(zhèn)，企業(yè)管理人員通常為企業(yè)主家庭成員。企業(yè)員工除一部分外來務工人員外大都是企業(yè)主同村村民。蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)在為地方經濟創(chuàng)造利稅的同時，也為地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了就業(yè)崗位，讓當地農村居民的收入更加多元化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)大多是以“租用”的方式獲得集體土地用于建廠經營。每年向“集體”繳納一定的租金。所建廠房大都未經規(guī)劃部門審核，更沒有辦理國有不動產權證明。部分企業(yè)主甚至以廠為家，在廠址建起私人住宅。本次調研的三家鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)情況不盡相同。

在調研過程中，民營企業(yè)主表達了強烈的流轉意愿，同時也講述其中困境：

首先，現有的集體土地如果可獲得出讓，企業(yè)將取得完整產權的國有工業(yè)用地。在此基礎上向規(guī)劃部門補充提交建設規(guī)劃細則，獲得建設許可，前期已建廠房通過整改及補繳稅費的方式亦可辦理不動產登記。該部分資產將明確產權。其次，在取得可流轉的國有用地及不動產權后，企業(yè)資產將獲得融資能力。企業(yè)前期投入在廠房建設上的流動資金將以銀行融資等方式得到釋放，所獲流動資金將用于生產，為企業(yè)注入新的動力。最后，企業(yè)一旦擁有明確產權的國有土地，則會更無顧慮的投入經營。在是否新建廠房，是否追加設備投資等問題上能夠做出更為果斷的決策。

但同時，不少企業(yè)表示，當前尚無能力一次性繳納土地出讓金。以本次參與的調研的禮嘉鎮(zhèn)為例，當前禮嘉鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)國有土地出讓金接近30萬元每畝。以本次調研三家民營企業(yè)為例，名下集體土地均不少于20畝。每家企業(yè)均需一次性繳納不低于人民幣600萬元的土地出讓金。這對于地方民營企業(yè)來說負擔過重，繳納這筆款項將過度占用企業(yè)流動資金，對企業(yè)后續(xù)經營發(fā)展造成較大影響，最后適得其反。

五、金融機構的意愿及困難

在本次調研中，地方金融機構對于有意向購買土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)有極強的業(yè)務拓展欲望。首先，有意購買集體土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身經營穩(wěn)定，實際控制人對企業(yè)未來發(fā)展有良好的預期;其次，有意購買集體土地的企業(yè)自身資金能力較為充足;最后，一旦擁有國有土地及廠房后，企業(yè)便獲得了可抵押的資產，同時該部分資產屬于金融機構認可的優(yōu)質資產。

同時地方金融機構積極響應服務“小微”的國家政策，而蘇南模式下的民營企業(yè)正是本地農商行的主要服務對象。但地方小微民營企業(yè)大都是具有：企業(yè)規(guī)模小，家長式的內部管理，家族式的財務管理，可抵押資產少等特點，傳統(tǒng)金融產品難以覆蓋。

以本次參與調研的地方某農村商業(yè)銀行為例，地方農商行通常以審批靈活機動，金融產品貼合地方經濟結構等特點為經營優(yōu)勢。但對于本地具有以上特征的小微企業(yè)常常也是“無能為力”。銀行貸款放款前必須落實資產抵押手續(xù)，在此之前企業(yè)需自籌資金用于支付土地出讓款及不動產登記。這就陷入了銀行不抵押不放貸，企業(yè)不放貸則沒錢辦理產權的死循環(huán)。

面對以上困境，銀行方面提出引進政策性擔保公司的建議。由擔保公司為企業(yè)先行提供融資擔保，待企業(yè)獲得貸款，辦妥產權后抵押至銀行，擔保公司屆時退出。

通過本次調研，得到以下結論：

①當前蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及流轉方式單一。

②蘇南民營經濟發(fā)達，實際用于工業(yè)生產的用地早已突破國家供給指標。

③先期以集體形式用于工業(yè)生產用地的方式已無法滿足當前民營企業(yè)的發(fā)展需求。

④蘇南模式下的民營企業(yè)由于土地廠房無法資產化而陷于融資難的困境。

⑤集體土地入市流轉在民營企業(yè)經濟發(fā)達的蘇南迫在眉睫。

⑥地方政府及企業(yè)均有較積極的意愿參與集體土地入市流轉。

⑦國土、發(fā)改等部門的政策尚未能在地方具體實施。

⑧引進政策性擔保機構是傳統(tǒng)金融機構介入的首選方式。

基金項目：新蘇南模式下農村集體土地入市流轉與資產化研究 ，基金項目號：2018SJA1838。

（作者單位：常州工業(yè)職業(yè)技術學院 ）