文│李新一（全國畜牧總站）

李平（全國畜牧總站、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所）

自2011年，國家全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制（以下簡稱補獎?wù)撸┮詠?，補獎?wù)咭呀?jīng)實施了8年。為了摸清政策的落實情況和實施效果，進(jìn)一步優(yōu)化政策提出建議和意見，全國畜牧總站組織調(diào)研組于7月13～18日赴四川省甘孜藏族自治州（以下簡稱甘孜州）進(jìn)行了實地調(diào)研。

一、政策落實情況

甘孜州位于四川省西部，青藏高原東南緣，屬于大陸性高原山地型季風(fēng)氣候，特點是具有明顯的垂直分布，氣溫低、冬季長、降水少、日照足。草原占全州面積的61.7%，是川西北草原的重要組成部分。甘孜州生活在草原上的牧民共有約20萬戶，以藏族為主，農(nóng)牧民多以飼養(yǎng)牦牛和采集藥材為生。

甘孜州自2011年開始實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，第一輪政策實施期間，共下達(dá)補獎資金234592.36萬元，涉及草原禁牧面積4500萬畝，草畜平衡7963萬畝，20余萬戶農(nóng)牧民直接受益，戶均每年因此增收2300余元。2016年，國家實施新一輪草原保護補助獎勵政策后，每年下達(dá)甘孜州補獎資金65207.5萬元，用于禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效獎勵，其中，績效獎勵資金用于草原生態(tài)保護建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展。機構(gòu)改革后，2019年，草原生態(tài)保護補助獎勵政策分為兩部分，其中禁牧補助和草畜平衡獎勵部分，直接發(fā)放給農(nóng)牧民，共計53657.5萬元，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)發(fā)放；績效獎勵部分11550萬元由林草部門負(fù)責(zé)用于草原保護建設(shè)。

二、政策實施效果

1.補獎?wù)邽檗r(nóng)牧民提供了基本生活保障。新一輪補獎?wù)邔嵤┮詠?，甘孜州農(nóng)牧民平均每戶每年獲得補獎?wù)哔Y金近2700元，補獎資金成為牧民穩(wěn)定的收入來源，不僅給老鄉(xiāng)們吃了一個定心丸，還大大提高了牧民的生活水平。牧民的住房條件和生活條件較補獎前有了很大提高。在包蟲病發(fā)病嚴(yán)重的石渠縣，很多牧民從多年的舊房子搬到了寬敞的新房里，吃上了干凈的自來水。包蟲病的傳播得到控制，人畜健康都有了保障。

2.兒童入學(xué)率提高，牧民后代受教育水平提高。生活和健康都有了保障以后，牧民們開始有更多的精力考慮孩子們的上學(xué)問題。以前在牧區(qū)牧民都忙著放牧，孩子們也跟著放牧，大家覺得上學(xué)不僅沒用還耽誤放牧的時間，所以不愿讓孩子們?nèi)ド蠈W(xué)，能離開高原牧區(qū)的孩子少之又少。在石渠、爐霍兩個縣的調(diào)研中，牧民普遍都反應(yīng)，現(xiàn)在孩子們的入學(xué)率高了，受教育程度更高了，走出去的人多了。政策剛起步時，當(dāng)?shù)氐母刹窟€需要挨家挨戶去做工作，勸牧民們送孩子去上學(xué)，甚至得以各種補貼為交換條件才能說動牧民讓孩子去上學(xué)?，F(xiàn)在這個問題不存在了，牧民們主動送孩子去上學(xué)。

受過教育的孩子們，有些留在了城里，有些回來建設(shè)家鄉(xiāng)，但不管哪一種，對草原的依賴性都降低了。近十年時間，我們首先看到了牧民子女入學(xué)和受教育程度的改變，再過十年或者十五年，教育的成效將逐漸顯現(xiàn)，到那時，牧區(qū)常住人口減少、牧民整體文化素質(zhì)提高，草原生態(tài)和社會問題將得到根本改善，牧區(qū)振興才能真正步入產(chǎn)業(yè)振興的軌道。

3.草原開始有序使用，畜牧業(yè)抗災(zāi)能力增強。由于歷史原因，甘孜州的大部分草原至今未徹底承包到戶，而是承包到村小組，由小組里的村民共同使用。補獎?wù)邔嵤┮郧埃迕駛冊诖謇锏牟輬錾献杂煞拍?，一方面，草場使用沒有規(guī)劃，草原破壞嚴(yán)重，鼠蟲害頻發(fā)。另一方面，冬春季節(jié)由于缺草和寒冷，牦牛掉膘掉得厲害，一個冬季能掉四五十斤，遇到雪災(zāi)，更是損失嚴(yán)重。在石渠縣調(diào)研時，一位老牧民回憶說，1977年的大雪災(zāi)，村里有個牧戶家兩百多頭牦牛就活下來兩頭。餓死、凍死的牦牛因為瘦得皮包骨頭，賣也賣不出去，吃也不能吃，只能扔掉。

補獎?wù)邔嵤┮院螅?dāng)?shù)卣安菰芾聿块T在草場村級小組公用的基礎(chǔ)上推行劃區(qū)輪牧。草原還是那片草原，但不同地塊在不同的季節(jié)得以休養(yǎng)生息，通過有序規(guī)范使用，草原生態(tài)得到一定的修復(fù)。同時，通過圈窩子種草，家家戶戶都能有一小片人工草地，雖然產(chǎn)量并不高，但在雪天時可以給家畜有效補給，不但顯著提高了家畜的越冬存活率，而且，由于減少了冬春掉膘，提高了飼養(yǎng)效率，也縮短了牦牛出欄周期，以前牦牛一般6年出欄，現(xiàn)在很多養(yǎng)到三四年就可以出欄了。

三、主要問題

1.補獎資金發(fā)放有待進(jìn)一步規(guī)范。由于甘孜州行政區(qū)劃調(diào)整后管轄邊界一直未堪明，村級建制變動幅度達(dá)90%以上（從20世紀(jì)80年代的1417個增至目前的2733個），加之草原底數(shù)源自1985年草地資源調(diào)查，時間過于久遠(yuǎn)，以致村級草原面積底數(shù)不清，導(dǎo)致草原承包到村到戶的面積與原草調(diào)確定的村面積不符，到戶承包面積與實際情況差異也較大。補獎?wù)咭蟀床菰娣e給牧戶發(fā)放補獎資金，在當(dāng)?shù)貛缀鯚o法實現(xiàn)。補獎?wù)邔嵤┮詠恚骺h將各村草原面積以人均或人畜比例分解落實到戶，部分鄉(xiāng)村存在代管卡、代取資金，經(jīng)村上“一事一議”后二次分配的現(xiàn)象。這種做法群眾爭議少，但與政策要求相悖。而且，由于草場公用，補獎資金均攤，給草畜平衡管理工作帶來一定困難。

2.牧民增收政策依賴性強，返貧風(fēng)險高。補獎?wù)咛岣吡四撩竦募彝ナ杖耄侵档每隙ǖ?。然而，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段牧民增收對政策的依賴度較高，一旦政策停止，返貧風(fēng)險較高。甘孜州2019年貧困線是人均收入3800元，在石渠、爐霍兩個縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，牧民純收入增加對政策性收入的依賴性很強，其中補獎?wù)呤杖胝剂巳司兪杖氲?0%以上，其他財政補貼性政策占30%左右，這些政策均具有明確的周期性。第二輪補獎?wù)邔⒂?020年結(jié)束，當(dāng)?shù)鼗鶎庸ぷ魅藛T擔(dān)心“如果政策到期不再延續(xù)，大量的牧民將因失去這一部分收入而返貧”，這將是對我國全面脫貧攻堅的一個巨大挑戰(zhàn)。

3.生產(chǎn)效率偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。甘孜州地處高原，草原多為高山荒漠或高山草原，無霜期短，有些地方甚至沒有絕對的無霜期，牧草生長非常緩慢。因此，很多純牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不適合發(fā)展人工草地。由于地處偏遠(yuǎn)，交通條件差，外地的飼草料運到該地區(qū)后價格昂貴，并不合算，因此只能完全靠天然草場放牧，牦牛生長緩慢加上冬春掉膘嚴(yán)重，出欄周期過長，造成生產(chǎn)效率偏低， 草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常緩慢。

4.受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，惜售情況仍然比較普遍，牦牛商品率低。“……除非家里有大的事情發(fā)生，否則一般不會賣牛”。 “……牦牛養(yǎng)的久了，就像家人一樣，尤其是母牛，是不會賣掉或殺掉的，有些母牛能活20多歲，牧人會給她養(yǎng)老送終……”。

在甘孜州的牧區(qū)，持有這種觀念的牧民仍然占有一定的比例，對當(dāng)?shù)啬撩駚碚f，牦牛群就像是一個活的銀行，需要現(xiàn)金的時候農(nóng)民會根據(jù)需要賣幾頭牛，不需要現(xiàn)金的時候就養(yǎng)著。在當(dāng)?shù)?，牛群的大小基本上可以代表家庭的富裕程度。在牛即財富的觀念支配下，牧民們?yōu)榱朔e累財富，也會從其他需要錢的牧民那里購買牦牛來擴大牛群規(guī)模。調(diào)研中了解到，2018年爐霍縣牲畜出欄率僅30.49%，而商品率僅為10.87%，商品率低也是制約當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素，而提高牦牛產(chǎn)品商品率還有很長一段路要走。

四、對策建議

補獎?wù)邔嵤┮詠恚诘乩項l件惡劣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的貧困、少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)過八年的堅持，取得了顯著的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，通過調(diào)研我們認(rèn)為，在該地區(qū)可以從以下幾個方面繼續(xù)優(yōu)化政策，鞏固政策效果，提高政策效率。

1.穩(wěn)定政策，延長政策實施年限。經(jīng)過近十年的努力，農(nóng)牧民補獎?wù)咴谝?guī)范牧民草場使用，增加牧民收入方面取得了一定成效，甘孜州牧區(qū)正在向著政策預(yù)期的方向發(fā)展，雖然步履艱難速度緩慢，但正朝著生態(tài)好轉(zhuǎn)、生活改善的方向發(fā)展，牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的趨勢初顯。然而，我們也看到，由于自然條件惡劣、社會經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，目前只是政策效果初顯，草原牧區(qū)生態(tài)全面好轉(zhuǎn)、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型實現(xiàn)高速發(fā)展還需要很長一段時間。一旦政策停止，牧區(qū)良好的發(fā)展勢頭將受到抑制，政策取得的效果無法鞏固，牧民返貧的風(fēng)險增大，社會不安定因素將會增加，尤其在脫貧攻堅的關(guān)鍵時刻，建議延長補獎?wù)叩膶嵤┠晗蓿€(wěn)定政策環(huán)境，以換取更好的發(fā)展環(huán)境，助推我國精準(zhǔn)脫貧和牧區(qū)振興戰(zhàn)略。

2.延長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，繼續(xù)推動產(chǎn)業(yè)升級提高生產(chǎn)效率。受先天自然和地理條件影響，甘孜州牧區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較北方牧區(qū)更為落后。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在有加工企業(yè)的縣城周圍，牧民牦牛出欄率會略高于更邊遠(yuǎn)的地區(qū)，說明適當(dāng)延長產(chǎn)業(yè)鏈條可以帶動畜產(chǎn)品商品率提高，提升生產(chǎn)效率。建議采取措施鼓勵引導(dǎo)畜產(chǎn)品深加工，延長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)地區(qū)特色商品的貿(mào)易流通，以更高的市場回報帶動牧民生產(chǎn)效率提高。

3.加強頂層設(shè)計，適當(dāng)發(fā)展草牧業(yè)。草牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的根本和支柱產(chǎn)業(yè)。因此，草牧業(yè)的發(fā)展是牧區(qū)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的出路。目前，甘孜州的草牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍比較弱，加強草牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)勢在必行。然而，在發(fā)展中應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐乃疅釛l件，提前做好頂層設(shè)計。高寒地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)尤其脆弱，土層一旦破壞很難恢復(fù)，因此，草牧業(yè)發(fā)展一定要在保護現(xiàn)有草原的前提下進(jìn)行。