楊沛敏

(1.中鐵第一勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，710043，西安；2.陜西省鐵道及地下交通工程重點實驗室(中鐵一院)，710043，西安//教授級高級工程師)

自國辦發(fā)[2003]81號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》頒布后，我國城市軌道交通進(jìn)入了快速發(fā)展時期，建設(shè)效果顯著。隨著城市軌道交通建設(shè)規(guī)模及運營線路的不斷增長，政府負(fù)債壓力大、部分制式審批不明確、部分線路客流效益低等問題逐漸暴露出來。筆者系統(tǒng)地分析了我國城市軌道交通的發(fā)展歷程，總結(jié)了當(dāng)前存在的主要問題，對發(fā)展方向提出了建議，可為后續(xù)城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)提供參考。

1 城市軌道交通發(fā)展歷程回顧

截至2018年底，我國內(nèi)地35座城市累計建成投運軌道交通里程為5 766.6 km，技術(shù)制式包括地鐵、輕軌、市域快速軌道交通、單軌、現(xiàn)代有軌電車、磁浮交通、APM(自動旅客運輸)共7類，其中地鐵占比為78.23%。運營線路規(guī)模超過100 km的城市有17個，擁有兩種以上技術(shù)制的城市有16個[1]。

1.1 發(fā)展歷程

按照我國城市軌道交通發(fā)展歷程中的行業(yè)指導(dǎo)性政策，可將我國城市軌道交通的發(fā)展歷程劃分為嚴(yán)格管控(起步—2003年)、規(guī)范發(fā)展(2003—2018年)和優(yōu)化發(fā)展(2018年以后)3個重要發(fā)展階段。其中，國辦發(fā)[2003]81號明確了城市軌道交通的審批要求，是我國城市軌道交通近10余年跨越式發(fā)展的開端。但在政策實施過程中出現(xiàn)了實際需求和自身實力把握不到位、規(guī)劃過度超前等問題。2017年，包頭市的城市軌道交通項目被叫停后，城市軌道交通審批經(jīng)歷了短時期的停擺。以國辦發(fā)[2018]52號文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市快速軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》為標(biāo)志，結(jié)合新時期要求，我國城市軌道交通進(jìn)入了優(yōu)化發(fā)展階段，規(guī)?；?、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、制式多樣化、裝備智能化和技術(shù)自主化趨勢凸顯。表1為我國城市軌道交通發(fā)展階段的主要政策性文件匯總表。

表1 我國城市軌道交通各發(fā)展階段主要政策性文件匯總表

1.2 發(fā)展趨勢研判

1)歷史規(guī)模增長快，未來平穩(wěn)發(fā)展趨勢明顯。自2003年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口快速集聚，以國辦發(fā)[2003]81號出爐為引，我國城市軌道交通建設(shè)得到了高速發(fā)展。2018年全年共完成城市軌道交通建設(shè)投資規(guī)模為5 470.2億元，同比增長14.9%。在建線路總長為6 374 km，批復(fù)的可行性研究報告中的投資額累計為42 688.5億元[1]。城市軌道交通運營及在建線路規(guī)模均得到快速增長。以包頭市軌道交通項目為典型，部分城市對軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。國辦發(fā)[2018]52號文從防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，促進(jìn)城市軌道交通健康發(fā)展角度出發(fā)，進(jìn)行“六個控制”，即控制申報指標(biāo)、控制申報程序、控制規(guī)劃質(zhì)量、控制建設(shè)節(jié)奏、控制資金保障、控制過程監(jiān)管，這標(biāo)志著我國城市軌道交通的發(fā)展從注重速度和規(guī)模轉(zhuǎn)向未來更加注重質(zhì)量和效益，建設(shè)節(jié)奏放緩，平穩(wěn)發(fā)展趨勢明顯。

2)建設(shè)效果顯著，由成規(guī)模建設(shè)轉(zhuǎn)為建設(shè)和運營并重趨勢明顯。過去十余年，城市軌道交通客運占比逐年提升，在綜合交通體系中發(fā)揮著不可替代的作用。同時，城市軌道交通的建設(shè)在帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助力城市化進(jìn)程、提升城市出行效率、改善人民群眾出行條件等方面也作出了重要貢獻(xiàn)。近年來，隨著運營里程不斷增加，部分城市初步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運營，運營服務(wù)質(zhì)量、運營安全、運營效果等成為城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題。國辦發(fā)[2018]13號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運營的意見》和交通運輸部令2018年第8號《城市軌道交通運營管理規(guī)定》相繼印發(fā)，對城市軌道交通運營管理公司提出了相關(guān)要求。建設(shè)工作和運營管理工作并駕齊驅(qū)將是我國城市軌道交通未來發(fā)展的關(guān)鍵著力點。

3)突破單一地鐵制式，多元化發(fā)展趨勢明顯。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，北京、上海、廣州、深圳、南京等一、二線城市已經(jīng)初步完成地鐵骨干網(wǎng)的構(gòu)架，“局域級”“微循環(huán)”“最后一公里”將成為下一步需要解決的問題；隨著城市群組化、都市圈層化發(fā)展逐漸成為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要方向，市域快速軌道交通將在構(gòu)建多層次、多模式軌道交通中占據(jù)“承上啟下”的重地位；同時，部分三、四線城市也逐漸出現(xiàn)了對中、低運量軌道交通的需求。以地鐵網(wǎng)為基礎(chǔ)，多層次、多模式、多制式發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，我國城市軌道交通層次、制式多元化發(fā)展趨勢明顯。

4)建設(shè)、運營技術(shù)成熟，新技術(shù)應(yīng)用趨勢明顯。通過近十余年的發(fā)展，我國形成了一系列建設(shè)、運營方面的人才隊伍、管理方法和先進(jìn)理念，同時積累了大量一線數(shù)據(jù)，為未來的高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。結(jié)合全球新一輪的技術(shù)革命，“互聯(lián)網(wǎng)+城市軌道交通”衍生出了自動化、智能化的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式[2]，新技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展是必然趨勢。

2 城市軌道交通現(xiàn)狀問題分析

2.1 輕軌、市域快速軌道等項目審批方式不明晰，制約軌道交通規(guī)范發(fā)展

近年來，與輕軌、市域快速軌道交通、旅游軌道交通等制式相關(guān)的產(chǎn)業(yè)概念層出不窮，一方面給國內(nèi)不同城市、不同場景的需求提供了更多可供選擇的思路，同時也帶來了審批不明等問題。部分軌道交通領(lǐng)域頂層管控方案的缺失一定程度上制約了軌道交通未來的規(guī)范化發(fā)展。

關(guān)于地鐵與輕軌，國辦發(fā)[2018]52號文、國辦發(fā)[2003]81號文(已廢止，為國辦發(fā)[2018]52號文所代替)、發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文規(guī)定了地鐵與輕軌的準(zhǔn)入門檻，但并未說明地鐵和輕軌的區(qū)別。建標(biāo)104—2008《城市軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》以運量分級，提出中運量的范圍為單向運能為1～3萬人/h；GJJ/T 114—2007《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于輕軌的概念相對比較狹義。這導(dǎo)致長久以來業(yè)內(nèi)對地鐵和輕軌概念的理解不一致，地方政府在選擇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及報批時，也缺乏明確政策指導(dǎo)。

關(guān)于市域快速軌道交通，發(fā)改規(guī)劃[2018]406號文、發(fā)改基礎(chǔ)[2017]1173號文、2016年2月頒布的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》、2017年2月頒布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》等文件中提出了市域(郊)鐵路的發(fā)展需求、發(fā)展思路，但這些文件并未提出審批模式。此外，關(guān)于旅游軌道交通的定義、審批也不明確，導(dǎo)致國內(nèi)多個旅游軌道交通項目受審批制約不能啟動建設(shè)。

2.2 與城市融合性不足，制約軌道交通的發(fā)展效果

部分已建成的地鐵線路，經(jīng)過多年培育期后的客流強(qiáng)度仍處于較低水平，沿線城市開發(fā)建設(shè)效果不明顯，軌道交通作為支撐城市交通發(fā)展、帶動沿線土地開發(fā)建設(shè)的作用未能充分體現(xiàn)。究其原因，城市功能規(guī)劃缺乏與軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃和工程建設(shè)的有效銜接，造成軌道交通對城市總體結(jié)構(gòu)引導(dǎo)不足、軌道交通站點與周邊建筑和環(huán)境缺乏銜接、空間無序、換乘低效、用地浪費等問題[4]。脫離城市談軌道交通是國內(nèi)諸多軌道交通發(fā)展問題的根源，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1)軌道交通、城市規(guī)劃與建設(shè)體系融合性不足，無法實現(xiàn)軌道交通與城市共贏。軌道交通與城市規(guī)劃的脫節(jié)，導(dǎo)致部分線路建設(shè)超前、客運強(qiáng)度偏低、軌道交通的引導(dǎo)和帶動作用無法充分實現(xiàn)。部分城市為了拓展城市空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)城市向外圍發(fā)展，或為獲得軌道交通帶來的沿線土地增值收益，增加地方財政性收入，規(guī)劃了大量TOD(城市引導(dǎo)發(fā)展)線路。部分項目(如廣州地鐵4號線)的建設(shè)與沿線土地開發(fā)時機(jī)結(jié)合得不好，出現(xiàn)了軌道交通客流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于初期預(yù)測客流量的狀況，導(dǎo)致軌道交通運營效益低，且無法發(fā)揮對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用[5]。部分項目的軌道交通與綜合交通體系融合性不足，如大型綜合交通樞紐盲目引入各種交通方式，導(dǎo)致銜接不暢、軌道交通線路之間換乘不便、軌道交通與道路公交缺乏有效銜接等問題普遍存在。城市軌道交通、城際鐵路、道路公交、慢行系統(tǒng)等各交通子系統(tǒng)融合度不夠，無法實現(xiàn)交通一體化，制約了綜合交通體系效能的發(fā)揮。

2)軌道交通場站及沿線用地開發(fā)缺乏配套支持，無法真正實現(xiàn)“建軌道交通就是建城市”。隨著軌道交通規(guī)?；ㄔO(shè)和運營，從減輕建設(shè)和運營財務(wù)壓力的角度，內(nèi)地發(fā)展地鐵的城市大力借鑒香港及日本相關(guān)城市的“站城一體化”開發(fā)經(jīng)驗，廣泛采用軌道交通場站上蓋物業(yè)開發(fā)、沿線用地儲備和開發(fā)等模式，開發(fā)反哺建設(shè)和運營。但受土地政策制約，軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)項目面臨拿地難、規(guī)劃條件辦理難、專項資金來源少等發(fā)展瓶頸[5]，缺乏相關(guān)的政策法規(guī)配套和管理配套，尚未形成可推廣、可復(fù)制的成熟模式，落地難度較大。目前，城市軌道交通沿線土地收益分配與土地規(guī)劃、聯(lián)合開發(fā)方式等還沒有合適的規(guī)章制度可循。

3)軌道交通的規(guī)劃發(fā)展對城市財政能力、建設(shè)能力考慮不足，增加城市發(fā)展負(fù)擔(dān)。部分城市在申報期忽視自身財政能力和建設(shè)能力，一味增加申報規(guī)模；在建設(shè)期，通過假性PPP(公私合作)項目、融合平臺融資充作資本金等方式變相加大了杠桿率，增加了金融風(fēng)險。這些忽視建設(shè)規(guī)律、對自身財政及建設(shè)能力定位不客觀的“跨越式”發(fā)展思路，最終均將成為城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

2.3 線路、站內(nèi)外設(shè)施及其管理不完善，制約軌道交通的服務(wù)水平

部分建成線路的線路設(shè)施、車站設(shè)施、站外設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不高，比如安檢、售票及進(jìn)站閘機(jī)設(shè)置數(shù)量未充分考慮各出入口客流不均衡性；出入口、廳臺未設(shè)置下行扶梯；出入口未考慮過街功能；站外未考慮P+R(停車換乘)停車場、道路公交便捷銜接、自行車泊車位等問題，“以人為本”的理念未得到充分貫徹，降低了軌道交通的服務(wù)水平。

在運營方面，應(yīng)對突發(fā)大客流缺乏有效手段，通常采用關(guān)閉車站這種簡單方式，往往造成旅客大面積滯留，運營管理水平尚需進(jìn)一步提升。

3 城市軌道交通發(fā)展方向思考

3.1 以宏觀調(diào)控為導(dǎo)向，統(tǒng)籌頂層研究，加強(qiáng)政策指導(dǎo)

頂層政策指導(dǎo)是城市軌道交通規(guī)范化發(fā)展的基礎(chǔ)，頂層管理是城市軌道交通規(guī)范化發(fā)展的有力保障。國辦發(fā)[2003]81號文和國辦發(fā)[2018]52號文有效保障了多年來我國城市軌道交通的的快速發(fā)展。面對輕軌定義不清、市域快速軌道交通和旅游軌道交通模式不明、多網(wǎng)融合缺乏規(guī)范指導(dǎo)意見等新課題，從長遠(yuǎn)看，統(tǒng)籌頂層研究、明確政策依據(jù)及管理主體、加強(qiáng)頂層政策指導(dǎo)勢在必行，應(yīng)盡快出臺相關(guān)發(fā)展政策及指導(dǎo)意見，完善管理體系。除此以外，如何落實TOD理念、推行“軌道交通+物業(yè)”模式、實現(xiàn)“站城一體化”也需要行業(yè)、地方從規(guī)劃、國土等方面制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化頂層約束和指導(dǎo)。表2為針對輕軌、市域快速軌道交通、旅游軌道交通發(fā)展的政策指導(dǎo)方向及建議。

3.2 以需求為導(dǎo)向，發(fā)展多層次、多制式城市軌道交通，整合資源，促進(jìn)多網(wǎng)融合

在網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展過程中，根據(jù)不同城市及同一城市不同區(qū)域、不同圈層在交通需求、客流特征等方面的不同，差異化構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多制式、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市軌道交通是未來發(fā)展的趨勢。國內(nèi)和國際的發(fā)展經(jīng)驗表明，發(fā)展城市交通不僅是發(fā)展地鐵，而是要從市情、域情出發(fā)，因地制宜選擇符合城市發(fā)展需求的軌道交通制式。國務(wù)院及相關(guān)部委也多次下發(fā)文件，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的城市軌道交通系統(tǒng)。

宏觀上，將從“城市軌道交通為公共交通服務(wù)，公共交通為城市服務(wù)，城市為居民服務(wù)”的理念出發(fā)，致力于打造便民程度高、社會效益好的城市軌道交通體系；中觀上，將從規(guī)劃層面推動多層次、多模式、多制式城市軌道交通發(fā)展布局，立足頂層規(guī)劃，落實多層次、多模式、多制式城市軌道交通發(fā)展理念；微觀上，從技術(shù)細(xì)節(jié)和內(nèi)涵出發(fā)，切實做好公共交通銜接和城市軌道交通附屬便民接駁設(shè)施，落實網(wǎng)絡(luò)資源共享等多層次、多模式、多制式城市軌道交通技術(shù)服務(wù)工作。

2019年2月頒布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》指出：推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，打造軌道上的都市圈，推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。近年來，重慶、成都、西安，以及廣佛、京津冀等開展了“多網(wǎng)融合”研究，其重點在于整合區(qū)域內(nèi)的城市軌道交通資源，加強(qiáng)多種城市軌道交通制式在適應(yīng)條件、發(fā)展政策、線網(wǎng)綜合布局、網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通運營、綜合交通銜接等方面的關(guān)聯(lián)性研究，這將成為適應(yīng)城市圈層化發(fā)展，解決區(qū)域出行新需求的有效途徑。多網(wǎng)融合是支撐新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展勢在必行的趨勢。多網(wǎng)融合需要統(tǒng)一的行政協(xié)作和政策平臺，建議從以“高層牽頭、頂層規(guī)劃、部門聯(lián)動”為原則，從“規(guī)劃整合、樞紐融合、運服聯(lián)合、制度配合”等方面入手。

3.3 以效益為導(dǎo)向，推行“軌道交通+物業(yè)”模式，深化“站城一體化”

“站城一體化”發(fā)展模式是城市軌道交通和城市發(fā)展相輔相成、共同發(fā)展的開發(fā)模式，是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一種有效方法。我國香港及日本相關(guān)城市在“站城一體化”方面有先進(jìn)的經(jīng)驗值得借鑒：香港模式的核心是“軌道交通+物業(yè)”，政府提供良好的政策，建立完善的規(guī)劃機(jī)制，促使軌道交通站點與周邊用地協(xié)調(diào)利用；日本模式的核心是同步開發(fā)，促使土地高度集約化利用，圍繞軌道交通樞紐站，以點帶面，形成集交通、商業(yè)、辦公、休閑為一體的城市綜合功能區(qū)[6]。

深圳、北京、廣州等城市也進(jìn)行了相應(yīng)探索，但尚未形成系統(tǒng)化的理念和思路，可實踐、可復(fù)制推廣性不高。各城市還需進(jìn)一步以效益為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善物業(yè)綜合開發(fā)相關(guān)政策，推廣“軌道交通+物業(yè)”模式，深化“站城一體化”研究。

3.4 以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建城市軌道交通行業(yè)綜合評估體系

城市軌道交通涉及規(guī)劃、建設(shè)、運營，以及車輛、設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，行業(yè)復(fù)雜性高，國內(nèi)城市軌道交通發(fā)展至“中局”，后續(xù)的提質(zhì)增效越來越需要構(gòu)建完善的行業(yè)綜合評估體系，通過評估，以問題為導(dǎo)向持續(xù)提升改進(jìn)。在規(guī)劃、建設(shè)專項評估方面，部分城市根據(jù)建城[2014]169號等文件精神，進(jìn)行了線網(wǎng)實施評估、建設(shè)規(guī)劃中期評估等工作，但評估體系尚不成熟，實踐經(jīng)驗相對匱乏，對城市軌道交通發(fā)展的指導(dǎo)意義相對不高。從整個城市軌道交通行業(yè)來看，基于規(guī)劃、建設(shè)、運營及設(shè)備制造方面的綜合評估體系亟待建立。

3.5 以運營為導(dǎo)向，積極推廣BIM、全自動運行等新技術(shù)應(yīng)用

隨著城市軌道交通運營線路的逐漸增加、技術(shù)的不斷進(jìn)步、管理理念的不斷提升、居民出行需求標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，新建線路越來越注重新技術(shù)、新思路的應(yīng)用，這為后續(xù)運營打下了良好的基礎(chǔ)。在全球新一輪技術(shù)革命中，“互聯(lián)網(wǎng)+城市軌道交通”正在衍生出嶄新的自動化、智能化的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，如BIM(建筑信息模型)、全自動運行、智能運維、云平臺、智慧車站等新技術(shù)在國內(nèi)外有廣泛的實踐和探索，代表著城市軌道交通發(fā)展的先進(jìn)方向。

4 結(jié)語

我國城市軌道交通的后續(xù)發(fā)展如何由量轉(zhuǎn)質(zhì)，如何提質(zhì)增效將是一個持久性的課題。本文提到的問題及發(fā)展方向思考主要集中在規(guī)劃、建設(shè)領(lǐng)域，涉及政策審控、軌道交通與城市融合、技術(shù)創(chuàng)新等技術(shù)和管理等方面，諸如行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性指導(dǎo)意見、人才培養(yǎng)、軌道交通集團(tuán)產(chǎn)能調(diào)控等宏觀性問題囿于篇幅，無法一一討論。總而言之，國家、行業(yè)、城市等關(guān)聯(lián)主體，以及規(guī)劃、建設(shè)、運營、設(shè)備制造等參與主體應(yīng)秉承宏觀、中觀、微觀結(jié)合的思維，從“頂層管控、綜合評估、融合創(chuàng)新”多角度出發(fā)，助力城市軌道交通的高質(zhì)量發(fā)展。