樊鵬

2013年，黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。過去6年，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為黨和國家的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，成為各領(lǐng)域改革的重要導向?；仡欉@段歷程，我們圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革，關(guān)鍵是選對了改革出發(fā)點，堅持了正確的理論指導，找到了改革的總閥門，釋放了巨大的制度紅利。這對于加強黨的全面領(lǐng)導、提升中國特色社會主義制度效能、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展， 具有極其重要的現(xiàn)實意義，產(chǎn)生了深遠的歷史價值。

基本出發(fā)點：根本政治制度的成熟定型

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，有著深刻的歷史背景和特定的時代因素。從歷史發(fā)展的角度看，國家治理體系的問題并非憑空產(chǎn)生。我們黨在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個問題，雖然也發(fā)生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富的經(jīng)驗、取得了重大的成果。

改革開放以來，中國特色社會主義制度不斷發(fā)展完善，形成了以黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國“三統(tǒng)一”的根本政治制度，對黨和國家各項事業(yè)發(fā)展始終發(fā)揮著重要的制度支撐作用。但是，隨著各方面條件的變化，治國理政的環(huán)境和任務(wù)也隨之發(fā)生變化。作為中國各項事業(yè)發(fā)展的根本保障，中國特色社會主義制度在推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展、滿足人民較高的期待以及應(yīng)對重大風險挑戰(zhàn)等方面，還存在顯著的制度短板以及能力不足的問題，有些方面甚至成為制約我國發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。如何更好地推動中國特色社會主義制度更加成熟、定型，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，是擺在執(zhí)政黨面前的重要課題。

黨的十八大以來，我們黨從全局的角度思考中國特色社會主義制度的效能問題，以廣闊深邃的世界歷史視野思考治理體系和治理能力問題。2013年11月12日，習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！边@一重要論述的提出，科學闡釋了我國國家治理體系和治理能力的概念，揭示了其內(nèi)涵和外延。

2014年2月17日，習近平總書記在“省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”開班式上，立足古今中外廣泛的歷史經(jīng)驗，從大歷史角度縱論治亂興衰，提出國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是決定一個國家治國理政效能和政權(quán)成敗興衰的關(guān)鍵要素。習近平總書記指出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！?h3>理論基礎(chǔ)：植根中國國情的理論依據(jù)

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，有著堅實的理論依據(jù)。中國在思考自身國家治理體系的問題和改革方向時，已經(jīng)目睹了許多國家的一系列深刻復雜的社會變革，是建立在對大量正反兩方面歷史經(jīng)驗的反思基礎(chǔ)上的。過去數(shù)十年，是西方新自由主義思想和民主模式向外推銷的數(shù)十年，以西方選舉制度為核心的所謂“民主”體制幾乎成為衡量政體優(yōu)越性的唯一標準。中國提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，顯然已經(jīng)清楚意識到，政治改革的方向不應(yīng)僅僅局限在民主改革的范疇，衡量一個國家政治制度優(yōu)劣的標準也不應(yīng)僅僅著眼于民主的形式，而是應(yīng)當同時兼顧民主參與和制度效能的問題。黨中央把國家治理體系和治理能力結(jié)合在一起提，包含了對治理的形式和內(nèi)容的科學劃分，表明中國試圖在自身的國家治理體系建設(shè)中，著力消除治理體系同制度效能、治理能力之間可能存在的現(xiàn)實溝壑。

中國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)正確把握了“一元”與“多元”的關(guān)系，妥善處理了堅持黨的領(lǐng)導和堅持打造開放包容的治理體系的雙重要求。一方面，黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一是我國政治制度的根本特征，也是我國最重要的國情、政情，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在這一制度框架內(nèi)進行的。習近平總書記強調(diào)“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系”?？梢姡瑘猿种袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持和完善中國特色社會主義制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提，中國特色社會主義制度規(guī)定了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的性質(zhì)和方向。另一方面，西方“善治”理論假設(shè)社會是一個高度同質(zhì)化的整體，各種團體在完全平等的基礎(chǔ)上自由競爭，社會空間被視為完全獨立于國家的自主領(lǐng)地。但是，在現(xiàn)實中的公民社會或社會力量并非一個同質(zhì)性的實體，各類空間也往往相互交織。因此，在中國的改革實踐中，需要同時對國家治理中廣泛的社會參與、公平競爭參與的環(huán)境以及有效率的社會發(fā)展等因素進行綜合考量。換句話說，黨領(lǐng)導下的綜合治理、系統(tǒng)治理和依法治理，才是中國國家治理的題中應(yīng)有之義。

重點領(lǐng)域：治理能力和制度執(zhí)行力建設(shè)

2014年，習近平總書記在“省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”開班式上提出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。這里的制度和制度執(zhí)行力是兩個層次的問題。對此，總書記進行了深刻的分析，提出“國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強”。由于不具備良好的國家治理能力，國家錯失發(fā)展機遇、喪失制度優(yōu)越性甚至最終亡黨亡國的例子不勝枚舉?？倳涍€結(jié)合中國的實際指出，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。因此，如何構(gòu)建一個科學合理的治理體系，同時又能夠確保高效的制度執(zhí)行力，成為改革的重點難點。體現(xiàn)這樣一個改革邏輯和要求的重點領(lǐng)域是2018年以來，在黨中央直接領(lǐng)導下進行的黨和國家機構(gòu)改革。

新中國成立70年來，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構(gòu)職能體系，為推進社會主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，我們黨積極推進黨和國家機構(gòu)改革，各方面機構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，有力推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。但是在新的歷史起點上，尤其面對新時代提出的新任務(wù)和新要求，黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，主要體現(xiàn)在黨和國家機構(gòu)存在一些碎片化、割裂化、條塊化等結(jié)構(gòu)性缺陷。同時，這一體系的“問題導向能力”還不夠突出，短期行為、政出多門、職責不清、職能錯位等問題依然存在，各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施間相互牽扯、相互抵觸等問題凸顯，這些因素綜合起來又影響治理能力和制度執(zhí)行力。

在新的歷史起點上，從治理體系和治理能力的角度思考黨和國家機構(gòu)問題，就要求改革必須更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，突出體系的科學布局，突出制度執(zhí)行能力。黨的十九屆三中全會以來，在黨中央的直接領(lǐng)導下，黨和國家機構(gòu)進行了綜合全面改革，這次改革以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，針對一些領(lǐng)域黨的機構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力的問題，一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)等比較突出的問題，以及一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高等問題，進行了深度調(diào)整和改革。通過這次改革，不僅形成了系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系和治理體系，為經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革持續(xù)深化、攻堅克難提供了重要的體制支撐，而且強化了制度執(zhí)行力，為新時代的路線方針和改革意志的貫徹，提供了堅強的治理能力的保障。

綜上，我們黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，正確地選擇了改革的出發(fā)點，堅持了正確的改革方向。今天，通過國家治理體系和治理能力的建設(shè)，中國特色社會主義制度在成熟定型方面效果初顯。黨的十九屆四中全會的召開，圍繞堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化形成了一系列重大決定，作出了新的部署，將更進一步推動中國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的完善，將更有力地推動和保障黨和國家事業(yè)向前發(fā)展。

（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員）