楊蒙

（作者單位：武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心）

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問(wèn)題

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之間的關(guān)系一直是較為關(guān)鍵的問(wèn)題，另外，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鎮(zhèn)化新形勢(shì)之間依舊存在相互不適應(yīng)的問(wèn)題，就使得對(duì)應(yīng)管理模式和管控布局無(wú)法發(fā)揮其實(shí)際價(jià)值。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的關(guān)聯(lián)

若是追溯供給側(cè)改革體系的思想來(lái)源，就要從凱恩斯主義的需求側(cè)思想開(kāi)始，主要強(qiáng)調(diào)的投資行為、出口行為以及消費(fèi)行為等都是帶動(dòng)全民經(jīng)濟(jì)的重要事件，而這其中要素投入是較為關(guān)鍵的推動(dòng)力。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，最關(guān)鍵的就是要對(duì)土地資源、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從根本上對(duì)各類空間資源進(jìn)行增量供給管理，確保能貼合城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求。

而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革項(xiàng)目中，生產(chǎn)要素的充分供給是整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行管理的前提，在此基礎(chǔ)上維護(hù)持續(xù)性增量管理，并且有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最關(guān)鍵的就是有效提高供給和生產(chǎn)能力，為強(qiáng)化政府減少財(cái)稅干預(yù)以及促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)化有著較為關(guān)鍵的作用。也就是說(shuō)，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)程而言，城鎮(zhèn)化發(fā)展體系內(nèi)若是一味應(yīng)用大規(guī)模粗放型空間資源管理模式，會(huì)出現(xiàn)資源受限以及資源浪費(fèi)的問(wèn)題，也就會(huì)造成結(jié)構(gòu)性問(wèn)題相繼出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)諸多不適應(yīng)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，見(jiàn)圖1：

圖1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系關(guān)系

2.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的匹配

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依舊存在匹配度不足的問(wèn)題，究其原因，大規(guī)模的空間供給和資源環(huán)境之間的約束力存在匹配度不足的問(wèn)題，使得新城新區(qū)建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，也就是說(shuō)，過(guò)量的城鎮(zhèn)空間資源供給機(jī)制使得土地利用率明顯落后，對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題以及資源環(huán)境約束問(wèn)題都非常明顯。

另外，標(biāo)準(zhǔn)化空間供給和差異化多元需求之間也存在著適應(yīng)性不足的問(wèn)題，盡管標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃技術(shù)要求和管理機(jī)制已經(jīng)提供了較為通用的規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則，但是，依舊存在規(guī)劃建設(shè)底線要求不能得到全面保障的問(wèn)題，規(guī)劃供給項(xiàng)目和城市差異性需求結(jié)構(gòu)體系，必然會(huì)嚴(yán)重制約空間供給的準(zhǔn)確性和實(shí)效性，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)程序、機(jī)制等無(wú)法適應(yīng)彈性要求，造成土地使用編制實(shí)施項(xiàng)目和城市功能實(shí)際需求之間存在利用率大幅度降低的問(wèn)題。

除此之外，效率性導(dǎo)向機(jī)制也出現(xiàn)了供給過(guò)程和品質(zhì)導(dǎo)向過(guò)程需求升級(jí)不適應(yīng)的問(wèn)題，使得以人為本的理念不能得到落實(shí)和踐行，必然會(huì)出現(xiàn)服務(wù)于資本的空間生產(chǎn)作為增長(zhǎng)主義形成供給方式的差異性規(guī)劃，使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等目標(biāo)發(fā)展存在失衡的問(wèn)題，積累外部負(fù)面效應(yīng)。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型路徑

為了進(jìn)一步順應(yīng)管理趨勢(shì)，相關(guān)部門要積極整合管理路徑和管控要素，建構(gòu)完整的規(guī)劃轉(zhuǎn)型方案，并且強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革項(xiàng)目之間的關(guān)系，有效建構(gòu)以人為核心，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的均衡化管理模式，保證能為城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)范化進(jìn)步創(chuàng)設(shè)良好的平臺(tái)。并且結(jié)合供給側(cè)改革的實(shí)際要求，逐步落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的管理要點(diǎn)，提升任務(wù)要求的管控效率，見(jiàn)圖2：

圖2 “三去一降一補(bǔ)”城鄉(xiāng)規(guī)劃任務(wù)要求

1.優(yōu)化空間要素管理

為了維護(hù)供給側(cè)改革體系內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的時(shí)效性價(jià)值，相關(guān)部門要積極整合管理建設(shè)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，確保相應(yīng)內(nèi)容都能落實(shí)到位，從而有效實(shí)現(xiàn)管理工作的全面進(jìn)步和優(yōu)化。其中，框定總量、限定總量、盤活總量以及質(zhì)量管理等都是較為關(guān)鍵的要素，相關(guān)部門要積極整合品質(zhì)監(jiān)督機(jī)制，為結(jié)構(gòu)性改革管理工作的順利開(kāi)展提供保障。

第一，要真正意義上落實(shí)效率為導(dǎo)向的生產(chǎn)體系，并且逐漸推進(jìn)其轉(zhuǎn)型為宜居導(dǎo)向的“生活+”體系，一定程度上促進(jìn)城市空間生活化和精細(xì)化進(jìn)步，為推動(dòng)傳統(tǒng)效率導(dǎo)向機(jī)制向新時(shí)期生活空間轉(zhuǎn)型機(jī)制提供保證。例如，在2015年，美國(guó)啟動(dòng)了紐約皇后大道改建項(xiàng)目，主要是在原有道路上增設(shè)自行車道，有效滿足城市慢行交通需求，并且能保證非機(jī)動(dòng)交通舒適性和安全性。

第二，進(jìn)一步整合特色供給項(xiàng)目，建立地域特色生態(tài)體系和文化體系的融合機(jī)制。在實(shí)際管理模式中，更加關(guān)注歷史文化空間傳承以及文化遺產(chǎn)的保護(hù)，并且真正實(shí)現(xiàn)城市居民文化歸屬的管理，以保證社會(huì)組織機(jī)制能提升社會(huì)建設(shè)可持續(xù)性管理效果，也能從根本上提高居民的城市歸屬感。例如，廣州新黃浦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系戰(zhàn)略發(fā)展綱要就指出，要合理性維護(hù)存量空間，并且適度調(diào)整社區(qū)空間成本，建立創(chuàng)新空間體系。

2.優(yōu)化管理制度

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，要想有效提升城市空間發(fā)展的水平，就要建構(gòu)有效的去產(chǎn)能、去庫(kù)存以及去杠桿的管理模式，從規(guī)劃項(xiàng)目、土地項(xiàng)目以及改革探索項(xiàng)目出發(fā)，保證空間要素得以優(yōu)化配置，并且真正激活存量空間，從而鼓勵(lì)相關(guān)部門建立自下而上的制度創(chuàng)新體系，為共享機(jī)制和用地兼容管理工作的全面落實(shí)與開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。其中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型工作要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行管理項(xiàng)目的優(yōu)化，從根本上推進(jìn)各個(gè)地區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程，按照管理制度約束機(jī)制和空間治理的路徑創(chuàng)新要求，完善相應(yīng)工作。另外，要確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制各個(gè)組成要素都能呈現(xiàn)出最佳配置優(yōu)化方案，從而真正實(shí)現(xiàn)管理工作的全面進(jìn)步。

一方面，要?jiǎng)?chuàng)新城市空間資源共享體系，將空間使用效率和活力作為根本，并且有效整合閑置資源，為要素使用權(quán)短時(shí)轉(zhuǎn)移提供良好的發(fā)展空間，確保城市低效空間整合功能能得以優(yōu)化。資源共享是管理項(xiàng)目的根本追求，也是建立健全完整管控模式和管理方案的根本，在管理制度優(yōu)化升級(jí)的過(guò)程中，保證共享和兼容項(xiàng)目的綜合價(jià)值，就是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)發(fā)展改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體規(guī)劃可持續(xù)性改良的關(guān)鍵。

另一方面，要積極踐行優(yōu)化用地兼容管理的方案，確保能促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)多元復(fù)合空間組織發(fā)展，從規(guī)劃實(shí)施管理層面凸顯各個(gè)層次規(guī)劃條件的擬定效果，并且從功能和比例層面上進(jìn)行彈性空間的管理和預(yù)留，從而維護(hù)城市使用兼容性以及靈活性的綜合監(jiān)督價(jià)值，實(shí)現(xiàn)平面混合+立體復(fù)合的空間發(fā)展目標(biāo)。例如，要落實(shí)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)整體規(guī)劃，除此之外，要合理性規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展空間，確保能提出空間管理集約化規(guī)劃模式，從根本上將土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、市政專項(xiàng)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃等進(jìn)行項(xiàng)目銜接，從而維護(hù)多規(guī)合一的管理局面，確保能突出整體規(guī)劃的綜合價(jià)值，為完善配套管理以及提升價(jià)值創(chuàng)設(shè)良好的平臺(tái)，推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型工作要將持續(xù)性發(fā)展和進(jìn)步作為關(guān)鍵，有效將數(shù)據(jù)集成項(xiàng)目、技術(shù)支持過(guò)程以及管理協(xié)同發(fā)展等作為關(guān)鍵的信息平臺(tái)，優(yōu)化規(guī)劃價(jià)值和規(guī)劃管理工作時(shí)效性，為規(guī)劃體系的全面可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的平臺(tái)。