胡向臘

(貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

金融新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展導(dǎo)致金融監(jiān)管的新問題層出不窮。由于我國(guó)中央到地方的金融監(jiān)管法律體系與機(jī)制均不完善，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞而引發(fā)區(qū)域性、局部性金融風(fēng)險(xiǎn)。地方金融監(jiān)管權(quán)的回歸和發(fā)展關(guān)系地方金融監(jiān)管的效率、效果，也關(guān)系到地方金融發(fā)展的健康與安全，故補(bǔ)齊長(zhǎng)期中央集權(quán)式監(jiān)管給地方金融監(jiān)管造成的短板對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體系的完善具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國(guó)金融監(jiān)管奉行宏觀審慎監(jiān)管的原則，由中央“一行兩會(huì)”(中央銀行、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì))牽頭監(jiān)管，地方金融管理部門(金融工作局或金融辦公室)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和中央政策，對(duì)所轄區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)及民間金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與管理，中央與地方金融監(jiān)管部門共同作用于維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定運(yùn)行。由于我國(guó)還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性金融法，金融監(jiān)管體系缺乏整體設(shè)計(jì)，金融監(jiān)管部門在職能、權(quán)力邊界等方面仍劃分不明。以山東省地方金融監(jiān)管體制改革為例，自2013年至今已建立省、市、縣三級(jí)部門組成的地方金融監(jiān)管體系：省級(jí)金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)、配合中央駐魯金融監(jiān)管部門對(duì)全省各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)地方金融組織和相關(guān)金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管并做好相關(guān)服務(wù)與協(xié)調(diào)工作、處理地方金融突發(fā)事件和重大事件，協(xié)調(diào)各級(jí)相關(guān)部門防范和處置非法集資工作等；市、縣級(jí)地方金融監(jiān)管局則按照屬地管理與權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，協(xié)作轄區(qū)內(nèi)法定金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)、地方政府相關(guān)部門，基本實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合的工作模式。從山東省地方金融監(jiān)管體系可管窺一豹，在我國(guó)大部分區(qū)域，地方金融監(jiān)管部門雖已基本建立，但在具體工作中仍大多為中央金融監(jiān)管部門進(jìn)行地方工作開展的協(xié)調(diào)與配合，沒有自主監(jiān)管的權(quán)限。

二、我國(guó)地方金融監(jiān)管存在的問題

(一)垂直監(jiān)管存在空白地帶

我國(guó)以“一行兩會(huì)”的專業(yè)監(jiān)管與監(jiān)管權(quán)限的分業(yè)劃分頒行了具體的《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券投資基金法》等單行法，又設(shè)立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(金穩(wěn)會(huì))，合并了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了“一委一行兩會(huì)”負(fù)責(zé)的分業(yè)、分塊監(jiān)管。當(dāng)前，央行的派出機(jī)構(gòu)設(shè)置到縣，銀保監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)設(shè)置到省、市，證監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)設(shè)置到省，然而我國(guó)大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款、融資性擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)都設(shè)置于縣、鄉(xiāng)，甚至村，垂直監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管結(jié)合模式下各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)對(duì)微觀金融業(yè)發(fā)展問題的監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及，存在空白。

(二)“金融風(fēng)險(xiǎn)屬地處置原則”難以落實(shí)

“金融風(fēng)險(xiǎn)屬地處置原則”以地域范圍作為監(jiān)管金融安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，為金融監(jiān)管劃分“責(zé)任地”。近年中央為鼓勵(lì)金融業(yè)蓬勃發(fā)展出臺(tái)了一系列促金融業(yè)支持中小企業(yè)、小微企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展的政策文件，以提高資金流動(dòng)效率。因地方監(jiān)管部門無法平衡監(jiān)管與地方金融發(fā)展、引進(jìn)企業(yè)與資金等之間的關(guān)系，熱衷于追求數(shù)字政績(jī)，導(dǎo)致地方金融發(fā)展隱患重重，與中央金融監(jiān)管安全的目標(biāo)背道而馳?！敖鹑陲L(fēng)險(xiǎn)屬地處置原則”確定了誰捅簍子誰負(fù)責(zé)收拾的責(zé)任承擔(dān)形式，倒逼地方政府、地方金融監(jiān)管部門收緊對(duì)金融機(jī)構(gòu)或理財(cái)平臺(tái)的監(jiān)控，提高行業(yè)門檻。風(fēng)險(xiǎn)防控前置能促使政府在危機(jī)處理能力范圍內(nèi)推進(jìn)金融業(yè)發(fā)展。但我國(guó)傳統(tǒng)上為從中央到地方的垂直監(jiān)管和地方金融監(jiān)管部門的橫向監(jiān)管，中央的垂直監(jiān)管與地方的橫向監(jiān)管之間沒有具體的權(quán)力與責(zé)任劃分，兩者協(xié)調(diào)有難度導(dǎo)致地方金融監(jiān)管既可能重疊又可能出現(xiàn)真空。因資金具有流動(dòng)性，地方金融監(jiān)管部門需要跨省、跨區(qū)域協(xié)作，但我國(guó)金融監(jiān)管體系與機(jī)制建設(shè)在這一塊還基本處于空白狀態(tài)。地方監(jiān)管信息與資源無法實(shí)時(shí)傳播與交流，監(jiān)管職責(zé)也相互交叉，責(zé)任推諉在所難免。

(三)金融法律法規(guī)體系亟待完善

當(dāng)前我國(guó)金融法體系中沒有對(duì)地方金融監(jiān)管部門的主體地位進(jìn)行規(guī)定，也沒有涉及地方金融監(jiān)管部門權(quán)力與職責(zé)的規(guī)范。多地政府在金融監(jiān)管體制改革的過程中雖相繼出臺(tái)了一些地方金融監(jiān)管條例或辦法，但作為政府規(guī)范性文件，位階較低，地方金融監(jiān)管部門不能實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)管地方金融活動(dòng)、打擊違法金融行為的目標(biāo)。沒有完備的上行法律與法規(guī)，各地地方性金融條例的制定可能規(guī)范粗糙，甚至背離中央對(duì)金融安全與監(jiān)管的目標(biāo)。地方性金融條例一般只對(duì)該行政轄區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)和民間金融活動(dòng)有效，對(duì)于跨地域開展實(shí)務(wù)金融活動(dòng)與金融行為的監(jiān)管，常常“捉襟見肘”，時(shí)而“無法可依”，時(shí)而“有法難依”。 各地金融監(jiān)管部門與中央金融監(jiān)管部門之間也缺少具體統(tǒng)一的信息及時(shí)共享與溝通的機(jī)制，導(dǎo)致地域之間、央地之間的具體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

(四)央地金融監(jiān)管目標(biāo)沖突

央地金融監(jiān)管部門之間存在目的沖突，中央將監(jiān)管金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全與穩(wěn)定發(fā)展作為目標(biāo)，地方金融管理部門卻更注重發(fā)展速度，甚至為一些金融機(jī)構(gòu)籌措發(fā)展平臺(tái)或基金，地方金融安全漏洞頻出。

(五)央地金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)

我國(guó)對(duì)金融活動(dòng)的行為監(jiān)管以中央監(jiān)管為主，央地之間沒有明確的職責(zé)界限，地方金融局(辦)與中央外派到地方的機(jī)構(gòu)之間沒有合作溝通機(jī)制，地方金融監(jiān)管部門的地位尷尬。我國(guó)雖在簡(jiǎn)政放權(quán)下地方金融監(jiān)管得到發(fā)展，但許多金融監(jiān)管行為仍需逐層上報(bào)，地方金融監(jiān)管部門自主監(jiān)管權(quán)很弱。以P2P網(wǎng)貸平臺(tái)監(jiān)管為例，2007年我國(guó)地方P2P網(wǎng)貸平臺(tái)開始發(fā)展，近年來已呈井噴式發(fā)展，但花費(fèi)了較長(zhǎng)時(shí)間才確定銀保監(jiān)會(huì)(在銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并前為銀監(jiān)會(huì))為網(wǎng)貸平臺(tái)監(jiān)管主體，根據(jù)2016年銀監(jiān)會(huì)公布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》規(guī)定，由地方金融管理部門(市金融局)監(jiān)管其注冊(cè)、進(jìn)入市場(chǎng)等內(nèi)容，銀監(jiān)部門監(jiān)管行為，金融局進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管。自2018年6月以來一度迅猛發(fā)展的P2P網(wǎng)貸平臺(tái)相繼爆雷，監(jiān)管部門開展了P2P網(wǎng)貸平臺(tái)專項(xiàng)整治，僅廣東省在2018年前10個(gè)月就對(duì)總部設(shè)立在省內(nèi)的67家P2P網(wǎng)貸平臺(tái)立案?jìng)刹?。網(wǎng)貸平臺(tái)購(gòu)買空殼公司虛構(gòu)借款人擔(dān)保人、一平臺(tái)飾多角色進(jìn)行非法集資的案件仍屢屢發(fā)生。問題的原因既是金融業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)同在，也是央地之間的監(jiān)管體系不完善，地方金融監(jiān)管部門權(quán)力范圍不明晰、監(jiān)管意識(shí)薄弱、能力有限、對(duì)于出現(xiàn)的新問題沒有及時(shí)處理的權(quán)限，反映央地之間監(jiān)管不協(xié)調(diào)。

三、我國(guó)地方金融監(jiān)管權(quán)的回歸與發(fā)展

(一)建立統(tǒng)一的金融基本法

金融分業(yè)監(jiān)管是人為地將金融市場(chǎng)分割開進(jìn)行監(jiān)管的模式，雖可達(dá)到專業(yè)化監(jiān)管的目的，但由于金融市場(chǎng)具有內(nèi)在統(tǒng)一性，金融業(yè)領(lǐng)域的各種業(yè)務(wù)之間常有交叉甚至混業(yè)經(jīng)營(yíng)。如果僅據(jù)人為分割的市場(chǎng)領(lǐng)域來分塊監(jiān)管，可能出現(xiàn)法與法之間、行業(yè)監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管邊界不清的問題，需要建立統(tǒng)一的金融基本法對(duì)金融行業(yè)的基本規(guī)則、金融監(jiān)管部門的基本職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行規(guī)定和劃分，以明確中央與地方金融監(jiān)管部門之間的關(guān)系、地方金融監(jiān)管主體的監(jiān)管目的與原則，以保障地方金融監(jiān)管部門在地方金融發(fā)展、監(jiān)管等方面具有合理的自主權(quán)。

(二)明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍

中央明確了地方政府對(duì)“7+4”類(7類金融機(jī)構(gòu)包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及4類金融中介機(jī)構(gòu)包括投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)限，隨著金融活動(dòng)越來越復(fù)雜多樣，這種將監(jiān)管范圍進(jìn)行明確界定的條文限制了監(jiān)管活動(dòng)的對(duì)象和范圍。在中央垂直監(jiān)管的模式下沒有被定義或確定形態(tài)的金融機(jī)構(gòu)、以及金融行為處于監(jiān)管的灰色地帶。地方金融監(jiān)管部門相對(duì)于中央監(jiān)管來說，更微觀，更有優(yōu)勢(shì)適當(dāng)監(jiān)管。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)落實(shí)“金融風(fēng)險(xiǎn)處置屬地原則”，形成事前、事中、事后監(jiān)管的協(xié)同。

(三)合理劃分中央與地方在雙層監(jiān)管中的金融監(jiān)管權(quán)

在劃分金融監(jiān)管權(quán)時(shí)，必須堅(jiān)持以中央事權(quán)指導(dǎo)的審慎監(jiān)管。但是要真正建立中央與地方雙層監(jiān)管模式也需要合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)，在強(qiáng)化中央對(duì)地方進(jìn)行督促和指導(dǎo)的基礎(chǔ)上賦予地方金融監(jiān)管部門相對(duì)獨(dú)立的金融監(jiān)管權(quán)，真正下放監(jiān)管權(quán)限，對(duì)于新問題、新業(yè)態(tài)以及地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法解決的監(jiān)管不確定情況，地方監(jiān)管部門要及時(shí)上報(bào)，中央加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管，在適當(dāng)情況下主動(dòng)介入，真正建立條塊式雙層監(jiān)管。

(四)完善中央到地方金融法律法規(guī)體系

在對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定義中要明確并統(tǒng)一地方金融監(jiān)管部門的名稱、職能、權(quán)限與監(jiān)管原則，避免各地金融監(jiān)管部門規(guī)定不一，改善地方金融監(jiān)管責(zé)任相互推諉、金融服務(wù)與金融監(jiān)管混為一談的問題。還應(yīng)完善“一委一行兩會(huì)”針對(duì)金融業(yè)中各方面活動(dòng)所需的金融法規(guī)、條例與辦法，為地方性金融監(jiān)管法規(guī)的進(jìn)一步制定或修訂提供更完備的參照標(biāo)準(zhǔn)，以完善中央到地方的金融法律法規(guī)體系。并且加強(qiáng)中央對(duì)地方制定的地方性金融監(jiān)督法規(guī)的審查備案，減少因上行與下行法規(guī)之間形成監(jiān)管漏洞。

(五)加強(qiáng)人才培養(yǎng)與專業(yè)化團(tuán)隊(duì)的建設(shè)

金融事務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性相比其他社會(huì)活動(dòng)的監(jiān)管而言更高，通過專業(yè)性培訓(xùn)，以保證金融監(jiān)管活動(dòng)的科學(xué)與專業(yè)。金融監(jiān)管部門可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并組織學(xué)習(xí)與交流，通過對(duì)金融監(jiān)管工作先進(jìn)單位的工作經(jīng)驗(yàn)或典型金融監(jiān)管案例的集中研討，吸取金融監(jiān)管中的教訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)，可以促進(jìn)金融監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，也可以提高監(jiān)管團(tuán)隊(duì)的監(jiān)管能力。

(六)完善金融監(jiān)管配套機(jī)制的建設(shè)

金融業(yè)資金流動(dòng)靈活頻繁，協(xié)調(diào)央地之間、地方之間的金融監(jiān)管關(guān)系在促進(jìn)地方金融業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展方面非常重要。中央與地方之間、各區(qū)域之間要進(jìn)行有效的信息互動(dòng)，減少地方金融監(jiān)管的重疊與真空，需建立從中央到地方協(xié)同的與區(qū)域之間協(xié)調(diào)互動(dòng)的金融監(jiān)管配套機(jī)制：包括信息對(duì)流機(jī)制、工作協(xié)調(diào)機(jī)制等。央地之間的信息對(duì)流與工作協(xié)調(diào)機(jī)制可有效避免金融監(jiān)管出現(xiàn)斷層與真空，中央可及時(shí)匯總各地金融監(jiān)管中出現(xiàn)的必要的、具有普遍影響的問題進(jìn)行統(tǒng)一回復(fù)或解答，以統(tǒng)一全國(guó)金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)；各區(qū)域之間的信息互流與工作協(xié)調(diào)機(jī)制可避免出現(xiàn)多個(gè)部門對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)重復(fù)執(zhí)法或者推諉責(zé)任的問題，保障金融參與主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

(七)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)金融組織積極性

金融協(xié)會(huì)依據(jù)我國(guó)金融領(lǐng)域單行法律與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定成立，是一種社會(huì)性的金融組織。其作用除聯(lián)絡(luò)金融業(yè)內(nèi)的機(jī)構(gòu)并為它們提供服務(wù)、信息、機(jī)會(huì)外，還有維護(hù)社會(huì)金融秩序、維護(hù)全行業(yè)與會(huì)員單位的合法權(quán)益與共同利益等。金融協(xié)會(huì)在金融企業(yè)與政府之間、業(yè)內(nèi)企業(yè)之間以及區(qū)域之間的聯(lián)系與交流合作中起著紐帶作用，在完善金融監(jiān)管系統(tǒng)、業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則、業(yè)內(nèi)自發(fā)的良性競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展甚至金融法治發(fā)展中可發(fā)揮輔助與推動(dòng)作用。