張士展

(鐘山職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210049)

社會養(yǎng)老服務(wù)體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務(wù)支持的系統(tǒng)。主要包括家庭提供基本生活設(shè)施和生活環(huán)境，也包括社區(qū)提供的各種服務(wù)和條件，更加包括政府、社會提供的有關(guān)服務(wù)的形式、制度、政策、機(jī)構(gòu)等各種條件。本文在研究分析江蘇、浙江、上海等相關(guān)省市養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的角度進(jìn)行闡述。

一、財(cái)政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，各級政府在土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠支持等多方面對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供政策支持，同時(shí)通過逐步加大養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入、建立評估機(jī)制等多方措施，將“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍的同時(shí)，面向經(jīng)濟(jì)困難的獨(dú)居、空巢、高齡、失能、失智等特殊老年群體實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)貼；給予社區(qū)居家養(yǎng)老、日間照料中心、農(nóng)村敬老院的提檔升級等方面相應(yīng)的資金扶持。同時(shí)根據(jù)實(shí)際需要，通過補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。另外，政府還支持中高等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，加快培養(yǎng)康復(fù)護(hù)理、心理咨詢、老年服務(wù)、社會工作和營養(yǎng)健康等方面的專門人才，制定并出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)對口專業(yè)畢業(yè)生真正從事養(yǎng)老服務(wù)工作，對符合條件的從業(yè)人員提供免費(fèi)培訓(xùn)和相關(guān)補(bǔ)貼。

二、財(cái)政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中存在的問題

目前，各地政府對養(yǎng)老認(rèn)識和關(guān)注度不夠、財(cái)政資金籌集渠道不暢、投入力度不足、財(cái)政政策支持和落實(shí)不到位以及社會資金力量投入較少等多方面因素，造成了政府財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理的普遍現(xiàn)象。其體現(xiàn)在：一是資金投向不合理。同一個(gè)省市內(nèi)，資金分配沒有建立差異化分配的機(jī)制，這必然會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市工作會越做越好，經(jīng)濟(jì)薄弱的城市會越來越難，因?yàn)榉?wù)資源只會向發(fā)展好的城市不斷積聚，最終無法實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的均衡化發(fā)展；二是資金補(bǔ)助分配不合理。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展優(yōu)先于社區(qū)居家養(yǎng)老，因此以前的財(cái)政投入全部集中在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面。隨著“9073”(即90%身體狀況比較好的，愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老；7%的老年人依托社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心，提供日間照料；3%的老年人通過機(jī)構(gòu)養(yǎng)老予以保障)養(yǎng)老模式的確立，社區(qū)居家養(yǎng)老也慢慢得到了重視，但是由于社區(qū)居家養(yǎng)老工作的特殊性以及過程監(jiān)管的復(fù)雜性，其作為財(cái)政投入的一個(gè)新課題，資金補(bǔ)助范圍和力度也在不斷的探索之中，目前的投入總量明顯不高；三是資金補(bǔ)助主要流向供方，補(bǔ)給需方的占比較小。從調(diào)查的城市來看，財(cái)政補(bǔ)貼的思路依然是從補(bǔ)貼供方出發(fā)，這就會導(dǎo)致需方的老年人沒有選擇自主權(quán)，不知曉政策的老年人無法享受到補(bǔ)貼。

三、財(cái)政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

1.升級社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)條件

要逐步從“重硬件設(shè)施建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸胤?wù)組織能力建設(shè)”。在堅(jiān)持現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，補(bǔ)貼政策應(yīng)向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織傾斜，重點(diǎn)扶持品牌組織發(fā)展和鼓勵(lì)連鎖經(jīng)營，提升農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼系數(shù)或額度，以此撬動(dòng)社會組織參與的積極性，進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)水平。

2.優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)

將補(bǔ)貼用在刀刃上，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加護(hù)理型床位，加快農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合體建設(shè)，積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合體向周邊輻射養(yǎng)老服務(wù)。

3.推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展

在養(yǎng)老服務(wù)工作與醫(yī)療衛(wèi)生體系障礙之間建設(shè)橋梁，積極主動(dòng)解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的難點(diǎn)，爭取在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同時(shí)積極探索綜合醫(yī)院增設(shè)養(yǎng)老病床的合理化路線；探索增加現(xiàn)有醫(yī)保支付項(xiàng)目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，解決老人急需上門護(hù)理的困難；鼓勵(lì)和支持具有醫(yī)養(yǎng)護(hù)理和康復(fù)服務(wù)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，積極開展醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。

4.強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)

通過搭乘不斷革新前進(jìn)的信息化快車，可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源投入的效益倍增。一是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)智能化建設(shè)，將政府涉老部門之間數(shù)據(jù)對接，建立“綜合為老服務(wù)數(shù)據(jù)庫”，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享；二是整合社會各類服務(wù)資源，開發(fā)線上服務(wù)平臺，及時(shí)有效地為老人提供精神慰藉、日常照顧、緊急救援等服務(wù)項(xiàng)目；三是鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合理利用相關(guān)移動(dòng)應(yīng)用產(chǎn)品，遠(yuǎn)程提供看護(hù)服務(wù)；四是豐富老年教育形式，提供網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、面授等多重教學(xué)模式，提供多樣化的學(xué)習(xí)需求。

(二)進(jìn)一步增加財(cái)政投入力度

1.強(qiáng)化財(cái)政投入基本原則

一是應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)需方與補(bǔ)供方相結(jié)合。既要做到補(bǔ)貼服務(wù)需求方的老年人們，也要逐步加大面向提供服務(wù)方補(bǔ)貼的力度，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)需方與補(bǔ)供方相結(jié)合；二是應(yīng)堅(jiān)持保托底與施普惠相結(jié)合。在托底保障得到基本實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，逐步推行面向全體老年人的普惠福利，實(shí)現(xiàn)保托底與施普惠相結(jié)合；三是應(yīng)堅(jiān)持增數(shù)量與提質(zhì)量相結(jié)合。增大財(cái)政投入力度，提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)增數(shù)量與提質(zhì)量相結(jié)合；四是應(yīng)堅(jiān)持供服務(wù)與育市場相結(jié)合。積極引導(dǎo)社會資源投入，完善老年服務(wù)，拉動(dòng)養(yǎng)老消費(fèi)。力爭盡早實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)托底保障有力、結(jié)構(gòu)合理、能力提升、服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定、管理水平高、市場監(jiān)管有力、服務(wù)質(zhì)量讓群眾滿意的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場。

2.優(yōu)化財(cái)政投入運(yùn)行機(jī)制

一是建立增長機(jī)制。加大政府投入，為社會養(yǎng)老提供物質(zhì)保障，將養(yǎng)老服務(wù)納入正常財(cái)務(wù)預(yù)算，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入相匹配；二是建立分擔(dān)機(jī)制。明確政府各級財(cái)政的投入責(zé)任，明確各級財(cái)政各項(xiàng)配套的具體要求并保證落實(shí)到位；三是建立分配機(jī)制。從均衡發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)著手，按需合理分配政府補(bǔ)助資金投入，同時(shí)對優(yōu)質(zhì)重點(diǎn)項(xiàng)目或組織有所側(cè)重，抓重點(diǎn)，抓典型，以點(diǎn)帶面提高服務(wù)質(zhì)量；四是建立激勵(lì)機(jī)制。政府財(cái)政可以通過給予財(cái)政貼息、建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等政策，發(fā)揮政策激勵(lì)作用，引導(dǎo)社會力量和社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展；五是建立監(jiān)管機(jī)制。建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)資金投入、使用和監(jiān)管機(jī)制，建立績效評價(jià)制度，注重評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將績效評價(jià)結(jié)果和考評對象年度資金分配、招投標(biāo)制度等掛鉤，從實(shí)處起到監(jiān)管作用。

(三)進(jìn)一步發(fā)揮延伸引導(dǎo)功能，集聚社會養(yǎng)老資源

在養(yǎng)老服務(wù)基本保障得到有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)功能，以引導(dǎo)性的投入、支持、獎(jiǎng)勵(lì)，吸引和撬動(dòng)更多的社會資源投入養(yǎng)老服務(wù)。

1.引導(dǎo)精神養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

一是鼓勵(lì)和支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織開展多種文化養(yǎng)老活動(dòng)，建立服務(wù)項(xiàng)目和人才的績效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；二是支持老年人參加各級各類老年大學(xué)課程的學(xué)習(xí)，設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，可以通過開展“優(yōu)秀老年大學(xué)”評選、設(shè)立課程學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼等多種方式，激發(fā)辦學(xué)活力。對于公辦老年大學(xué)，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)辦學(xué)者積極性，推動(dòng)辦學(xué)質(zhì)量提升。

2.引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展

老年人對養(yǎng)老服務(wù)日益呈現(xiàn)出不同的需求，因此需要加快養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍多樣化建設(shè)，力爭打造出結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)滿意的穩(wěn)定的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，是整體養(yǎng)老服務(wù)體系完善的基礎(chǔ)性保障。為加快解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)意愿低、從業(yè)不穩(wěn)定等問題，一要落實(shí)提高工資福利待遇，發(fā)放從業(yè)人員特殊崗位津貼，規(guī)范崗位工資指導(dǎo)價(jià)；二要加大對各中高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)或培訓(xùn)項(xiàng)目的支持力度，可以尋求政府政策扶持、校企聯(lián)合育人的方式培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，對于育人成績突出、培訓(xùn)效果顯著的可以給予相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)；三是要對符合條件的從業(yè)人員和社區(qū)工作者進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)；四是要提高養(yǎng)老護(hù)理員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)將“一次性補(bǔ)貼”方式調(diào)整為“按月補(bǔ)貼”。全面推廣高等學(xué)校、中等職校畢業(yè)生從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作入職獎(jiǎng)勵(lì)政策。

3.引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展

隨著養(yǎng)老服務(wù)市場的需求日趨多元化，政府應(yīng)積極建立“政府主導(dǎo)、社會主體、市場助力”的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局，加快市場作用的發(fā)揮。在目前養(yǎng)老服務(wù)市場初級發(fā)展階段，需要政府強(qiáng)力主導(dǎo)，財(cái)政資金強(qiáng)力撬動(dòng)、驅(qū)動(dòng)、啟動(dòng)市場。一是設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金。促進(jìn)財(cái)政資金引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，最大限度地實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金綜合運(yùn)用能力，使得養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入更可持續(xù)；二是在服務(wù)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金中設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)子資金。確立合理機(jī)制(如申報(bào)、評審、驗(yàn)收的方式等)，專項(xiàng)用于鼓勵(lì)支持引導(dǎo)涉老服務(wù)業(yè)項(xiàng)目和企業(yè)的發(fā)展，如鼓勵(lì)支持超市、商場設(shè)立老年用品專柜；鼓勵(lì)支持老年用品專賣店、老年用品一條街建設(shè)；鼓勵(lì)支持多種服務(wù)行業(yè)開發(fā)提供專門為老服務(wù)；鼓勵(lì)支持研制開發(fā)多種適老產(chǎn)品等。對于提供品牌連鎖優(yōu)質(zhì)便捷養(yǎng)老服務(wù)的中小企業(yè)可以進(jìn)行評選獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)注重提高財(cái)政資金使用效益，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管

隨著社會老齡化的深入，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也不斷向前推進(jìn)，逐步由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展演變，強(qiáng)化監(jiān)管工作十分必要。一是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，將養(yǎng)老組織誠信建設(shè)納入信息管理平臺，加大執(zhí)法查處力度，促進(jìn)養(yǎng)老組織規(guī)范運(yùn)作；二是從頂層設(shè)計(jì)監(jiān)管體制，做好分級管理，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。建立省、市、區(qū)、街道三級評估體系；建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管平臺，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織監(jiān)管的全覆蓋；三是加強(qiáng)評估員隊(duì)伍和評估組織的建設(shè)。每年組織專門養(yǎng)老服務(wù)評估人員專項(xiàng)培訓(xùn)。對專門從事評估工作的第三方組織，政府應(yīng)給予運(yùn)營經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以購買服務(wù)的方式開展評估工作；四是加強(qiáng)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老組織的監(jiān)督管理，定期實(shí)施檢查評估，評估結(jié)果與等級評定、政府補(bǔ)貼、獎(jiǎng)懲實(shí)施等相結(jié)合，完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督功能；五是做好對重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金、建設(shè)質(zhì)量、投入使用后的服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管；六是加強(qiáng)信息化平臺的建設(shè)，強(qiáng)化智能化監(jiān)管手段，對所有養(yǎng)老服務(wù)組織安裝視頻監(jiān)控設(shè)備。