張士展

(鐘山職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210049)

社會養(yǎng)老服務(wù)體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務(wù)支持的系統(tǒng)。主要包括家庭提供基本生活設(shè)施和生活環(huán)境，也包括社區(qū)提供的各種服務(wù)和條件，更加包括政府、社會提供的有關(guān)服務(wù)的形式、制度、政策、機構(gòu)等各種條件。本文在研究分析江蘇、浙江、上海等相關(guān)省市養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從財政支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的角度進(jìn)行闡述。

一、財政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，各級政府在土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠支持等多方面對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供政策支持，同時通過逐步加大養(yǎng)老服務(wù)財政投入、建立評估機制等多方措施，將“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍的同時，面向經(jīng)濟(jì)困難的獨居、空巢、高齡、失能、失智等特殊老年群體實行專項補貼；給予社區(qū)居家養(yǎng)老、日間照料中心、農(nóng)村敬老院的提檔升級等方面相應(yīng)的資金扶持。同時根據(jù)實際需要，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務(wù)等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。另外，政府還支持中高等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，加快培養(yǎng)康復(fù)護(hù)理、心理咨詢、老年服務(wù)、社會工作和營養(yǎng)健康等方面的專門人才，制定并出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵對口專業(yè)畢業(yè)生真正從事養(yǎng)老服務(wù)工作，對符合條件的從業(yè)人員提供免費培訓(xùn)和相關(guān)補貼。

二、財政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中存在的問題

目前，各地政府對養(yǎng)老認(rèn)識和關(guān)注度不夠、財政資金籌集渠道不暢、投入力度不足、財政政策支持和落實不到位以及社會資金力量投入較少等多方面因素，造成了政府財政投入結(jié)構(gòu)不合理的普遍現(xiàn)象。其體現(xiàn)在：一是資金投向不合理。同一個省市內(nèi)，資金分配沒有建立差異化分配的機制，這必然會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市工作會越做越好，經(jīng)濟(jì)薄弱的城市會越來越難，因為服務(wù)資源只會向發(fā)展好的城市不斷積聚，最終無法實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的均衡化發(fā)展；二是資金補助分配不合理。機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展優(yōu)先于社區(qū)居家養(yǎng)老，因此以前的財政投入全部集中在機構(gòu)養(yǎng)老方面。隨著“9073”(即90%身體狀況比較好的，愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老；7%的老年人依托社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心，提供日間照料；3%的老年人通過機構(gòu)養(yǎng)老予以保障)養(yǎng)老模式的確立，社區(qū)居家養(yǎng)老也慢慢得到了重視，但是由于社區(qū)居家養(yǎng)老工作的特殊性以及過程監(jiān)管的復(fù)雜性，其作為財政投入的一個新課題，資金補助范圍和力度也在不斷的探索之中，目前的投入總量明顯不高；三是資金補助主要流向供方，補給需方的占比較小。從調(diào)查的城市來看，財政補貼的思路依然是從補貼供方出發(fā)，這就會導(dǎo)致需方的老年人沒有選擇自主權(quán)，不知曉政策的老年人無法享受到補貼。

三、財政支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

(一)進(jìn)一步加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

1.升級社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)條件

要逐步從“重硬件設(shè)施建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸胤?wù)組織能力建設(shè)”。在堅持現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，補貼政策應(yīng)向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織傾斜，重點扶持品牌組織發(fā)展和鼓勵連鎖經(jīng)營，提升農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的補貼系數(shù)或額度，以此撬動社會組織參與的積極性，進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)水平。

2.優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)

將補貼用在刀刃上，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)增加護(hù)理型床位，加快農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型升級，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合體建設(shè)，積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合體向周邊輻射養(yǎng)老服務(wù)。

3.推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展

在養(yǎng)老服務(wù)工作與醫(yī)療衛(wèi)生體系障礙之間建設(shè)橋梁，積極主動解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的難點，爭取在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部建設(shè)專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)，同時積極探索綜合醫(yī)院增設(shè)養(yǎng)老病床的合理化路線；探索增加現(xiàn)有醫(yī)保支付項目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，解決老人急需上門護(hù)理的困難；鼓勵和支持具有醫(yī)養(yǎng)護(hù)理和康復(fù)服務(wù)資質(zhì)的機構(gòu)，積極開展醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。

4.強化養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)

通過搭乘不斷革新前進(jìn)的信息化快車，可以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源投入的效益倍增。一是加強養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)智能化建設(shè)，將政府涉老部門之間數(shù)據(jù)對接，建立“綜合為老服務(wù)數(shù)據(jù)庫”，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享；二是整合社會各類服務(wù)資源，開發(fā)線上服務(wù)平臺，及時有效地為老人提供精神慰藉、日常照顧、緊急救援等服務(wù)項目；三是鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)合理利用相關(guān)移動應(yīng)用產(chǎn)品，遠(yuǎn)程提供看護(hù)服務(wù)；四是豐富老年教育形式，提供網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、面授等多重教學(xué)模式，提供多樣化的學(xué)習(xí)需求。

(二)進(jìn)一步增加財政投入力度

1.強化財政投入基本原則

一是應(yīng)堅持補需方與補供方相結(jié)合。既要做到補貼服務(wù)需求方的老年人們，也要逐步加大面向提供服務(wù)方補貼的力度，實現(xiàn)補需方與補供方相結(jié)合；二是應(yīng)堅持保托底與施普惠相結(jié)合。在托底保障得到基本實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，逐步推行面向全體老年人的普惠福利，實現(xiàn)保托底與施普惠相結(jié)合；三是應(yīng)堅持增數(shù)量與提質(zhì)量相結(jié)合。增大財政投入力度，提高服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)增數(shù)量與提質(zhì)量相結(jié)合；四是應(yīng)堅持供服務(wù)與育市場相結(jié)合。積極引導(dǎo)社會資源投入，完善老年服務(wù)，拉動養(yǎng)老消費。力爭盡早實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)托底保障有力、結(jié)構(gòu)合理、能力提升、服務(wù)隊伍穩(wěn)定、管理水平高、市場監(jiān)管有力、服務(wù)質(zhì)量讓群眾滿意的養(yǎng)老服務(wù)消費市場。

2.優(yōu)化財政投入運行機制

一是建立增長機制。加大政府投入，為社會養(yǎng)老提供物質(zhì)保障，將養(yǎng)老服務(wù)納入正常財務(wù)預(yù)算，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入相匹配；二是建立分擔(dān)機制。明確政府各級財政的投入責(zé)任，明確各級財政各項配套的具體要求并保證落實到位；三是建立分配機制。從均衡發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)著手，按需合理分配政府補助資金投入，同時對優(yōu)質(zhì)重點項目或組織有所側(cè)重，抓重點，抓典型，以點帶面提高服務(wù)質(zhì)量；四是建立激勵機制。政府財政可以通過給予財政貼息、建設(shè)補貼、運營補貼等政策，發(fā)揮政策激勵作用，引導(dǎo)社會力量和社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展；五是建立監(jiān)管機制。建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)資金投入、使用和監(jiān)管機制，建立績效評價制度，注重評價結(jié)果的運用，將績效評價結(jié)果和考評對象年度資金分配、招投標(biāo)制度等掛鉤，從實處起到監(jiān)管作用。

(三)進(jìn)一步發(fā)揮延伸引導(dǎo)功能，集聚社會養(yǎng)老資源

在養(yǎng)老服務(wù)基本保障得到有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)功能，以引導(dǎo)性的投入、支持、獎勵，吸引和撬動更多的社會資源投入養(yǎng)老服務(wù)。

1.引導(dǎo)精神養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

一是鼓勵和支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織開展多種文化養(yǎng)老活動，建立服務(wù)項目和人才的績效考核獎勵機制；二是支持老年人參加各級各類老年大學(xué)課程的學(xué)習(xí)，設(shè)立專項扶持資金，可以通過開展“優(yōu)秀老年大學(xué)”評選、設(shè)立課程學(xué)費補貼等多種方式，激發(fā)辦學(xué)活力。對于公辦老年大學(xué)，應(yīng)鼓勵創(chuàng)新分配機制，調(diào)動辦學(xué)者積極性，推動辦學(xué)質(zhì)量提升。

2.引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)隊伍發(fā)展

老年人對養(yǎng)老服務(wù)日益呈現(xiàn)出不同的需求，因此需要加快養(yǎng)老服務(wù)隊伍多樣化建設(shè)，力爭打造出結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)滿意的穩(wěn)定的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊伍，是整體養(yǎng)老服務(wù)體系完善的基礎(chǔ)性保障。為加快解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)意愿低、從業(yè)不穩(wěn)定等問題，一要落實提高工資福利待遇，發(fā)放從業(yè)人員特殊崗位津貼，規(guī)范崗位工資指導(dǎo)價；二要加大對各中高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各社會培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)或培訓(xùn)項目的支持力度，可以尋求政府政策扶持、校企聯(lián)合育人的方式培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，對于育人成績突出、培訓(xùn)效果顯著的可以給予相關(guān)獎勵；三是要對符合條件的從業(yè)人員和社區(qū)工作者進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)；四是要提高養(yǎng)老護(hù)理員的補貼標(biāo)準(zhǔn)，適時將“一次性補貼”方式調(diào)整為“按月補貼”。全面推廣高等學(xué)校、中等職校畢業(yè)生從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作入職獎勵政策。

3.引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展

隨著養(yǎng)老服務(wù)市場的需求日趨多元化，政府應(yīng)積極建立“政府主導(dǎo)、社會主體、市場助力”的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局，加快市場作用的發(fā)揮。在目前養(yǎng)老服務(wù)市場初級發(fā)展階段，需要政府強力主導(dǎo)，財政資金強力撬動、驅(qū)動、啟動市場。一是設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金。促進(jìn)財政資金引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，最大限度地實現(xiàn)財政資金綜合運用能力，使得養(yǎng)老服務(wù)財政投入更可持續(xù)；二是在服務(wù)業(yè)專項引導(dǎo)資金中設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專項子資金。確立合理機制(如申報、評審、驗收的方式等)，專項用于鼓勵支持引導(dǎo)涉老服務(wù)業(yè)項目和企業(yè)的發(fā)展，如鼓勵支持超市、商場設(shè)立老年用品專柜；鼓勵支持老年用品專賣店、老年用品一條街建設(shè)；鼓勵支持多種服務(wù)行業(yè)開發(fā)提供專門為老服務(wù)；鼓勵支持研制開發(fā)多種適老產(chǎn)品等。對于提供品牌連鎖優(yōu)質(zhì)便捷養(yǎng)老服務(wù)的中小企業(yè)可以進(jìn)行評選獎勵。

(四)注重提高財政資金使用效益，強化養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管

隨著社會老齡化的深入，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也不斷向前推進(jìn)，逐步由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展演變，強化監(jiān)管工作十分必要。一是加強養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)信用體系建設(shè)，將養(yǎng)老組織誠信建設(shè)納入信息管理平臺，加大執(zhí)法查處力度，促進(jìn)養(yǎng)老組織規(guī)范運作；二是從頂層設(shè)計監(jiān)管體制，做好分級管理，落實監(jiān)管責(zé)任。建立省、市、區(qū)、街道三級評估體系；建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管平臺，實施養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)組織監(jiān)管的全覆蓋；三是加強評估員隊伍和評估組織的建設(shè)。每年組織專門養(yǎng)老服務(wù)評估人員專項培訓(xùn)。對專門從事評估工作的第三方組織，政府應(yīng)給予運營經(jīng)費補助，以購買服務(wù)的方式開展評估工作；四是加強各類養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老組織的監(jiān)督管理，定期實施檢查評估，評估結(jié)果與等級評定、政府補貼、獎懲實施等相結(jié)合，完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督功能；五是做好對重點項目建設(shè)資金、建設(shè)質(zhì)量、投入使用后的服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管；六是加強信息化平臺的建設(shè)，強化智能化監(jiān)管手段，對所有養(yǎng)老服務(wù)組織安裝視頻監(jiān)控設(shè)備。