文／本刊記者 唐姍姍

作為檢察公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動的一部分，聯(lián)合調(diào)研組就檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作、與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接、“兩法”銜接等檢環(huán)協(xié)作情況開展調(diào)研

6月11日至13日，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合調(diào)研組到湖北調(diào)研。圖為調(diào)研組在秭歸縣了解長江大保護(hù)工作情況（攝影／宋晗）

6 月3 日 至6 日、10 日 至13 日，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局、法規(guī)司與最高檢第一檢察廳、第八檢察廳派員組成調(diào)研組，赴江蘇省與湖北省，作為檢察公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動的一部分，就檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作、檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接、“兩法”銜接等檢環(huán)協(xié)作情況開展調(diào)研。

環(huán)境部門基層執(zhí)法人員“一部分已被問責(zé)，一部分等待被問責(zé)”如何化解？環(huán)境損害賠償制度兩家如何配合？行政司法與刑事司法的關(guān)系如何處理？這些問題在近一年的司法實(shí)踐中浮出水面，亟待化解。

合作與問責(zé)

江蘇省與湖北省檢環(huán)兩個機(jī)關(guān)在重大違法案件交辦機(jī)制方面是堅(jiān)定的合作方，江蘇省檢察院就中央環(huán)保督查“回頭看”涉及的環(huán)境問題，主動梳理了一批公益訴訟線索，征求省生態(tài)廳共同掛牌督辦意見，在兩家共同推進(jìn)下，揚(yáng)州廣進(jìn)船業(yè)有限公司超過4.8 萬平方米違章建筑被依法拆除，公司違法占用的113 畝濕地重新與長江連接。湖北省檢察院有重大行動部署或辦理重大案件時，也會邀請環(huán)境部門參加，共同開展環(huán)保督查。

“下一步，將建議在全國范圍內(nèi)建立重大違法案件共同交辦機(jī)制，對重大環(huán)境違法案例，共同開展調(diào)查，督促地方政府依法履行職責(zé)。雙方開展的涉及對方工作范圍的專項(xiàng)行動，邀請對方參加，形成工作合力，共同促進(jìn)?！弊罡邫z第八廳負(fù)責(zé)人介紹，“檢察機(jī)關(guān)要以較小的司法資源取得較大的辦案效果。在實(shí)踐中，絕大部分案件只經(jīng)過訴前程序就得以解決，所以一些社會影響大、公益受損嚴(yán)重或者阻力困難大的案件，訴前檢察建議可以上發(fā)一級，上級生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)可通過上級檢察機(jī)關(guān)與辦案檢察機(jī)關(guān)對整改情況訴與不訴進(jìn)行磋商”。

向生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議有多少？江蘇省檢察機(jī)關(guān)去年發(fā)了948 件，占辦理全部訴前程序案件的10.5%；湖北省發(fā)了474件，占全部訴前程序案件的11.17%。這些檢察建議中，讓環(huán)境部門比較撓頭的有兩類，一是“群發(fā)”、“簡單化”檢察建議，二是大規(guī)模的“問責(zé)”。

所謂“群發(fā)”，指對同類違法問題，不加甄別@所有相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門；“簡單化”則指無視生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)監(jiān)督整改中由于環(huán)境復(fù)雜性和多樣化導(dǎo)致其處置、恢復(fù)過程耗時較長、顯效延遲的客觀情況，隨意制發(fā)檢察建議。這兩種情況不僅損害了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，更增加了生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)的工作量。

由于生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)眾多，修訂頻率快，部分條款籠統(tǒng)或可操作性不強(qiáng)，基層執(zhí)法人員數(shù)量不足，一線執(zhí)法人員被問責(zé)情況突出，嚴(yán)重挫傷了其工作積極性，有些地方的執(zhí)法人員戲稱已出現(xiàn)“輪流問責(zé)、攤派問責(zé)”的現(xiàn)象。

“首先，必須要提升檢察人員履職能力，防范履職風(fēng)險?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，生態(tài)環(huán)境部與最高法已定期輪流舉辦聯(lián)合培訓(xùn)班，“另外一方面，雙方信息共享也將納上日程，檢察機(jī)關(guān)會特別將生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)違法情況予以分析，梳理常見違法點(diǎn)，提出系列工作建議，并發(fā)布典型案例”。

對于從“環(huán)保追責(zé)”變相為“追責(zé)環(huán)?！钡纳鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法人員，清理不具有可操作性的法律法規(guī)將是行之有效的一個做法?！傲硗猓M(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職責(zé)范圍邊界，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員照單履職、照單免責(zé)，避免無限責(zé)任。這需要聯(lián)合生態(tài)環(huán)境紀(jì)檢監(jiān)察組做一個全面的問責(zé)情況調(diào)研，推動建立健全正向激勵、容錯糾錯、盡職免責(zé)機(jī)制?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

損害與賠償

2017 年12 月，全國試行開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，湖北、江蘇兩地積極開展案例實(shí)踐，地方政府結(jié)合實(shí)際，對提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣?，鼓勵檢察院在人民法院審理環(huán)節(jié)支持起訴，并確定了一系列磋商、訴訟規(guī)則、評估、資金管理等配套制度。

2018 年，江蘇省共審理賠償案例55 起，其中，江蘇省人民政府訴安徽海德化工生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一案，經(jīng)泰州市中級法院一審，和江蘇省高級法院二審，判令海德公司賠償環(huán)境修復(fù)等各項(xiàng)費(fèi)用超過5400萬元，該案被評為“2018 年推動法治進(jìn)程十大案件”。

某染料油墨公司非法處置危險廢物一案在江蘇省無錫市檢察院通過公開聽證程序和解結(jié)案，該公司自愿承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用35 萬余元和專家論證意見費(fèi)用2.7 萬元，這是江蘇省首例民事公益訴訟通過公開聽證訴前和解的案例。

在案件審查過程中，該公司多次向檢察機(jī)關(guān)主動提出愿意就生態(tài)損害賠償進(jìn)行和解。承辦檢察官向檢察長作了匯報并獲得批準(zhǔn)后，決定在全省率先啟動公益訴訟訴前和解程序。為科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)定該公司非法處置危險廢物給生態(tài)環(huán)境造成的損害后果，無錫市檢察院委托江南大學(xué)等單位的5 位專家進(jìn)行論證并出具專家意見。根據(jù)專家意見，某染料油墨公司非法處置危險廢物給生態(tài)環(huán)境造成損害，應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額為35.18 萬余元。

為保證聽證過程的公開公正，該院還專門邀請相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)、江南大學(xué)專家和本院檢務(wù)督察部門的人員參與聽證。在聽證過程中，某染料油墨公司對檢察機(jī)關(guān)依據(jù)專家意見提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償請求全部接受，并當(dāng)場簽訂和解協(xié)議。

在環(huán)境損害鑒定評估方面，湖北省提出環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，培育環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)，2017 年遴選124 位專家組建省級環(huán)境損害鑒定評估專家?guī)欤?018 年聯(lián)合司法廳增補(bǔ)遴選了專家，進(jìn)一步完善專家?guī)臁?/p>

“環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)從總體上看尚屬新興事物，無論是生態(tài)環(huán)境部推薦的，還是相關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)都可能存在執(zhí)業(yè)能力和范圍上的不完備，也不可能所有的鑒定機(jī)關(guān)都可以承擔(dān)各種類別的鑒定評估業(yè)務(wù)?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“另外，這兩省的改革進(jìn)度不一，改革推進(jìn)存在不平衡的狀況，實(shí)踐中檢環(huán)兩家協(xié)作配合的力度和頻次也不足，這些都需要時間去解決和磨合”。

該負(fù)責(zé)人透露，接下來兩家將加強(qiáng)研究論證，將好的做法及時上升為機(jī)制制度。6 月5日，最高法出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟順位?！耙步ㄗh生態(tài)環(huán)境部就賠償磋商、資金管理、修復(fù)效果評估等關(guān)鍵問題研究起草指導(dǎo)意見?！?/p>

刑事與行政

近幾年，隨著“兩法銜接”工作的開展，兩省生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件逐步增多。江蘇省2015年移送案件為77件，2018 年增長至4863 件；湖北省2015年為12 件，2018 年增長至1016 件。

其中，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省檢察院、公安廳對江蘇輝豐公司等7起污染環(huán)境案件掛牌督辦，在恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，也讓社會大眾的環(huán)保意識有了大的提升，有經(jīng)濟(jì)類媒體報道，污染環(huán)境削弱股民信任，讓江蘇輝豐公司股價大跳水，“董事長資產(chǎn)縮水21億”。

湖北 省，2017 年5 月15 日，省市兩級生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對黃岡市重點(diǎn)排污單位——湖北雄陶公司煙氣污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行了突擊檢查，發(fā)現(xiàn)該公司確實(shí)存在煙氣污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假、污染物超標(biāo)排放等違法問題，并聯(lián)合公安部門連夜進(jìn)行了調(diào)查取證。該公司被當(dāng)?shù)丨h(huán)保局下達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》，前后繳納640 萬元元罰金，而且迎來多部門的聯(lián)合懲戒。湖北省市兩級環(huán)保、公安、檢察機(jī)關(guān)共同查辦了黃岡市兩家重點(diǎn)排污單位在線檢測數(shù)據(jù)弄虛作假案件，此案成為全國污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)造假入刑案中判決人數(shù)最多、量刑最重的案件。

在案件辦理中，移送案件之后是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)行政處罰存在認(rèn)識上的不一致，刑事罰金與行政罰款之間的關(guān)系也沒有完全理順。

“《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與司法銜接工作辦法》的相關(guān)規(guī)定，會導(dǎo)致行政執(zhí)法因刑事執(zhí)法而停止，影響行政執(zhí)法效率，可能會存在以刑代行、以刑代民的問題，而實(shí)際上環(huán)境違法既要承擔(dān)民事、行政責(zé)任也必須承擔(dān)刑事責(zé)任，三者可以并行不悖?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“從調(diào)研情況看，法院判處罰金是選擇性的，判罰數(shù)額沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而行政罰款有明文規(guī)定，特別是近年出臺的按日計(jì)罰規(guī)定。兩者是否可以互相替代關(guān)系不明，也會出現(xiàn)法院判處罰金以后，違法企業(yè)提起行政訴訟撤銷行政罰款的案例，這兩者也需要調(diào)和”。

調(diào)研組建議，參照食品藥品領(lǐng)域“兩法”銜接意見對環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定適當(dāng)調(diào)整，在不影響刑事案件辦理的情況下，依法繼續(xù)對生態(tài)環(huán)境違法行為作出行政處罰，及時有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家和社會公共利益。同時，建議最高檢、生態(tài)環(huán)境部會同最高法研究行政罰款、刑事罰金抵扣生態(tài)環(huán)境損害賠償金額的機(jī)制，推動出臺相關(guān)司法解釋，切實(shí)解決此類問題?！?/p>