文/本刊記者 包冬冬

一家建筑企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故，原安監(jiān)局綜合監(jiān)管股的工作人員卻因此獲罪。這起案件引起了負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作人員的熱議?！熬C合監(jiān)管是個(gè)筐、啥都能往里面裝”嗎？該如何理解“法無授權(quán)不可為”“管行業(yè)必須管安全”？

近日，河南省商丘市中級(jí)人民法院的一份刑事裁定書在圈內(nèi)引起了熱議。尤其是裁定書中的這樣一段話，讓負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的人員，甚是難安。

綜合監(jiān)管職責(zé)是什么

裁決書中寫到，2016 年11 月17 日16 時(shí)許，民權(quán)縣利偉建材有限公司在混凝土生產(chǎn)設(shè)備調(diào)試期間，該公司后勤人員孫騰騰跳入基坑內(nèi)清理砂石料，不慎被皮帶絞傷，經(jīng)搶救無效死亡。經(jīng)事故調(diào)查，該公司沒有制定相關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和培訓(xùn)計(jì)劃，沒有依法對從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，是事故發(fā)生的直接原因。

為此，原民權(quán)縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局綜合監(jiān)管股張某某、劉某某涉嫌犯玩忽職守罪。在裁決書中，關(guān)于張某某、劉某某是否構(gòu)成玩忽職守罪的問題，是這樣陳述的，“我國對安全生產(chǎn)實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合的原則。企業(yè)的主管部門負(fù)有專項(xiàng)監(jiān)管之責(zé)，安監(jiān)局負(fù)有綜合監(jiān)管之責(zé)，……民權(quán)縣住建局作為民權(quán)縣利偉公司的行業(yè)主管部門，負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，安監(jiān)局負(fù)有綜合監(jiān)管之責(zé)。綜合監(jiān)管之責(zé)就是把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實(shí)到位。張某某、劉某某負(fù)有綜合監(jiān)管之責(zé)，二人沒有下去檢查過，甚至不知道有民權(quán)利偉公司，更不可能把安全生產(chǎn)法律、法規(guī)落實(shí)到位?！駲?quán)縣住建局作為專項(xiàng)監(jiān)管部門對事故的發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任，但安監(jiān)局的張某某、劉某某不把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實(shí)到位，造成人員死亡，同樣負(fù)有責(zé)任，二上訴人主觀上存在過失，構(gòu)成玩忽職守罪?！?/p>

企業(yè)的主管部門負(fù)有專項(xiàng)監(jiān)管之責(zé)，安監(jiān)局負(fù)有綜合監(jiān)管之責(zé)，綜合監(jiān)管之責(zé)就是把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實(shí)到位。這是裁決書中對行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管關(guān)系的理解。

不同于此份裁決書中的判斷，2016 年出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中，這樣明確：“按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全和誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，并落實(shí)到部門工作職責(zé)規(guī)定中。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)劃制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查處理、應(yīng)急救援管理、統(tǒng)計(jì)分析、宣傳教育培訓(xùn)等綜合性工作，承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門依法依規(guī)履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任，要將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)領(lǐng)域管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等方面加強(qiáng)行業(yè)安全生產(chǎn)工作，指導(dǎo)督促企事業(yè)單位加強(qiáng)安全管理?！?/p>

現(xiàn)實(shí)是，對于安全生產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管之關(guān)系理解存在偏差的司法機(jī)關(guān)，不在少數(shù)。而且，在應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部，這個(gè)老問題也并沒有隨著機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整而自然解決，有關(guān)部門和部分領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行業(yè)安全監(jiān)管的關(guān)系，理解仍不夠深入、全面，存在明顯偏差，部門之間職責(zé)交叉扯皮，工作關(guān)系不順，難以形成監(jiān)管和執(zhí)法的合力。再加上應(yīng)急部門處于邊組建、邊應(yīng)急、邊救援的工作狀態(tài)，原有的法律法規(guī)規(guī)章來不及完成“立改廢”的工作，新的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍在摸索形成中，非常容易形成應(yīng)急管理局在安全生產(chǎn)監(jiān)管中“單槍匹馬”“包打天下”的局面，“看不到、想不到、管不到”的情況依然存在，影響和削弱了安全生產(chǎn)監(jiān)管效能和執(zhí)法權(quán)威性。

安徽省應(yīng)急管理宣傳教育中心主任丁斌，在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)工作近30年。他認(rèn)為，根據(jù)中央《意見》精神，綜合監(jiān)管是代表上一級(jí)政府對下一級(jí)政府和有關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督，目的在于保證政府對安全生產(chǎn)工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常推進(jìn)、有效落實(shí)，這就是《意見》所體現(xiàn)的頂層設(shè)計(jì)思想。各級(jí)應(yīng)急管理局承擔(dān)本級(jí)安委會(huì)日常工作，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核本級(jí)政府有關(guān)部門和下級(jí)政府安全生產(chǎn)工作，不是代替和包辦各行業(yè)領(lǐng)域主管部門、負(fù)有安全生產(chǎn)管理部門的責(zé)任，而是當(dāng)好政府的參謀和助手。各行業(yè)（專業(yè)）監(jiān)管部門要履行好本行業(yè)（專業(yè)）監(jiān)管職責(zé)，對本行業(yè)（專業(yè)）的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作負(fù)責(zé)。為實(shí)現(xiàn)此頂層設(shè)計(jì)的初衷，《意見》明確各個(gè)負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任的部門，要按照《意見》，“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的要求，立即制定本行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，為依法行政打好堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

法無授權(quán)怎可為

無論是厘清職責(zé)邊界，還是制定權(quán)力和責(zé)任清單，都是“讓政府切實(shí)做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，提高行政效能和服務(wù)水平”，這是2014 年2 月23 日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的。

今年9 月6 日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》發(fā)布。其中再次在基本原則中強(qiáng)調(diào)了“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定履行監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管行為，推進(jìn)事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化”。

丁斌說，“法無授權(quán)不可為，法不禁止即自由”，這源自西方家喻戶曉的一句諺語，是盧梭《社會(huì)契約論》、孟德斯鳩《論法的精神》的相關(guān)表述與延伸。所謂“法無授權(quán)不可為”，指國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)。法不禁止即自由，指公民的行為無法律禁止皆不違法。這兩句概括現(xiàn)已成為現(xiàn)代法治國家通行的法律原則。

而今，全面推進(jìn)依法治國，首先要加快建設(shè)法治政府，而法治政府核心問題就是政府職能轉(zhuǎn)變與調(diào)整的問題。以往政府承擔(dān)了過多的職能，與目前的法治政府及市場經(jīng)濟(jì)下的要求不相符，所以要加快轉(zhuǎn)變政府職能。加快轉(zhuǎn)變政府職能也是黨的十八屆四中全會(huì)提出的“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的重要內(nèi)容。

該如何破解綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管界限不清、職責(zé)難分的“老難題”？丁斌建議，一要綜合不包辦。依據(jù)機(jī)構(gòu)改革后各部門“三定方案”，不應(yīng)再對有關(guān)部門的工作大包大攬、包辦代替；受政府委托牽頭組織調(diào)動(dòng)各方面力量，注意發(fā)揮各部門的積極性。二要分工不分家。分清職責(zé)只是相對的，工作中必然還會(huì)出現(xiàn)各種交叉問題，有的是職責(zé)不明，有的是新出現(xiàn)的問題，需要應(yīng)急部門發(fā)揮安委會(huì)辦公室的作用，協(xié)調(diào)、組織各部門相互配合、通力合作。三要溝通不推諉。應(yīng)急管理局充當(dāng)好各部門溝通的“潤滑劑”，各部門之間要互相通氣，部門之間只有職責(zé)分工不同、沒有大小高低之分，不可各自為戰(zhàn)。四要有責(zé)不推卸。按照權(quán)責(zé)一致、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的原則，政府各部門享有權(quán)力的同時(shí)必須承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。

一個(gè)高手如云的交響樂團(tuán)，需要一個(gè)優(yōu)秀的樂隊(duì)指揮來調(diào)度、指揮，才能完成一場精彩紛呈的演出。樂隊(duì)指揮再優(yōu)秀，也代替不了小提琴手、鋼琴師、管弦樂手的作用；小提琴手、鋼琴師、管弦樂手們在做好本職的同時(shí)，也必須服從樂隊(duì)指揮的指令。同理，減少甚至杜絕生產(chǎn)安全事故的發(fā)生是我們共同的、最高的工作目標(biāo)。

“綜合監(jiān)管不是筐、不能啥都往里裝”。應(yīng)急管理部門、各負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任的部門如同一個(gè)樂隊(duì)的指揮和樂手們，一定要主動(dòng)加強(qiáng)協(xié)作，確保各領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作任務(wù)能夠順暢徹底得到落實(shí)，減少行政執(zhí)法部門之間的推諉、內(nèi)耗。

但是，要想消除各方對行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管的認(rèn)識(shí)偏差，恐怕仍需立法解決。