郭 慶,郭 斌

(西北大學 公共管理學院，西安 710127)

提升政府公共服務供給水平是構(gòu)建服務型政府的必然要求，也是民眾衡量地方政府執(zhí)政能力的重要指標。服務型政府的核心是以公眾為本位、以服務為基礎，以公眾滿意為目標的政府模式。在此模式下，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務需求不僅成為服務型政府施政的出發(fā)點[1]，也成為各級政府改革的核心和歸宿。隨著服務型政府建設的深入，秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給水平顯著提升，但農(nóng)村公共服務的供給水平與農(nóng)戶需求不相適應[2]，公共服務供給低效的問題仍然存在。因此，突破當前公共服務供給困境，提升公共服務水平已成為推動秦東地區(qū)縣級政府轉(zhuǎn)變職能和行政改革的重要路徑。

一、秦東地區(qū)縣級政府公共服務現(xiàn)狀

近年來，隨著服務型政府建設的深入，滿足公眾對美好生活的需求已成為縣政管理核心議題，其中，有效地回應民眾需求是最為關鍵的問題。[3]考慮到地方政府公共服務供給類型較多的特點，本文從公民需求的階段性出發(fā)，將縣級政府公共服務劃分為底線生存型、發(fā)展型和環(huán)境創(chuàng)生型三類，并以秦東地區(qū)的潼關縣、蒲城縣、韓城市三個縣級政府為樣本，分析秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給基本情況。

(一)底線生存型公共服務

維持基本生存需要是人類再生產(chǎn)的前提，也是政府的基本使命，底線生存型服務的重要內(nèi)容就是不斷提升公眾的就業(yè)水平，健全和完善社會保障體系。財政支出是反映地方政府公共服務供給狀況的重要指標。近年來，各縣級政府不斷加強民生工程建設，圍繞社會保障和就業(yè)的支出不斷加大。從總量上看，無論是潼關縣、蒲城縣還是韓城市，該領域支出都顯著增長。以蒲城縣為例，社會保障和就業(yè)的支出從2010年的18 138萬元，到2018年已經(jīng)增長到65 320萬元，增長了 260%(見表1)。再從人均來看，各縣人均社會保障和就業(yè)支出也顯著增加，在2014—2017年間，潼關縣從861元增長到1 292元，增長了50.06%；韓城市從863元增長到1 431元，增長了65.82%。無論從總量還是人均來看，各縣對以社會保障和就業(yè)為代表的底線生存型公共服務供給都持續(xù)加大了投入力度，但地區(qū)間差異較為明顯。相對而言，經(jīng)濟發(fā)展較快、實力較強的縣投入較高，見表2。

表1 各縣市社會保障和就業(yè)支出額(單位：萬元)

表2 人均社會保障和就業(yè)支出額(單位：元)

(二)發(fā)展型公共服務

發(fā)展型公共服務主要是滿足公眾自我發(fā)展的需求，促進人全面發(fā)展的諸種條件的總和，如通過教育提高人口素質(zhì)和人力資本、通過科技提高轄區(qū)創(chuàng)新能力和軟實力等。發(fā)展型公共服務包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面內(nèi)容，它能為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供動力支持。以醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)為例，醫(yī)療狀況是實現(xiàn)人力資本持續(xù)發(fā)展的重要條件，也是基層政府公共服務的重要內(nèi)容，是反映縣級政府公共服務供給水平的重要指標。近年來，隨著國家對基礎醫(yī)療條件的重視加之新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，各縣市的醫(yī)療費用支出也在不斷上漲，呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，并且人口越多的縣在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面的投入越多，見圖1。在國家醫(yī)療政策不斷改革的過程中，基層公共醫(yī)療衛(wèi)生情況持續(xù)得到改善。

圖1各縣市醫(yī)療事業(yè)支出(單位：萬元)

表3 各縣市公共安全財政支出情況(單位：萬元)

表4 潼關縣刑事、治安案件情況

(三) 環(huán)境創(chuàng)設型公共服務

環(huán)境創(chuàng)設型公共服務主要是為市場經(jīng)濟運行提供必備的基礎性條件。在市場經(jīng)濟背景下，相對于其他手段，市場機制是配置資源的最為有效的方式，它通過公平競爭、互利互惠的交易行為，以配置有限的社會資源，進而推進資源和財富價值實現(xiàn)最大化。但市場運行并非完美，市場失靈現(xiàn)象普遍存在，因此，縣級政府有責任為市場經(jīng)濟運行提供良好的基礎性條件，例如維護公共安全、保障公共交通、強化環(huán)境治理等。該類公共服務主要是降低市場運行的交易成本，為轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)設互惠有利的條件。以公共治安為例，任何地區(qū)經(jīng)濟的良性發(fā)展都離不開良好的治安環(huán)境，尤其是在利益分化的時代，利益分化的加劇勢必引發(fā)社會矛盾日益突出，為此，要加大社會治安投入力度。近年來，各縣在公共治安方面都加大了投入，財政經(jīng)費投入持續(xù)增長，社會治安狀況有明顯改善(見表3)。以潼關縣為例，地方政府對社會治安的重視程度日益增加，治安服務績效顯著提升，體現(xiàn)在無論是刑事案件還是民事案件，縣級政府的破案率或查處率都維持在一定水平，尤其是2018年破案率和查處率提高顯著，社會秩序良好，見表4。

二、秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給的表征

基于上述對三類公共服務的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給存在以下表征：

(一)基本公共服務支出逐年增加，但供給總量仍然難以滿足公眾需求

圖22010—2018年教育支出柱狀圖(單位：萬元)

基礎教育是發(fā)展型公共服務的重要內(nèi)容，該類公共服務具有效益外溢性、潛在性和持續(xù)性特點，對社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響。隨著科教興國戰(zhàn)略的實施，各縣級政府在教育事業(yè)的支出持續(xù)增大?；趯︿P、蒲城和韓城三個縣級政府義務教育支出的分析，可以看出，近年來秦東地區(qū)縣級政府在教育事業(yè)的支出持續(xù)增大。以潼關縣為例，教育支出從2010年的12 880萬元增長到28 788萬元 ，增長了124%；蒲城縣從35 178萬元增長到100 060萬元，韓城市從40 460萬元增長到97 372萬元，各縣均增長了一倍以上，見圖2。盡管如此，縣域農(nóng)村基礎教育服務的供給水平仍然存在總量不足的問題。以家庭經(jīng)濟困難寄宿生在義務教育階段的生活費補助標準為例，從2011年秋季開始渭南地區(qū)農(nóng)村教育補助標準已提高到每生每天小學4元、初中5元；從2015年開始，普通高中生年人均公用經(jīng)費財政補助已達到800元，盡管如此，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，考慮到物價水平的提升，提高后的標準在實際運行中仍然不夠?qū)捲?，甚至會影響農(nóng)村義務教育的服務效果和質(zhì)量。

(二)縣級政府間公共服務供給水平有一定差距

在公共服務供給總量提升的同時，由于區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的異質(zhì)性，導致縣級政府公共服務供給差距存在，財政支出差距也比較明顯。秦東地區(qū)各縣由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，公共服務供給也有一定差距。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是不同地區(qū)純農(nóng)業(yè)縣公共服務水平有差異，以潼關縣和蒲城縣為例，上述地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政支出水平在公共服務方面也有一定差異。例如2018年公共安全支出方面，潼關縣7 924萬元，而蒲城縣11 393萬元，約是潼關縣的1.4倍。二是城市型縣級政府與傳統(tǒng)型縣級政府之間公共服務發(fā)展不平衡。目前，縣級政府包括市轄區(qū)、縣級市以及純農(nóng)業(yè)縣，由于體制因素的影響，城鄉(xiāng)間政府財政支持的區(qū)別與基層地區(qū)公共服務有很大影響。[4]相對而言，縣級市和市轄區(qū)在政策、資金等方面往往能得到上級政府的青睞，因此，市轄區(qū)、縣級市等城市型縣級政府與純農(nóng)業(yè)縣政府間的公共服務之間存在明顯差距。同樣是2018年公共安全支出方面，韓城市高達27 871萬元，是蒲城縣的2.4倍、潼關縣的3.5倍。

(三)縣級政府公共服務與發(fā)達地區(qū)差距明顯

由于區(qū)位環(huán)境的影響，秦東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展整體滯后。據(jù)資料顯示，2019年全國綜合實力百強縣中陜西僅有2個入圍，這與江蘇、浙江、山東相比差距明顯。[5]正是秦東地區(qū)地方財政基礎較為薄弱，縣域經(jīng)濟發(fā)展的滯后，必然使秦東地區(qū)在公共服務投入方面與發(fā)達地區(qū)差距明顯。相比其他發(fā)達地區(qū)，秦東地區(qū)各領域的公共服務投入總量明顯不足。以經(jīng)濟發(fā)展最好的韓城為例，和江蘇省縣級市昆山市做比較，可以看出，昆山市在教育支出、環(huán)境保護方面是韓城市的兩倍，醫(yī)療衛(wèi)生投入方面是韓城市的三倍，其他方面差距更大,見表6。

表6 2016年韓城市與昆山市公共服務的比較(單位：億元)

三、秦東地區(qū)縣級政府公共 服務供給困境分析

公共服務供給是政府將公民對公共服務的偏好轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品的過程，其本質(zhì)是政府與公眾之間圍繞利益分配而進行的政治活動。公共服務供給過程中任何環(huán)節(jié)都會對政府公共服務供給水平產(chǎn)生影響，鑒于此，從政府管理過程角度看，秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給受如下因素影響。

(一)公眾政治成熟度不高，意見表達不通暢

提升政府公共服務的前提在于公共意志的表達與形成，缺乏公共利益形成的環(huán)境與條件將無法有效集結(jié)公眾意愿，因此很難為政府制定符合公眾需求的公共服務決策提供基礎。

當前，由于地方經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高，秦東地區(qū)公眾意志表達效果整體不佳成為普遍現(xiàn)象。究其原因，一是公眾的政治成熟度不高，公共意志的有效達成要以合格的政治公眾為基礎，要求公眾不僅具有一定的文化素質(zhì)和較高的公眾自覺意識，還要有較強的政治參與能力。長期以來受傳統(tǒng)官僚治理模式以及具有保守特質(zhì)地域文化的影響，秦東地區(qū)公眾的政治參與能力明顯不強，公眾往往不敢或不愿意真實表達意愿訴求，這使得公眾對公共服務的意見往往被政府“誤讀”或被“綁架”，使公共服務決策從源頭上存在扭曲的可能。公眾需要的公共產(chǎn)品得不到有效提供，而一些不需要的公共服務則可能因為某領導干部的錯誤判斷，被過量提供。[6]二是公共服務需求表達渠道不暢。公眾政治參與能力不足固然與公眾主體的政治成熟度有關，但意志表達渠道及制度的完善程度也是重要因素。從理性經(jīng)濟人角度出發(fā)，由于有限的參與渠道和制度建設，公眾政治參與的機會成本高，參與目的實現(xiàn)程度卻很低，必然導致公眾政治參與熱情不高。

(二)公共服務決策透明度低，公眾決策參與不足

公共服務決策是將公眾偏好納入政府議程并轉(zhuǎn)化成公共服務方案的重要環(huán)節(jié)。公共服務決策的價值導向、內(nèi)容標準和提供模式選擇是影響公共服務供給績效的關鍵。

秦東地區(qū)整體的政府公共服務決策有效性受諸多因素制約，具體表現(xiàn)：一是政府決策的公開程度不夠。公開是保障決策質(zhì)量有效的核心，信息公開不僅能夠?qū)φ疀Q策行為進行有效監(jiān)控，也能保障決策不偏離公共利益軌道。當前從秦東地區(qū)縣級政府政務公開的內(nèi)容、范圍還是集中于表層，公眾對政府決策信息和決策過程往往不知情，很多地方?jīng)Q策仍處于政府“黑箱”之中，這種封閉的決策和運行過程，很難保障政府實施的公共服務得以有效供給。二是公眾決策的科學化程度不高?？茖W化是保障公共服務決策質(zhì)量的前提，要求在公共服務決策中引入獨立“第三方”的參與，特別是發(fā)揮專家學者的重要作用。然而，受傳統(tǒng)官僚體制影響，秦東地區(qū)縣級政府習慣于從自身利益角度出發(fā)對決策方案進行選擇，要么忽視“第三方”的意見，要么有選擇地接受“第三方”的意見，無法保證公共服務決策的合理性與科學性，影響了公共服務決策質(zhì)量。

(三)公共服務觀念淡薄，職能定位錯位

能否真正以公眾需求為導向來傾聽公眾意見，關鍵在于政府的自身職能定位和價值取向。如果政府能充分認識到自身的價值與使命，上述表達渠道不通暢、決策透明度等問題往往都可以迎刃而解。但是，從現(xiàn)實角度講，要從傳統(tǒng)錯位的政府角色向符合公民實際需要的服務型政府角色轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。

秦東地區(qū)由于體制慣性作用，縣級政府公共服務職能定位“錯位”問題仍十分突出。究其原因，一是秦東地區(qū)傳統(tǒng)文化的影響根深蒂固，思想觀念文化作為一種非正式制度，會在政府行為諸多方面產(chǎn)生影響。盡管隨著秦東地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展，平等、自由、競爭、有序等一些觀念對政府職能履行起到了積極作用，但秦東地區(qū)所固有的政府“控制”觀念和“官本位”意識，仍對縣級政府及其官員行為產(chǎn)生直接影響。事實證明，越是基層的政府部門和官員，其“官本位”思想越嚴重，公共服務意識也相對比較淡薄。建立這種以“政府本位”為主導的文化環(huán)境基礎上的政府往往會忽視公眾的需求與感受。二是政府績效評估機制存在嚴重誤區(qū)?？冃гu估是當代政府治理的重要工具，其目的在于通過對政績的衡量改進政府的管理水平，提高政府效能。改革開放以來，縣級政府往往采取“進步學習”的模仿策略，即在區(qū)域競爭中為求獲得上級好評，將政府主要精力集中于經(jīng)濟發(fā)展，而忽視了對公眾公共服務需要的回應。由于政府績效評估導向的錯位，秦東地區(qū)縣級政府與公眾往往發(fā)生關系錯位，必然導致政府在甄別公眾公共服務需求、制定公眾滿意的政策中發(fā)生偏差。

(四)公共服務缺乏有效供給機制，服務效果欠佳

公共服務供給是將公共服務決策方案轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的過程，其有效供給需要相應的制度及其運行模式與之相配合。

從秦東地區(qū)縣級政府的辦公和運行情況看，政府內(nèi)部職能關系及其運行機制尚未理順。公共服務提供的主體是縣級政府，要求政府本身具有較高的組織效能，為此，理順政府內(nèi)部職能關系是基礎。其次，多元公共服務供給體制尚未形成。公共服務供給的核心是要解決由誰提供以及如何提供的問題。在傳統(tǒng)政府運行模式的影響下，秦東地區(qū)縣級政府習慣以單中心的方式向社會提供各種類型的公共服務，然而，這種“單中心”的公共服務供給模式能夠發(fā)揮效用的條件是有限的，即建立在政府完全理性、能力無限以及“公利”人假設基礎上。正是由于上述條件過于苛刻，秦東地區(qū)縣級政府公共服務能力弱化，行政績效不高就成為這種模式的必然結(jié)果。最后，公共財政資源分配不均。由于部分縣級政府的職責界定不明晰、事權(quán)與財權(quán)可能會出現(xiàn)不一致的問題，造成城鄉(xiāng)之間公共資金分配不均衡。作為縣域公共產(chǎn)品供給主體的縣級政府，制度內(nèi)財政收入仍然顯得不足，嚴重阻礙縣級政府公共產(chǎn)品的有效供給。

四、提升秦東地區(qū)縣級政府公共 服務供給水平的對策

公共服務功能的提升是一項系統(tǒng)工程，對于秦東地區(qū)縣級政府而言，受制于自身經(jīng)濟及財力水平，僅僅依靠外部經(jīng)濟環(huán)境改變和上級政府驅(qū)動以突破現(xiàn)有公共服務供給困境，其效果是十分有限的。在此背景下，立足自身的實際情況，推進公共行政體制創(chuàng)新，深化公共服務機制改革，成為推進秦東地區(qū)縣級政府公共水平提升的必然選擇。

(一)強化公民參與，提高政府決策質(zhì)量

優(yōu)化公共服務供給必須以公眾意志為前提，確保公眾意志的有效表達是提升公共服務決策質(zhì)量，從而提升政府公共服務水平的重要內(nèi)容。首先，增強公眾政治參與能力，提升政治責任感是培育現(xiàn)代公眾的基本要求，也是公眾有效參與的前提保證。文化作為一種制度，對公眾的行為起著潛移默化的作用，能有效提升公眾參政議政的能力。針對秦東地區(qū)政治參與文化薄弱的現(xiàn)實，政府應從人文環(huán)境建設出發(fā)，通過對公眾政治文化的培育和熏陶，培育具有參政意識的現(xiàn)代公眾群體，為落實公眾話語權(quán)提供環(huán)境支持。其次是保障公眾的參與渠道，構(gòu)建信息傳遞機制[2]，通暢農(nóng)民的公共服務需求的話語表達?；趥鹘y(tǒng)的公眾參與渠道，創(chuàng)新完善公眾參與渠道。將基于網(wǎng)絡的“問計于民”制度常態(tài)化、規(guī)范化，加強問計于民的結(jié)果反饋，實現(xiàn)政府與公眾持續(xù)性的良性互動。再次，實施開放式?jīng)Q策，建立健全政府決策過程公開的機制。在對重大事項的決策討論環(huán)節(jié)適時引入公眾旁聽制度，打造“透明性”政府，有助于消除對政府公共服務決策的“黑箱”運作，有利于提升政府公信力。最后，在重大行政事項上要發(fā)揮專家問詢的作用，將獨立第三方參與決策論證納入制度化和規(guī)范化途徑，發(fā)揮“第三方”智庫的智力資源優(yōu)勢。

(二)重塑服務理念，合理界定政府職能

以公眾為本位，重塑政府公共服務職能是加強秦東地區(qū)縣級政府公共服務能力建設的前提。改革開放以來，秦東地區(qū)縣級政府在職能轉(zhuǎn)變方面取得了顯著成效，關注民生，向服務型政府轉(zhuǎn)變已成為基本方向。但也要看到，由于秦東地區(qū)地域封閉、市場發(fā)育滯后、經(jīng)濟相對落后等因素，政府的管制性職能仍未明顯削減。鑒于此，要始終堅持“以人民為中心”的思想，將人民群眾的需求放在政府改革的中心位置。[7]在各項工作中，應充分認識到為公民服務、滿足社會發(fā)展需求是政府公共管理的目的，必須把提高公眾對公共服務供給的滿意程度作為縣域政府的目標取向和工作評價標準。[8]同時，還應厘清政府的職能定位，提升政府公共服務能力，對政府部門的職能準確定位成為關鍵。建立有效的公共服務模式，核心就在于理順政府與市場關系，實現(xiàn)市場配置和政府配置的最佳結(jié)合，合理界定政府公共服務職能的邊界和限度。

(三)推進政府再造，構(gòu)建多中心服務體制

政府公共服務體制是決定公共服務績效的重要基礎。政府公共服務體制健全與否直接影響著縣級政府公共服務系統(tǒng)功能的發(fā)揮。就秦東地區(qū)而言，構(gòu)建運行良好的公共服務體制需要從以下方面有序推進。一是要在優(yōu)化政府職能的基礎上，理順縣級政府內(nèi)部公共服務職責、職權(quán)關系，通過政府機構(gòu)流程重塑，增強政府公共服務能力。二是再造政府服務流程。當前，秦東地區(qū)縣級政府很多服務方式還不能適應新的環(huán)境和新的發(fā)展的要求，服務效率較低、質(zhì)量不高等問題時有發(fā)生。必須進一步加快政府流程再造，從有效提升政府效能角度，實施推進政府變革。三是鼓勵多元主體的合作治理。政府需要肩負公共服務供給責任，但這并不意味著只能由政府作為唯一提供主體?！俺酝獾姆钦M織、民間社群以及私人企業(yè)，在現(xiàn)實中都扮演著公共服務提供者的角色?！盵9]當前，隨著社會力量的快速崛起，政府應在基本制度框架下，通過公共服務制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，積極推進市場、社會、公眾多元主體力量引入基層公共服務供給之中，這不僅能更充分地體現(xiàn)民主，還能有效提升政府效能。

(四)規(guī)范績效評價機制，推進政府績效問責

績效問責是以政府績效評價作為依據(jù)，通過績效評價來考察理政水平，從而實施問責。公共服務需求的多元化和多樣化要求政府公共服務績效持續(xù)改善和提升。因此，通過績效評價機制構(gòu)建政府責任機制對于推進建設服務型政府具有重要意義。一是規(guī)范公共服務績效評價機制。發(fā)揮績效問責的前提是績效評價的科學化與規(guī)范化。過去，秦東地區(qū)對于公共服務績效評價認識不足，縣級政府管理只注重經(jīng)濟效益，忽視了對公共服務和公眾滿意的考量，結(jié)果導致“目標置換”的發(fā)生。鑒于此，要把公共服務作為地方政府的政績考核內(nèi)容[10]，構(gòu)建以公眾滿意為基本價值取向的公共服務績效評價機制，避免“政績”驅(qū)動下縣級政府行為的扭曲。要在公共服務評價中，通過公眾的“話語權(quán)”保障機制的建立與完善，切實發(fā)揮公眾的意志表達，促使縣級政府建立科學的政績觀，避免自利傾向和“短視”效應的出現(xiàn)。二是完善基于績效的問責制度。這意味著要將公共服務績效與行政問責緊密結(jié)合起來。當前，提升政府公共服務績效是各級政府責任的重要體現(xiàn)，應通過社會公眾廣泛參與以及對成本核算、總體效益、服務水平和社會滿意度等評價，將政府在提供公共產(chǎn)品過程中的使命與對公眾需求的回應作為衡量政府是否履職盡責的基本標準，有效促進政府將服務、效率的理念貫穿到工作中，從而提升政府公共服務供給的效能。

五、結(jié)語

提升政府公共服務供給水平是縣域社會發(fā)展的基本要求，也是縣級政府治道變革的中心任務。盡管秦東地區(qū)縣級政府逐年加大了農(nóng)村基本公共服務投入力度，公共服務供給水平也取得了明顯改善。但是公共服務供給總量不足、區(qū)域間供給水平差距加大等仍然十分突出。這一現(xiàn)象固然與秦東地區(qū)自身區(qū)位環(huán)境以及經(jīng)濟發(fā)展狀況有關，但是其深層次卻折射出地方政府在公共服務供給機制和供給體系建設方面存在諸多現(xiàn)實障礙。當前，公共服務供給水平的提升不可能僅依靠政府供給流程或環(huán)節(jié)的“單兵推進”而得到根本性改變。它需要立足秦東地區(qū)實際，從理念重塑、流程再造以及政府角色定位等多維度進行公共服務供給機制的系統(tǒng)性改造，為秦東地區(qū)縣級政府公共服務供給水平提升創(chuàng)造必要條件。