明連成　王繼鵬

一、甘肅省人大專委會(huì)設(shè)立及運(yùn)行情況

各級(jí)人大設(shè)立專委會(huì)情況。根據(jù)憲法法律規(guī)定，甘肅省人大2001年設(shè)立了法制委，截至2004年共設(shè)立了7個(gè)專委會(huì)。黨的十八大以來(lái)，按照黨中央全面深化改革決定要求，在中共甘肅省委的領(lǐng)導(dǎo)下，省人大深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)人民代表大會(huì)制度重要論述精神，不斷完善人大制度，積極探索地方人大履職新機(jī)制，指導(dǎo)推動(dòng)全省人大在新形勢(shì)下的發(fā)展完善。省人大2019年又新設(shè)社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，目前已有8個(gè)專委會(huì)， 同時(shí)還有對(duì)應(yīng)設(shè)立的8個(gè)工作委員會(huì)。市縣級(jí)人大從2015年開(kāi)始，陸續(xù)分別設(shè)立了四個(gè)或三個(gè)專委會(huì)，專委會(huì)實(shí)行省級(jí)對(duì)應(yīng)全國(guó)人大，市級(jí)按工作性質(zhì)單獨(dú)或合并對(duì)應(yīng)省級(jí)人大，縣級(jí)人大則普遍設(shè)立法制、財(cái)經(jīng)、社會(huì)建設(shè)委員會(huì)。從實(shí)踐看，各級(jí)專委會(huì)都能夠依法履職和開(kāi)展工作。地方人大出現(xiàn)了工作部門(mén)、專委會(huì)并行的局面，這促進(jìn)了地方人大制度的完善，強(qiáng)化了人大依法履職，給人大工作帶來(lái)了新氣象，應(yīng)當(dāng)說(shuō)它是甘肅省民主法治建設(shè)的重大進(jìn)步和地方人大工作嚴(yán)格依法和質(zhì)量提升的標(biāo)志。

各級(jí)人大專委會(huì)履職及定位情況。甘肅省縣級(jí)以上人大普遍設(shè)立專委會(huì)的時(shí)間不長(zhǎng)?？傮w上看，專委會(huì)職能在省級(jí)人大發(fā)揮比較好，履職能力、實(shí)效不斷增強(qiáng)，機(jī)關(guān)運(yùn)行順暢有效，但在市縣則差異性較大，有的從認(rèn)識(shí)定位到構(gòu)成運(yùn)行都存在一些問(wèn)題，甚至有“架子”“擺設(shè)”的說(shuō)法。有關(guān)人大專委會(huì)，地方組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、甘肅省地方性法規(guī)分別對(duì)它的定性、職能、運(yùn)行作了原則性規(guī)定。歸納起來(lái)，一是分別承擔(dān)在人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間大會(huì)主席團(tuán)、閉會(huì)期間人大常委會(huì)交付的有關(guān)議案、報(bào)告、決議決定的審查和審議，“對(duì)屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出意見(jiàn)建議”。二是為人代會(huì)主席團(tuán)、人大常委會(huì)研究、起草、擬定有關(guān)議案、決議決定草案，依法服務(wù)保障人大履職。三是按照人大常委會(huì)工作安排和主任會(huì)議要求，做好相關(guān)日常業(yè)務(wù)工作，尤其是在人大及其常委會(huì)履行立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)和其他重要日常工作中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，做好相關(guān)具體工作等。由此看來(lái)，專委會(huì)職能法定、地位重要，在履職中具有專業(yè)性、輔助性特點(diǎn)，以及為人大履職把好法律法規(guī)、重大事項(xiàng)和決議決定問(wèn)題草案的初審關(guān)及重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的調(diào)研分析關(guān)，其作用重大而關(guān)鍵，是人大及其常委會(huì)依法履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)和支撐。目前，各級(jí)人大專委會(huì)的產(chǎn)生和履職運(yùn)行，基本做到了依法、按程序，加之地方人大互相學(xué)習(xí)借鑒開(kāi)展工作，人大內(nèi)部綜合辦事機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)工作部門(mén)的優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，它已經(jīng)成為人代會(huì)和主席團(tuán)、常委會(huì)議事決策、履職的重要參謀助手，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行中的重要組成部分。另一方面，專委會(huì)設(shè)立及其與常委會(huì)工作部門(mén)并存，與未設(shè)時(shí)期比較履職更有效，但人大機(jī)關(guān)運(yùn)行及其關(guān)系卻更復(fù)雜，也給人們?nèi)绾握_認(rèn)識(shí)和發(fā)揮專委會(huì)職能提出了新要求。尤其是對(duì)于初任人大職務(wù)或在人大工作時(shí)間不長(zhǎng)的人員，正確認(rèn)識(shí)和做好專委會(huì)工作，保持機(jī)關(guān)有效運(yùn)行，處理好相關(guān)關(guān)系等，更是應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。

二、加強(qiáng)地方人大專委會(huì)建設(shè)的問(wèn)題與建議

（一）如何認(rèn)識(shí)常委會(huì)、專委會(huì)、工作部門(mén)關(guān)系的問(wèn)題。三者不同的職能定位、不同的工作性質(zhì)，構(gòu)成了人大履職的基本框架，在人大機(jī)關(guān)運(yùn)行中很重要。正確認(rèn)識(shí)三者的關(guān)系，是認(rèn)識(shí)人大制度、了解人大工作、熟悉人大機(jī)關(guān)運(yùn)行的重要方面。一是常委會(huì)與專委會(huì)、工作部門(mén)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。憲法和地方組織法規(guī)定了地方各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，向本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，閉會(huì)期間依法履行地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作。這種法律定性，既明確了人大及其常委會(huì)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)，也明確了常委會(huì)同專委會(huì)、工作部門(mén)在人大機(jī)關(guān)及其運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)地位。二是專委會(huì)既接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)又支持協(xié)助常委會(huì)履職。地方組織法規(guī)定了專委會(huì)在本級(jí)人代會(huì)閉會(huì)期間接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并按照有關(guān)規(guī)定和法定程序完成常委會(huì)、主任會(huì)議交辦的任務(wù)，如審查或初審法規(guī)和決議決定草案，對(duì)常委會(huì)有關(guān)議題、事項(xiàng)進(jìn)行審查并提出意見(jiàn)建議等，具有協(xié)助支持常委會(huì)依法履職和開(kāi)展工作的作用。三是專委會(huì)對(duì)應(yīng)的工作部門(mén)服務(wù)并負(fù)責(zé)于常委會(huì)和本專委會(huì)。專委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間，與工作部門(mén)同為常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作部門(mén)既服務(wù)負(fù)責(zé)于常委會(huì)，又服務(wù)負(fù)責(zé)于對(duì)應(yīng)專委會(huì)的工作。同時(shí)，專委會(huì)與對(duì)應(yīng)工作部門(mén)專業(yè)相同、行政級(jí)別一樣，雖不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但專委會(huì)由人大代表組成，經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生，履職有法定程序，排列居前，層次高，理所應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)工作部門(mén)工作的地位。四是人大工作部門(mén)以服務(wù)保障常委會(huì)、專委會(huì)的履職為主要職責(zé)。工作部門(mén)是常委會(huì)按照履職需要和專業(yè)性質(zhì)設(shè)立的服務(wù)保障機(jī)構(gòu)，具體事項(xiàng)包括組織“三會(huì)”、草擬日程議程、準(zhǔn)備文字材料、保證議題議案草擬事項(xiàng)、做好代表工作、開(kāi)展宣傳工作、進(jìn)行機(jī)關(guān)管理和后勤保障等，它與專委會(huì)一起，共同服務(wù)保證人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議及相關(guān)重要活動(dòng)的開(kāi)展，是人大及其常委會(huì)依法履職的工作保障。各工作部門(mén)之間的任務(wù)分工、責(zé)任和相關(guān)關(guān)系比較清楚，不再贅述。以上問(wèn)題，有的憲法和有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)作了原則性規(guī)定，有的依據(jù)法律法規(guī)條款精神延伸而來(lái)，有的則是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或共識(shí)，這里僅僅作概括性總結(jié)。

（二）專委會(huì)如何貫徹常委會(huì)黨組意圖、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。專委會(huì)是人大及其常委會(huì)法定和重要的職能機(jī)構(gòu)，在黨內(nèi)，它是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以貫徹人代會(huì)臨時(shí)黨組、常委會(huì)黨組決策意圖為主要任務(wù)的人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)，也是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。目前的主要問(wèn)題是，對(duì)于地方人大如何利用法定權(quán)力、法定機(jī)構(gòu)，依法促進(jìn)黨委決策部署、常委會(huì)黨組重要工作任務(wù)落實(shí)的方式方法缺乏研究，落實(shí)措施少，效能不明顯。又因?yàn)槿舜髮Ｎ瘯?huì)主要負(fù)責(zé)人列席地方黨委全委會(huì)、人代會(huì)臨時(shí)黨組會(huì)、人大常委會(huì)黨組會(huì)不能經(jīng)?；瑢?duì)黨委重大決策部署意圖和常委會(huì)黨組工作任務(wù)措施等，有情況不清、精神領(lǐng)會(huì)不透和吃不準(zhǔn)的情況，也有具體工作抓得不實(shí)的問(wèn)題。如專委會(huì)立足專業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)提出人大依法貫徹黨委黨組重大決策的意見(jiàn)建議;專委會(huì)帶頭促進(jìn)人代會(huì)重要議題事項(xiàng)的深入審議，促進(jìn)決議決定科學(xué)有效;專委會(huì)依法抓好相關(guān)任務(wù)的具體落實(shí)等做得不夠，以及日常工作中的欠創(chuàng)新、效率低等。對(duì)此建議，一是擴(kuò)大專委會(huì)主要負(fù)責(zé)人參與地方黨委決策、常委會(huì)黨組工作的力度。要探索專委會(huì)主要負(fù)責(zé)人列席地方黨委全委會(huì)、人代會(huì)臨時(shí)黨組會(huì)及人大常委會(huì)黨組除重要人事事項(xiàng)之外會(huì)議的制度辦法。專委會(huì)作為人代會(huì)下設(shè)的重要機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，它的依法高效履職與黨委黨組重要決策深入貫徹密切相關(guān)。通過(guò)列席會(huì)議，了解背景、重點(diǎn)，事先知情，有利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和決策事項(xiàng)落實(shí)。二是專委會(huì)負(fù)責(zé)人進(jìn)入人代會(huì)主席團(tuán)。甘肅省人大從2015年起，專委會(huì)主任委員全部進(jìn)入大會(huì)主席團(tuán)，參與人代會(huì)決策，實(shí)現(xiàn)了其知情權(quán)，加強(qiáng)了大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的核心作用，也提升了專委會(huì)的地位。市縣人大專委會(huì)數(shù)量少，主任委員如果是專任，可以參照上述做法。三是建立專委會(huì)履職中的重大事項(xiàng)向黨組報(bào)告制度。專委會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行的創(chuàng)制性立法項(xiàng)目及其中的重大創(chuàng)新性規(guī)定，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的典型違法問(wèn)題，工作調(diào)研中認(rèn)為是地方重大工作問(wèn)題，代表視察中的重要民情事項(xiàng)等，報(bào)告在提交常委會(huì)審議前，要及時(shí)向黨組報(bào)告。四是依法主動(dòng)為黨委重點(diǎn)工作落實(shí)提建議。專委會(huì)要結(jié)合專業(yè)實(shí)際，及時(shí)按照常委會(huì)黨組的要求，對(duì)本級(jí)黨委年度工作要點(diǎn)、人大黨組工作重點(diǎn)進(jìn)行研究，并提出人大依法促進(jìn)落實(shí)的具體建議，尤其要結(jié)合地方立法、工作監(jiān)督、調(diào)研實(shí)際，支持和協(xié)助人大黨組推進(jìn)黨委重點(diǎn)工作的落實(shí)。要克服黨委重點(diǎn)工作任務(wù)下來(lái)，只是學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)文件、領(lǐng)會(huì)領(lǐng)會(huì)精神、表表態(tài)的做法，堅(jiān)持抓問(wèn)題、抓重點(diǎn)，著力依法推進(jìn)工作，真正與黨委黨組同心同力，為轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)工作落實(shí)多做工作。五是加強(qiáng)常委會(huì)黨組對(duì)專委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)人大內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)要完善體制機(jī)制，要探索省級(jí)人大建立專委會(huì)分黨組，市級(jí)人大合并各專委會(huì)建立分黨組，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，以利用黨組的政治和組織優(yōu)勢(shì)，凝聚力量，充分發(fā)揮專委會(huì)法定職能和工作優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，專委會(huì)要探索建立定期研究黨委、人大黨組重點(diǎn)工作落實(shí)及工作推進(jìn)機(jī)制，積極為重點(diǎn)工作、重大任務(wù)很好落實(shí)做貢獻(xiàn)。

（三）專委會(huì)如何在常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用的問(wèn)題。常委會(huì)和專委會(huì)都是人大依法履職的重要機(jī)構(gòu)。其中，常委會(huì)作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它依法履職時(shí)，專委會(huì)按照職能和專業(yè)對(duì)相關(guān)議案、報(bào)告、決議決定草案等進(jìn)行初審，對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行調(diào)研，向主任會(huì)或常委會(huì)提出意見(jiàn)建議，把好常委會(huì)議題事項(xiàng)內(nèi)容的初審關(guān)，促進(jìn)了權(quán)力機(jī)關(guān)決策的權(quán)威、效率和科學(xué)性，是主任會(huì)、常委會(huì)決策的重要環(huán)節(jié)，也是人大常委會(huì)履職的參謀助手。實(shí)踐證明，專委會(huì)只有在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，積極工作，負(fù)起相關(guān)責(zé)任，與常委會(huì)協(xié)調(diào)一致地工作，權(quán)力機(jī)關(guān)才能依法和高效履職。目前影響二者作用發(fā)揮的主要問(wèn)題是，專委會(huì)接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的概念寬泛，哪些由常委會(huì)決定，哪些由專委會(huì)去做，缺乏具體規(guī)定，這在一定程度上制約了專委會(huì)職能發(fā)揮。專委會(huì)雖然完成了人大及其常委會(huì)交給的有關(guān)工作任務(wù)，但自身的履職主動(dòng)性、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、智慧優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠。專委會(huì)在主任會(huì)議處理常委會(huì)日常工作中，知情了解、參與介入少，其職能和任務(wù)有待明確、細(xì)化。對(duì)此，一是依法對(duì)專委會(huì)具體工作任務(wù)進(jìn)行明確。主任會(huì)議要統(tǒng)一制定專委會(huì)履職工作職責(zé)，細(xì)化職能、工作任務(wù)和程序。如審議常委會(huì)交辦的議案草案、“一府一委兩院”有關(guān)工作報(bào)告送審，督促代表有關(guān)意見(jiàn)建議辦理，就常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)專委會(huì)經(jīng)授權(quán)直接聽(tīng)取“一府一委兩院”有關(guān)部門(mén)的匯報(bào)，進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題調(diào)查研究，以及擬定相關(guān)法規(guī)草案和決議決定草案等，應(yīng)當(dāng)分工明確，責(zé)任具體，程序嚴(yán)格，有工作規(guī)定或辦理原則，以此促進(jìn)專委會(huì)職能具體化、法制化。二是對(duì)專委會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系再具體化。法律已經(jīng)規(guī)定了專委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但如何領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的方法、重點(diǎn)、程序等具體化，對(duì)專委會(huì)如何完成好常委會(huì)、主任會(huì)議交辦事項(xiàng)等提出工作要求，切實(shí)使專委會(huì)工作依法依規(guī)和高效，真正成為常委會(huì)履職的重要參謀助手。三是對(duì)專委會(huì)成員履職服務(wù)要多方面。專委會(huì)有老領(lǐng)導(dǎo)、有專家學(xué)者、有基層的同志，對(duì)其履職搞好服務(wù)保障是第一位的。尤其是后兩者，他們有自己的專職工作，多數(shù)是兼職，了解人大工作的信息資料缺乏、工具有限、途徑少，加之人大會(huì)議往往臨近開(kāi)會(huì)才發(fā)通知發(fā)材料，客觀上使得他們不夠熟悉議題內(nèi)容，參加會(huì)議準(zhǔn)備不充分，履職不夠到位。常委會(huì)及其工作部門(mén)對(duì)此要高度重視，改進(jìn)作風(fēng)，改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)“硬件”“軟件”服務(wù)水平大提升，方便并促進(jìn)專委會(huì)組成人員履職。四是理順關(guān)系，完善常委會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。探索實(shí)行專委會(huì)對(duì)應(yīng)工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人由主任委員兼任的工作體制，專委會(huì)負(fù)責(zé)人列席常委會(huì)主任會(huì)議制度化，主任會(huì)議審議決定重要議題事項(xiàng)應(yīng)事先征求、聽(tīng)取專委會(huì)意見(jiàn)，參加常委會(huì)各類(lèi)會(huì)議由專委會(huì)牽頭組織，部門(mén)的干部考核、重要人事事項(xiàng)等要讓專委會(huì)參與，黨管人事必須堅(jiān)持，但專委會(huì)提出的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)重視采納。同時(shí)對(duì)內(nèi)部重大工作事項(xiàng)的牽頭要明確為專委會(huì)等，努力使專委會(huì)在人大履職和機(jī)關(guān)建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。

（四）專委會(huì)審議權(quán)、議案權(quán)、立法權(quán)行使問(wèn)題。從專委會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)依法履職的各項(xiàng)職能、工作任務(wù)可以看出，專委會(huì)的特點(diǎn)是“?！?，要把專門(mén)的工作、專業(yè)的問(wèn)題、專項(xiàng)的監(jiān)督落實(shí)到人大的立法、監(jiān)督和代表工作中去。專委會(huì)履職行權(quán)質(zhì)量、效能，直接關(guān)系人大及其常委會(huì)履職和作用發(fā)揮。因此，發(fā)揮專委會(huì)職能，是發(fā)揮人大職能的重要內(nèi)容，其本質(zhì)屬性是一致的。目前專委會(huì)行使職權(quán)中的主要問(wèn)題有：因?yàn)榉梢?guī)定過(guò)于原則，設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，地方人大對(duì)專委會(huì)職責(zé)研究、認(rèn)識(shí)不足，職能作用、整體效能發(fā)揮不夠充分;因?yàn)閷Ｎ瘯?huì)自身工作力量和責(zé)任心等因素，主動(dòng)提出議案草案包括法規(guī)案、決議決定案很少;因?yàn)椴糠殖蓡T學(xué)習(xí)鉆研下功夫不夠，審查審議有完程序、走過(guò)場(chǎng)及過(guò)多依賴工作機(jī)構(gòu)的情況，審議審查議案、從具體事項(xiàng)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和研究提出問(wèn)題的勇氣能力欠缺等等。解決專委會(huì)“三權(quán)”方面的問(wèn)題，一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高思想認(rèn)識(shí)和強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，尤其是學(xué)深悟透有關(guān)人民代表大會(huì)制度思想論述，站在政治法律高度，認(rèn)識(shí)人大制度和專委會(huì)工作。要明確專委會(huì)職能權(quán)限和履職方式，熟練并精通人大履職的相關(guān)法律法規(guī)及其程序規(guī)范，認(rèn)真負(fù)責(zé)地完成審議審查和有關(guān)議案起草等工作任務(wù)，做到履職有為、到位。二是提升專委會(huì)審議及提出意見(jiàn)建議辦理質(zhì)量。對(duì)專委會(huì)全體會(huì)議上審議議案、負(fù)責(zé)組織的執(zhí)法檢查和代表視察等法定活動(dòng)中提出的意見(jiàn)建議，可以通過(guò)修改法律法規(guī)，明確其與常委會(huì)審議意見(jiàn)一樣的法律地位，列入“一府一委兩院”具體研究辦理回復(fù)范圍，提升專委會(huì)意見(jiàn)建議層次。三是賦予專委會(huì)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展檢查的權(quán)力。監(jiān)督法將對(duì)憲法法律實(shí)施的檢查權(quán)規(guī)定為由人大常委會(huì)統(tǒng)一行使，這有利于法制統(tǒng)一，有利于使一些執(zhí)行落實(shí)不好的法律及時(shí)得到檢查，問(wèn)題得到糾正。監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定很好，但卻對(duì)我國(guó)法律法規(guī)和地方性法規(guī)數(shù)量多及實(shí)施情況復(fù)雜的實(shí)際，以及一些專業(yè)性強(qiáng)的法律法規(guī)實(shí)施問(wèn)題多等情況有所忽視，淡化了專委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)、糾正問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)修改法律，適當(dāng)賦予專委會(huì)依法組織執(zhí)法檢查和進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)詢的權(quán)力，促進(jìn)重要的法律法規(guī)及其專業(yè)性比較強(qiáng)的條款更好地落實(shí)。

（五）專委會(huì)與對(duì)應(yīng)工作部門(mén)關(guān)系問(wèn)題。專委會(huì)所對(duì)應(yīng)工作部門(mén)，是其履職服務(wù)的保障部門(mén)，兼有工作上的責(zé)任關(guān)系，同時(shí)由于二者同級(jí)別，保持良好的協(xié)作共事關(guān)系十分重要，尤其對(duì)保證人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)很關(guān)鍵。目前存在的主要問(wèn)題是，法律只對(duì)專委會(huì)的設(shè)立和人代會(huì)閉會(huì)期間接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作了規(guī)定，明確了“研究、審議、擬定有關(guān)議案”等主要職能，以及對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究和提出建議等，而對(duì)實(shí)際工作中專委會(huì)的具體職責(zé)，特別是對(duì)應(yīng)工作部門(mén)的服務(wù)保障要求則沒(méi)有規(guī)定。專委會(huì)審議審查法案、議事決策、調(diào)查研究、提出意見(jiàn)建議等工作，一些工作部門(mén)確有服務(wù)不到位、不如意的情況。加之專委會(huì)一般不參與對(duì)應(yīng)工委內(nèi)部管理，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，許多工作情況和責(zé)任不清，存在多頭指揮和效率低的情況，還有關(guān)系不和諧現(xiàn)象等，這在一定程度影響了專委會(huì)職能發(fā)揮和工作質(zhì)量效率。對(duì)此，要根據(jù)工作實(shí)際，依法對(duì)專委會(huì)和常委會(huì)對(duì)應(yīng)工作部門(mén)的設(shè)立作出明確的法律規(guī)定。省級(jí)人大設(shè)立專委會(huì)和常委會(huì)對(duì)應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，市（州）及以下只設(shè)專委會(huì)，要理順相應(yīng)關(guān)系，明確工作責(zé)任。一是依法確定專委會(huì)與對(duì)應(yīng)工委的關(guān)系。要通過(guò)修訂議事規(guī)則、工作制度等，明確專委會(huì)完成人代會(huì)主席團(tuán)、常委會(huì)交辦工作事項(xiàng)的職責(zé)，對(duì)應(yīng)工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)全力服務(wù)保障的工作要求，規(guī)定專委會(huì)具有對(duì)對(duì)應(yīng)工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，專委會(huì)主任委員兼任黨支部書(shū)記，工委主任由專委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)兼任，對(duì)“兩委”的黨建、內(nèi)部管理負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。規(guī)定工委負(fù)責(zé)人是具體工作的組織實(shí)施者，盡量突出專委會(huì)的主導(dǎo)和責(zé)任。二是明確工委向?qū)Ｎ瘯?huì)負(fù)責(zé)的工作關(guān)系。要通過(guò)制度或文件形式，具體化工委向?qū)Ｎ瘯?huì)負(fù)責(zé)事項(xiàng)，明確工作部門(mén)內(nèi)設(shè)處室是工委的辦事機(jī)構(gòu)同時(shí)也是專委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，內(nèi)部工作順暢、履行職責(zé)比較好的專委會(huì)，都是專委會(huì)主導(dǎo)下的運(yùn)行模式。

（六）專委會(huì)與政府部門(mén)、監(jiān)委、“兩院”關(guān)系問(wèn)題。專委會(huì)是人大履職中聯(lián)系“一府一委兩院”工作的重要渠道，聯(lián)系范圍廣、事項(xiàng)多。通常聯(lián)系可分為一般工作業(yè)務(wù)和法定事項(xiàng)的聯(lián)系。前者的主要問(wèn)題是聯(lián)系工作不規(guī)范，如大事、小事專委會(huì)都以人大的口吻或名義開(kāi)展聯(lián)系，個(gè)別專委會(huì)還超出職責(zé)向聯(lián)系單位提工作要求，忽視了專委會(huì)與政府部門(mén)日常事務(wù)聯(lián)系的協(xié)商平等原則;有的把了解溝通情況、研究問(wèn)題變成了向?qū)Ｎ瘯?huì)的匯報(bào)會(huì);還有的隨便一個(gè)電話通知，就要“一府一委兩院”相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人來(lái)人大研究工作、陪同專委會(huì)下鄉(xiāng)等。而政府部門(mén)或聯(lián)系單位對(duì)來(lái)自人大的通知、工作匯報(bào)等又有程序規(guī)定，它們對(duì)專委會(huì)的一紙公函、一個(gè)電話要求參加會(huì)議或提供有關(guān)情況等，感到自己上有政府或單位和分管領(lǐng)導(dǎo)，下有安排落實(shí)程序規(guī)定，很為難。同時(shí)，一些政府部門(mén)業(yè)務(wù)對(duì)口多個(gè)專委會(huì)，法定事項(xiàng)之外，要資料、要情況等事務(wù)很多，這使得本來(lái)就很忙的部門(mén)或單位工作更忙。由此看出人大聯(lián)系中確有隨意性和不嚴(yán)謹(jǐn)或混亂的情況，這雖然是少數(shù)、個(gè)別，但不可忽視或任其蔓延。而法定事項(xiàng)聯(lián)系方面，主要問(wèn)題是一些專委會(huì)對(duì)“一府一委兩院”部門(mén)征求人大意見(jiàn)的重要報(bào)告、意見(jiàn)辦理等有形式主義傾向;對(duì)已列入常委會(huì)議題事項(xiàng)缺乏認(rèn)真協(xié)調(diào)研究，變動(dòng)較大;通知事項(xiàng)如常委會(huì)開(kāi)會(huì)通知中的議題提交時(shí)間，法律規(guī)定為提前兩個(gè)月告知，實(shí)際多數(shù)不足一月;還有法定會(huì)議“一府一委兩院”依法列席范圍不規(guī)范等，不嚴(yán)格嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤奖容^多。對(duì)此，要明確專委會(huì)與政府相關(guān)部門(mén)、單位日常聯(lián)系原則是協(xié)商平等溝通，法定事項(xiàng)聯(lián)系必須嚴(yán)肅、嚴(yán)格和認(rèn)真，依據(jù)原則是常委會(huì)、主任會(huì)議決定事項(xiàng)。具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)人大聯(lián)系“一府一委兩院”的形式內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。主要是對(duì)涉及人大依法履職，包括立法監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)、代表視察、執(zhí)法檢查和工作調(diào)研等重要事項(xiàng)，內(nèi)容上要提出“一府一委兩院”配合支持的原則要求，要求部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯報(bào)、單位出具書(shū)面材料等，要按有關(guān)程序規(guī)定并通過(guò)人大綜合辦公部門(mén)發(fā)文（函）程序進(jìn)行通知，杜絕隨意向聯(lián)系部門(mén)單位安排工作、通知事項(xiàng)等。二是嚴(yán)格科學(xué)劃分聯(lián)系部門(mén)。除了人大綜合辦公廳（室）之外，各專委會(huì)聯(lián)系“一府一委兩院”及其有關(guān)部門(mén)單位，要按工作業(yè)務(wù)對(duì)口進(jìn)行明確，以書(shū)面文件或制度進(jìn)行規(guī)定。政府部門(mén)因業(yè)務(wù)對(duì)口多個(gè)人大專委會(huì)的，要明確主和次，次要的應(yīng)限于業(yè)務(wù)處室，不作為規(guī)定聯(lián)系單位，減少人大多頭聯(lián)系政府部門(mén)的情況。三是規(guī)定一般事項(xiàng)聯(lián)系形式。除人大依法履職等法定事項(xiàng)的通知聯(lián)系用綜合辦公部門(mén)書(shū)面文字外，對(duì)研究協(xié)調(diào)人大重要業(yè)務(wù)工作或相關(guān)重大事項(xiàng)聯(lián)系時(shí)，可電話溝通，可召開(kāi)座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)，可寄送相關(guān)工作資料，可邀請(qǐng)參加雙方重要會(huì)議活動(dòng)等，突出聯(lián)系簡(jiǎn)化和程序規(guī)范，避免動(dòng)不動(dòng)匯報(bào)報(bào)告。同時(shí)，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)有專門(mén)處室和比較固定的人員進(jìn)行聯(lián)系等等。

（七）上下級(jí)人大專委會(huì)之間關(guān)系問(wèn)題。上下級(jí)人大常委會(huì)關(guān)系，目前統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是20世紀(jì)80年代彭真委員長(zhǎng)概括的“法律上的監(jiān)督關(guān)系，工作上的聯(lián)系指導(dǎo)關(guān)系”，這一概括首先是高度濃縮了憲法法律規(guī)定，具有權(quán)威性。其次體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)向本級(jí)地方黨委負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有理解上的簡(jiǎn)潔明了特點(diǎn)。第三是符合中國(guó)特色社會(huì)主義中央和地方國(guó)家政權(quán)架構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的制度性規(guī)定。而上下級(jí)人大專委會(huì)之間的關(guān)系（含工作部門(mén)），法律沒(méi)有具體明確，但法律規(guī)定的精神是明確的，我們可以理解為它是上下級(jí)人大關(guān)系內(nèi)容范疇和關(guān)系原則在一定意義上的延伸。在我國(guó)，黨委、政府、“兩院”及其部門(mén)的上下級(jí)統(tǒng)稱為系統(tǒng)，而人大上下級(jí)不能稱系統(tǒng)，只能是地域加人大，如全國(guó)人大、地方人大、某市縣人大。各級(jí)人大因工作需要下級(jí)人大配合抓落實(shí)的，一般以人大綜合部門(mén)出具的函的形式通知，人大業(yè)務(wù)部門(mén)只是據(jù)此聯(lián)系協(xié)調(diào)。目前這方面的主要問(wèn)題是，上級(jí)人大聯(lián)系指導(dǎo)的內(nèi)容不夠規(guī)范，個(gè)別縣人大缺乏對(duì)上下級(jí)人大關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，以縣人大常委會(huì)名義召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作會(huì)議，安排人大有關(guān)工作。還有一些地方，凡人大一些大的工作任務(wù)都要求下級(jí)人大配合或參照去做，并準(zhǔn)備相關(guān)匯報(bào)材料。在省級(jí)人大，前往下級(jí)開(kāi)展工作的各類(lèi)調(diào)研組、檢查組、視察組，許多時(shí)候無(wú)統(tǒng)籌、無(wú)計(jì)劃，過(guò)多、過(guò)頻繁給下級(jí)人大增添工作量和不必要的麻煩。聯(lián)系方法方面，有的缺人大綜合辦公部門(mén)的書(shū)面文書(shū)，有的語(yǔ)氣上以上級(jí)自居，有的將不是人大常委會(huì)的工作向下級(jí)人大安排。這些聯(lián)系指導(dǎo)做法，確有變成其他國(guó)家機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的傾向。對(duì)此，一是牢記上下級(jí)人大法定關(guān)系原則。要明確“法律上的監(jiān)督關(guān)系，工作上的聯(lián)系指導(dǎo)關(guān)系”，既是上下級(jí)人大常委會(huì)日常工作必須遵循的原則，也是人大專委會(huì)、工作部門(mén)進(jìn)行聯(lián)系和依法指導(dǎo)的原則，明確各級(jí)人大向本級(jí)黨委負(fù)責(zé)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)定，即使有需要統(tǒng)一進(jìn)行的工作、解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以座談會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)的形式進(jìn)行。上下級(jí)人大包括專委會(huì)對(duì)此要不突破、不越權(quán)、不隨意。二是嚴(yán)格上下級(jí)專委會(huì)聯(lián)系指導(dǎo)范圍。要統(tǒng)一將指導(dǎo)聯(lián)系定格在上級(jí)人大常委會(huì)的工作任務(wù)、主任會(huì)議決定上，并且是在專委會(huì)承辦的事項(xiàng)內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)聯(lián)系，突出聯(lián)系的嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格，不得將無(wú)關(guān)緊要或非正式事項(xiàng)列入聯(lián)系范圍。三是規(guī)范聯(lián)系方式。所有聯(lián)系指導(dǎo)事項(xiàng)要出具公函，明確是常委會(huì)或其黨組、主任會(huì)議決定或要求安排辦理事項(xiàng)，杜絕專委會(huì)、業(yè)務(wù)部門(mén)代替綜合部門(mén)、電話代替公函的做法。四是避免不必要的打擾和麻煩。省級(jí)人大綜合辦公部門(mén)要統(tǒng)籌計(jì)劃，按季或半年對(duì)專委會(huì)將要前往的市州開(kāi)展工作任務(wù)、事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，避免多個(gè)人大部門(mén)同時(shí)去一地或多次在一地開(kāi)展工作，給下級(jí)人大造成工作、接待困難。

（八）專委會(huì)服務(wù)保障本級(jí)人代會(huì)工作問(wèn)題。地方組織法規(guī)定了專委會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)，明確了專委會(huì)在人代會(huì)開(kāi)會(huì)、閉會(huì)期間的職責(zé)任務(wù)和接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題，這既是專委會(huì)開(kāi)展工作的法律依據(jù)，又是責(zé)任劃分。目前省級(jí)人大專委會(huì)每年向代表提供年度工作安排和工作總結(jié)，提交計(jì)劃預(yù)算審查和立法等工作資料，市縣人大專委會(huì)多數(shù)沒(méi)有向代表提供自身履職報(bào)告或履職資料信息和服務(wù)代表審議的專業(yè)參閱資料，沒(méi)有牽頭參與代表意見(jiàn)建議督辦，也很少與相關(guān)專業(yè)、行業(yè)的代表開(kāi)展聯(lián)系，代表參與專委會(huì)的重要工作活動(dòng)少，代表與專委會(huì)工作有“脫節(jié)”現(xiàn)象，這些既造成責(zé)任關(guān)系淡漠，又不利于代表在權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮。對(duì)此建議，一是明確責(zé)任關(guān)系，搞好對(duì)代表履職的服務(wù)。專委會(huì)要認(rèn)識(shí)自身是向代表大會(huì)負(fù)責(zé)，尤其市縣人大專委會(huì)每年要向代表提供履職情況的報(bào)告，各級(jí)人大專委會(huì)要圍繞人代會(huì)審議議題，多提供相關(guān)專業(yè)的資料信息，如將專委會(huì)向常委會(huì)提交的執(zhí)法檢查和調(diào)研報(bào)告、內(nèi)部刊物和情況反映材料寄送相關(guān)代表等。二是專委會(huì)要積極主動(dòng)聯(lián)系代表。專委會(huì)要建立與本級(jí)相關(guān)專業(yè)、行業(yè)人大代表的聯(lián)系機(jī)制，并保持經(jīng)常性聯(lián)系，如邀請(qǐng)代表參與立法、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作。三是承擔(dān)代表意見(jiàn)建議督辦催辦工作。專委會(huì)要發(fā)揮與政府部門(mén)、監(jiān)委、“兩院”聯(lián)系多的優(yōu)勢(shì)，積極牽頭辦理主任會(huì)議決定的重點(diǎn)建議督辦催辦任務(wù)項(xiàng)目，為代表意見(jiàn)、主張落實(shí)落地多做工作。

（九）加強(qiáng)專委會(huì)職能及自身建設(shè)問(wèn)題。專委會(huì)在甘肅省縣級(jí)以上人大的普遍設(shè)立，是黨的十八大以來(lái)甘肅省深化民主法制領(lǐng)域改革、加強(qiáng)完善地方人大工作的重要成果，應(yīng)當(dāng)充分肯定。市縣人大目前最集中的反映是專委會(huì)只有一名工作人員或兼職領(lǐng)導(dǎo)，缺干事、缺編制，多數(shù)工作處于應(yīng)付狀態(tài)。說(shuō)成立了，實(shí)際上僅僅是加了一塊牌子。給了工作責(zé)任，有提議案、審查議案、審議重要事項(xiàng)的權(quán)力，但依法履職、富有成效開(kāi)展工作不夠（法制委、財(cái)經(jīng)委法定議題除外）。專委會(huì)人員數(shù)量方面，省市縣級(jí)一般按7～9人配備，市縣級(jí)人大尚可，省級(jí)人大則明顯偏少，加之兼職的多，部門(mén)每次組織專委會(huì)開(kāi)會(huì)總為法定人數(shù)不過(guò)半而犯難，且審議、審查不能廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。由于組成人員的專業(yè)和知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，以及代表個(gè)體責(zé)任心差異，省級(jí)人大個(gè)別專委會(huì)成員和一些市縣人大專委會(huì)的確存在履行法定職能不到位的情況。加強(qiáng)人大專委會(huì)建設(shè)，一是加強(qiáng)專委會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。黨委要高度重視人大專委會(huì)建設(shè)，組織部門(mén)要將政治思想好、作風(fēng)優(yōu)良、能夠認(rèn)真履職的代表推薦到專委會(huì)任職，同時(shí)研究考慮省級(jí)人大專委會(huì)組成人員退休年齡與常委會(huì)專職委員相同，也就是都按滿63歲退休安排。同時(shí)在干部退休制度改革中，研究考慮市級(jí)人大常委會(huì)專職委員和專委會(huì)人員年齡適當(dāng)延長(zhǎng)問(wèn)題。探索對(duì)專委會(huì)組成人員到會(huì)率、履職情況進(jìn)行考核并確定去留，以此鼓勵(lì)并不斷激發(fā)其工作熱情和工作積極性。二是加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)培訓(xùn)。省級(jí)人大專委會(huì)在換屆之初安排的高層次、專門(mén)培訓(xùn)，要吸收市縣人大專委會(huì)成員參加，支持提升下級(jí)人大專委會(huì)履職水平，以豐富充實(shí)上下級(jí)人大專委會(huì)聯(lián)系指導(dǎo)內(nèi)容。三是以制度規(guī)范工作。要結(jié)合不忘初心、牢記使命主題教育實(shí)際，各級(jí)人大主任會(huì)議要統(tǒng)一制定專委會(huì)工作制度，完善履職工作程序，不斷規(guī)范履職行權(quán)行為，嚴(yán)格依法和明確履職責(zé)任，努力使人大專委會(huì)工作規(guī)范高效。四是人大黨組要重視研究解決專委會(huì)目前的問(wèn)題。常委會(huì)黨組對(duì)于專委會(huì)的人事安排，要充分考慮專委會(huì)職能和工作需要，積極向黨委匯報(bào)，及時(shí)協(xié)調(diào)和努力解決所面臨的問(wèn)題，力爭(zhēng)使省級(jí)人大專委會(huì)委員人員數(shù)量增加，各級(jí)人大專委會(huì)知識(shí)結(jié)構(gòu)合理，組成人員具備較強(qiáng)責(zé)任事業(yè)心，市縣人大專委會(huì)編制、職位緊缺問(wèn)題得到及時(shí)妥善解決，以此共同促進(jìn)人大專委會(huì)自身建設(shè)的加強(qiáng)和提升。

（本文系甘肅省人大常委會(huì)黨組2019年“大調(diào)研”項(xiàng)目，由環(huán)資工委負(fù)責(zé)。項(xiàng)目牽頭執(zhí)筆：明連成系甘肅省人大常委會(huì)環(huán)資工委副主任，王繼鵬系甘肅省人大常委會(huì)環(huán)資工委原環(huán)監(jiān)處處長(zhǎng)）