王立明 余釗飛

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睘榱诉M(jìn)一步落實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，今年10月28日至31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議在北京召開(kāi)，全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》，對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)有重大的指導(dǎo)作用和重大的理論意義及現(xiàn)實(shí)意義。

《決定》第九部分是“堅(jiān)持和完善共建共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”，其中第一要點(diǎn)是“‘完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，健全社會(huì)心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層?！北疚囊郧嗪Ｊ【弥慰h實(shí)行“十戶長(zhǎng)制”為切入點(diǎn)，就國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在青海藏區(qū)的實(shí)踐總結(jié)如下：

一、久治縣基本情況及縣域治理創(chuàng)新

久治（藏語(yǔ)意為“團(tuán)結(jié)”）縣是青海省果洛藏族自治州轄縣，屬純牧業(yè)縣。該縣位于州境東南部，地處青、川、甘三省交界處，東南與四川省阿壩縣毗鄰，南與班瑪縣相連，西與達(dá)日縣相鄰，西北瀕臨黃河與甘德縣隔河相望，東北與甘肅省瑪曲縣接壤，海拔在3568米至5369米之間。久治于1955年3月建立久治縣人民政府，下轄5鄉(xiāng)1鎮(zhèn)?？偯娣e8757.25平方公里。人口2.8萬(wàn)，主要有藏族、漢族、回族、蒙古族、土族等民族，其中藏族2.4萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.6%。久治縣內(nèi)有藏傳佛教寺院10余座。全縣有22個(gè)行政村，有的村距離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地有40公里；有的村距離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地有65公里?？梢?jiàn)，牧戶居住分散是本縣的特點(diǎn)之一。

近幾年，久治縣結(jié)合自身實(shí)際，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為引領(lǐng)，不斷強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理；以“平安久治”建設(shè)為導(dǎo)向，積極探索“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本土化路徑，尤其是通過(guò)不斷完善調(diào)解制度，來(lái)化解各種矛盾或糾紛。我們知道，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心是依靠群眾、目標(biāo)是善治、基點(diǎn)是預(yù)防，并以此推動(dòng)由鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)向城鎮(zhèn)、社區(qū)治理體系建設(shè)的延伸。近期，筆者走訪青海省久治縣了解到，該縣推行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本土化的具體做法是創(chuàng)設(shè)了“十戶長(zhǎng)制”，該項(xiàng)制度獨(dú)具特色，有推廣的價(jià)值。

二、實(shí)行“十戶長(zhǎng)制”旨在發(fā)揮人民群眾的作用

針對(duì)久治縣社會(huì)治安綜合治理工作的實(shí)際，久治縣委參照《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)規(guī)定，于2015年提出了“十戶長(zhǎng)制”的創(chuàng)新型工作模式。所謂“十戶長(zhǎng)制”，就是根據(jù)久治縣下屬22個(gè)行政村居住的自然狀況，依據(jù)就近連片、方便工作的原則，按一定居住戶數(shù)量劃分為若干戶區(qū)，并在該戶區(qū)中推選1戶家庭的1名主要家庭成員，稱其為“十戶長(zhǎng)”，亦即“十戶”設(shè)一長(zhǎng)。同時(shí)，選舉“十戶長(zhǎng)”時(shí)側(cè)重于具有一定政治素養(yǎng)、能帶頭執(zhí)行黨和國(guó)家政策，政策觀念強(qiáng)、有責(zé)任心，能自覺(jué)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，善于做群眾工作，在村里有一定威望和能夠正確傳達(dá)各類(lèi)信息的退休干部、護(hù)林員和牧民群眾。其目的在于發(fā)掘群眾中優(yōu)質(zhì)管理資源，參與政府的管理；其功能在于協(xié)助村“兩委”班子做好“上情下達(dá)，下情上傳”工作，當(dāng)好“組織的好幫手，群眾的解難人”，密切基層群眾與政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，為縣委決策提供事實(shí)依據(jù)。

該縣實(shí)行的“十戶長(zhǎng)制”工作機(jī)制，是在全縣推選“十戶長(zhǎng)”495名，“十戶長(zhǎng)”是所轄“十戶”矛盾排查的化解員還充當(dāng)著黨的政策宣講員、環(huán)境的治理員、治安的聯(lián)防員、扶貧的聯(lián)絡(luò)員等角色。實(shí)行“十戶長(zhǎng)制”的工作機(jī)制，將就近群眾連成一片、全縣連成一網(wǎng)。此種做法將全縣網(wǎng)格化工作劃分至戶，確保了全縣社會(huì)治理工作的全覆蓋、無(wú)死角。

三、推行“十戶長(zhǎng)制”亦是為了善治

根據(jù)不同時(shí)期的形勢(shì)任務(wù)，不斷賦予“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新的內(nèi)涵，使其功能效果不斷拓展，成為新時(shí)代社會(huì)治理的新使命。堅(jiān)持以自治、法治、德治相結(jié)合的善治，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，也是新時(shí)代基層社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。該縣推行“十戶長(zhǎng)制”以來(lái)，其善治主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：其一，開(kāi)展人口排查登記工作。各“十戶長(zhǎng)”組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)的常住人口進(jìn)行登記，做到轄區(qū)內(nèi)人口“四知”，即知道每個(gè)住戶家庭情況以及社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)狀況、政治表現(xiàn)、遵紀(jì)守法情況；“三清”，即清楚轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)人員、流動(dòng)人口、出租房屋登記管理情況；“四掌握”，即掌握轄區(qū)內(nèi)群眾訴求、宗教人士、宗教場(chǎng)所、各類(lèi)積極分子發(fā)揮作用情況。通過(guò)“十戶長(zhǎng)”的協(xié)助，今年全縣共排查掌握久居該縣的外來(lái)人員165名，有效預(yù)防了外來(lái)人員的違法犯罪。其二，開(kāi)展矛盾化解工作。按照屬地管理原則，在開(kāi)展矛盾糾紛排查時(shí)，“十戶長(zhǎng)”做到了早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、早報(bào)告問(wèn)題，有效預(yù)防了糾紛擴(kuò)大、矛盾升級(jí)。通過(guò)“十戶長(zhǎng)”排查、基層人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，該縣矛盾糾紛基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出鄉(xiāng)、大事不出縣、矛盾不上交”的目的。其三，掌控轄區(qū)重點(diǎn)人員?！笆畱糸L(zhǎng)”作為“大家長(zhǎng)”，要履行對(duì)重點(diǎn)人員的管控義務(wù)，切實(shí)掌握轄區(qū)重點(diǎn)人員的相關(guān)信息和思想動(dòng)態(tài)。其四，政策宣傳?！笆畱糸L(zhǎng)”經(jīng)常集中或入戶對(duì)轄區(qū)群眾進(jìn)行政策法律普及宣講，進(jìn)一步提高了基層牧民群眾依法辦事、依法解決矛盾糾紛的思想認(rèn)識(shí)。

四、開(kāi)展“十戶長(zhǎng)制”的具體做法

（一）“十戶長(zhǎng)”的工作方法?！笆畱糸L(zhǎng)”充當(dāng)著基層政策宣講員、矛盾調(diào)解員、情報(bào)搜集員、環(huán)境治理員、治安聯(lián)防員、扶貧聯(lián)絡(luò)員的角色，并已成為基層各項(xiàng)工作的中流砥柱。該縣智青松多鎮(zhèn)德合龍開(kāi)展“十戶長(zhǎng)”藏族牧民求保的工作方法，歸納起來(lái)，主要有如下四方面：其一，督促轄區(qū)內(nèi)家庭落實(shí)防火、防盜、防搶和防事故等治安防范措施，并協(xié)助協(xié)警員開(kāi)展治安巡邏，組織“十戶聯(lián)防、五戶聯(lián)?！保龊绵徖锸赝?、義務(wù)巡防、演練、搶險(xiǎn)救災(zāi)等工作。其二，搜集上報(bào)信息。及時(shí)掌握和上報(bào)轄區(qū)內(nèi)影響社會(huì)穩(wěn)定的因素、事故隱患、違法犯罪線索及群眾反映的社情、輿情和民情信息，對(duì)轄區(qū)內(nèi)“危安”重點(diǎn)人員盯死看牢。其三，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理。對(duì)所轄?wèi)糇龅健八闹⑷?、四掌握”，及時(shí)做好轄區(qū)內(nèi)外來(lái)流動(dòng)人口管理。其四，開(kāi)展矛盾糾紛化解。走家串戶，積極排查矛盾糾紛，摸清上訪苗頭問(wèn)題，及時(shí)做好矛盾糾紛的化解、勸解工作。經(jīng)他調(diào)解的民事糾紛沒(méi)有一起激化或者轉(zhuǎn)化為刑事案件，2017年他被評(píng)為全州維護(hù)穩(wěn)定工作先進(jìn)個(gè)人。

（二）“十戶長(zhǎng)”協(xié)助政府做好外來(lái)人員的排查管控工作。青海省久治縣地處青甘川三省交界處，居住在該縣的外來(lái)人口逐年增多，治安管控壓力大這種情況，2017年8月，久治縣委政法委員會(huì)設(shè)計(jì)了《久治縣久居外來(lái)人員身份信息核查表》，要求按照“鄉(xiāng)不漏村、村不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)、項(xiàng)無(wú)差錯(cuò)”的原則，對(duì)轄區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)、生活但無(wú)戶籍的與本地人結(jié)婚后在此定居的、入贅為婿的、投親靠友的外來(lái)人員進(jìn)行全面核查。“十戶長(zhǎng)”協(xié)助各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各派出所核查外來(lái)人員，切實(shí)做到了“底數(shù)清、情況明、管得了、控得住”的目的。

（三）“十戶長(zhǎng)”利用商鋪視頻監(jiān)控協(xié)助公安機(jī)關(guān)偵破案件。久治縣是青海的“東大門(mén)”，近幾年來(lái)該縣務(wù)工、經(jīng)商、旅游的人員不斷增多，入室盜竊等刑事案件頻發(fā)，為此，該縣擬在商鋪門(mén)口設(shè)置報(bào)警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。這樣做一則消除監(jiān)控死角和盲區(qū)；二則提高處置突發(fā)事件能力；三則可以有效預(yù)防犯罪，且能對(duì)案件偵破提供證據(jù)。通過(guò)商鋪報(bào)警聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，“十戶長(zhǎng)”可以直觀了解掌握監(jiān)控區(qū)域內(nèi)的動(dòng)向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)突發(fā)事件，并向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。此種做法，可以減少街面商鋪入室盜竊案件的發(fā)生，提高公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪的力度，并提升破案率。

（四）“十戶長(zhǎng)”參與民間糾紛調(diào)解。青海省久治縣針對(duì)戶與戶、村與村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間債務(wù)、買(mǎi)賣(mài)、打架、家庭、交通事故、草山等民事糾紛不斷發(fā)生的實(shí)際，采取了比較可行的人民調(diào)解機(jī)制，“十戶長(zhǎng)”參與其中，具體做法是：縣委政法委員會(huì)牽頭；縣公安局負(fù)責(zé)治安；縣司法局提供法律援助；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)人參與；人民調(diào)解員由包括“十戶長(zhǎng)”在內(nèi)的5人構(gòu)成；當(dāng)事人各由10人組成；調(diào)解地點(diǎn)一般選在兩村或兩鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的中間地域，并搭建臨時(shí)帳篷。此種做法深受藏族牧民青睞。

總之，青海省久治縣實(shí)行的“十戶長(zhǎng)制”，遵循了處理事務(wù)“變與不變”的辯證關(guān)系；堅(jiān)持了以人民為中心的黨的群眾路線；推動(dòng)了由鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)向城鎮(zhèn)、社區(qū)治理體系建設(shè)的延伸。

（作者系青海民族大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，青海省委政法委員會(huì)法律顧問(wèn)；杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院副教授，法學(xué)博士）

責(zé)任編輯：崔雅麗