文/杜根杰

在供給側(cè)改革和“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念影響下，各地政府通過嚴(yán)格的環(huán)保督查、批建收緊等措施，推動(dòng)了企業(yè)對(duì)固體廢棄物的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，在廢棄物綜合利用逐步開始進(jìn)行技術(shù)探索，這對(duì)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用長(zhǎng)足發(fā)展具有重大意義。但是由于我國(guó)大宗工業(yè)固體廢物新增量大、歷史堆存量大、分布不均衡、成分復(fù)雜、技術(shù)研發(fā)不足等原因，導(dǎo)致大宗工業(yè)固體廢物綜合利用依然存在利用量小、附加值低、利用成本高、市場(chǎng)接納度低、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、家底不清、區(qū)域發(fā)展不均衡、相關(guān)科研人員和工程技術(shù)人員缺口大、整體產(chǎn)業(yè)科技支撐嚴(yán)重不足、法律法規(guī)不完備、政策機(jī)制不完善、配套政策不協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)薄弱等諸多制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。具體問題有以下幾點(diǎn)：

從固廢本身的角度看

1.我國(guó)大宗工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量大，利用任務(wù)十分艱巨。據(jù)工業(yè)固廢網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間我國(guó)平均每年產(chǎn)生量約36 億噸，堆存量?jī)粼?00 億噸，截至2019年總堆存量已達(dá)600 億噸。如此大量的大宗工業(yè)固體廢物，給綜合利用帶來了巨大的壓力，2018年我國(guó)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用率僅53.58%，雖然較2017年出現(xiàn)增長(zhǎng)，但仍存在巨大壓力。大宗工業(yè)固體廢物不具有危險(xiǎn)廢物的危險(xiǎn)性，但其量大，貯存、處置占地多，已對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。

2.大宗工業(yè)固體廢物分布不均衡、區(qū)域差異大。由于我國(guó)煤炭企業(yè)主要集中在“晉蒙陜甘寧”地區(qū)，鋼鐵企業(yè)主要集中于華北地區(qū)，化工企業(yè)主要集中于長(zhǎng)江流域和沿海地區(qū)，火電企業(yè)主要分布在煤炭資源豐富地區(qū)和沿海地區(qū)，礦山企業(yè)主要以“晉冀魯豫皖”黑色金屬礦山大量集中、“滇黔桂”有色礦產(chǎn)高度聚集等特點(diǎn)。

3.我國(guó)大宗工業(yè)固體廢物成分復(fù)雜、波動(dòng)大，利用難度大、利用成本高。大宗固體廢棄物的產(chǎn)生主要是在金屬采選、煤炭選洗、金屬冶煉、煤炭發(fā)電、脫硫收塵等過程中產(chǎn)生的。

從技術(shù)的角度看

1.實(shí)驗(yàn)室階段的技術(shù)多，而真正能產(chǎn)業(yè)化的成熟技術(shù)少?！笆濉逼陂g，我國(guó)加大了對(duì)資源綜合利用領(lǐng)域的政策支持力度，工信部印發(fā)了《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》，科技部在《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》中提出實(shí)施廢物資源化科技工程，并聯(lián)合發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部和中科院編制發(fā)布了《廢物資源化科技工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，產(chǎn)業(yè)政策的大力支持，帶動(dòng)了一大批科研院校和企業(yè)在本領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新熱潮，技術(shù)創(chuàng)新積極活躍度顯著提高，各類資源綜合利用技術(shù)大批涌現(xiàn)。然而，受原料性質(zhì)波動(dòng)、宏觀經(jīng)濟(jì)影響、市場(chǎng)銷售半徑因素制約等，真正能經(jīng)得起市場(chǎng)考驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化且能盈利的技術(shù)則少之又少，且大部分集中在傳統(tǒng)建材行業(yè)，產(chǎn)品附加值低、銷售半徑有限。

2.低端產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)能過剩，高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目稀少。大宗固體廢棄物主要消納途徑為建材和生產(chǎn)建材原料。目前的成熟技術(shù)如：尾礦（粉煤灰）制備加氣塊、粉煤灰（脫硫石膏）制備水泥摻合料、煤矸石（赤泥、鋼渣）制備路基填料等。利用大宗工業(yè)固體廢物制備磚、水泥、混凝土等傳統(tǒng)建材產(chǎn)品的技術(shù)已經(jīng)相對(duì)成熟，但相關(guān)產(chǎn)品種類較少，產(chǎn)品附加值低，技術(shù)含量低，利用方式較為初級(jí)，且受到運(yùn)輸半徑的限制，市場(chǎng)容量受限。加上經(jīng)濟(jì)增速放緩、房地產(chǎn)下行壓力大、基建投資增速放緩等因素，導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果不佳。而大宗工業(yè)固體廢物在高端建材領(lǐng)域的應(yīng)用尚存在許多技術(shù)瓶頸，尤其缺乏大規(guī)模、高附加值利用且具有帶動(dòng)效應(yīng)的重大技術(shù)和裝備。此外，我國(guó)大宗工業(yè)固體廢物在新材料產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用尚屬技術(shù)研究和探索階段，距離產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用還有很長(zhǎng)的一段路要走。

3.科技成果轉(zhuǎn)化體系不完善。目前工業(yè)固廢綜合利用領(lǐng)域存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱、原生產(chǎn)業(yè)從事綜合利用跨界較大、科技成果轉(zhuǎn)化體系不完備等問題，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)的技術(shù)項(xiàng)目很難走出實(shí)驗(yàn)室、中試，實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

4.技術(shù)成本優(yōu)勢(shì)不明顯。以利用尾礦、鋼渣等制備免燒透水磚為例，大多數(shù)技術(shù)單位提供廢棄物摻比不超過75%，成本20-24 元/m2，傳統(tǒng)利用沙子石子和水泥為原料制磚企業(yè)成本為26-28 元/m2，但是其強(qiáng)度卻遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)原料制備的透水磚；部分煤矸石、尾礦渣制備陶粒技術(shù)其成本一度高于傳統(tǒng)頁(yè)巖、粘土燒制陶粒。因此高摻比、低成本的可應(yīng)用技術(shù)研究仍然不足。

5.從技術(shù)開發(fā)到產(chǎn)業(yè)化周期長(zhǎng)。從我國(guó)2018 年專利申請(qǐng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，近年來從事相關(guān)大宗固廢綜合利用領(lǐng)域研究的專業(yè)院校、研究機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)越來越多，一項(xiàng)新技術(shù)方向?qū)嶒?yàn)室小試階段，通過不斷探索、試錯(cuò)、糾正，開發(fā)階段為2-3 年，真正中試時(shí)，又面臨中試基地較少、經(jīng)費(fèi)不足等問題，中試階段落實(shí)大約在1-2 年，最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化還面臨技術(shù)推廣難、科技成果轉(zhuǎn)化能力弱、資本市場(chǎng)重視程度低等問題。

從產(chǎn)業(yè)的角度看

1.產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境差。受固廢成分復(fù)雜、成分變化大、盈利能力差、運(yùn)輸半徑小、預(yù)處理成本高等不足影響，因而社會(huì)資本青睞度偏低，市場(chǎng)主體對(duì)于資源綜合利用也不重視，人力、資金、研發(fā)等投入少，技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)仍處于形成階段。

2.產(chǎn)業(yè)支撐能力尚不足。產(chǎn)業(yè)支撐體系急需完善，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用統(tǒng)計(jì)、管理、培訓(xùn)、信息、技術(shù)推廣和服務(wù)等能力建設(shè)有待加強(qiáng)，資源分類處置管理體系亟待規(guī)范和完善。

3.產(chǎn)業(yè)造血能力差。固廢綜合利用企業(yè)由于技術(shù)壁壘較低，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、科技研發(fā)能力不足、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差導(dǎo)致企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中缺乏優(yōu)勢(shì)。在山西、內(nèi)蒙古等煤炭資源聚集地區(qū)，存在大量以“煤矸石復(fù)墾造林、造田”項(xiàng)目，企業(yè)主要營(yíng)收來源為煤炭企業(yè)支付的5-8 元/噸處置費(fèi)用，屬變相的煤矸石堆場(chǎng)，業(yè)務(wù)本身不具有造血能力，只能依靠吃獎(jiǎng)勵(lì)、吃處置費(fèi)維持生存。煤炭企業(yè)一旦配置綜合利用產(chǎn)能，此類復(fù)墾造林項(xiàng)目將會(huì)面臨關(guān)停風(fēng)險(xiǎn)。

從市場(chǎng)的角度看

1.行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)制尚不完善。技術(shù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)監(jiān)管滯后，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，綜合利用產(chǎn)業(yè)缺少規(guī)范和引領(lǐng)，資源綜合利用類產(chǎn)品市場(chǎng)認(rèn)可度低，難以大規(guī)模推廣。

2.產(chǎn)品市場(chǎng)空間小、利廢建材產(chǎn)品市場(chǎng)占有率低、地域限制特征明顯。一方面，受我國(guó)資源分布和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域差異影響，大宗工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量十分集中，綜合利用產(chǎn)品就近消費(fèi)能力非常有限。另一方面，天然建材生產(chǎn)規(guī)模仍然十分可觀，受固廢屬性影響，利廢建材產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，綜合利用產(chǎn)品市場(chǎng)空間十分有限，產(chǎn)品銷售受限，企業(yè)生產(chǎn)艱難。

3.與建材產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)合度不足。大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)、采礦、鋼鐵、有色、石化行業(yè)等產(chǎn)業(yè)間融合不夠，工業(yè)產(chǎn)業(yè)與城市社會(huì)間生態(tài)耦合不足，工農(nóng)業(yè)間的生態(tài)鏈接不足，企業(yè)、園區(qū)、行業(yè)間資源共享、原料互供、鏈接共生不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式尚處于摸索階段，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產(chǎn)品市場(chǎng)尚未真正拓開。相關(guān)研發(fā)人員從事的多為工業(yè)、制造業(yè)、技術(shù)研究人員，市場(chǎng)開拓能力不足。

從科技支撐的角度看

1.推動(dòng)技術(shù)革新的制度欠缺，科技支撐不足，工程技術(shù)人才緊缺。要實(shí)現(xiàn)工業(yè)固廢大規(guī)模綜合利用，必須依靠科學(xué)技術(shù)尤其是高新技術(shù)的支撐，尤其是需要大量專業(yè)人才以及一系列產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)等作為支撐。

2.行業(yè)資源分散，難以形成合力。受行業(yè)特性影響，土木、礦加、采礦、環(huán)境、材料、冶金及農(nóng)業(yè)等相關(guān)專業(yè)都可以“插足一腳”資源綜合利用，在政策紅利推動(dòng)下，很多學(xué)校、很多專業(yè)的很多老師都將資源綜合利用做為了其重點(diǎn)研究領(lǐng)域，這對(duì)我國(guó)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用，但也造成了科研人員零散，科研資源利用效率低，產(chǎn)廢企業(yè)和利廢企業(yè)技術(shù)需求難度大等問題。

從政策的角度看

1.大宗工業(yè)固體廢物減量化、資源化利用相對(duì)滯后，缺乏對(duì)固體廢物產(chǎn)生者責(zé)任的約束性制度要求。我國(guó)僅在大宗工業(yè)固體廢物安全堆存、處置等方面有強(qiáng)制性法律要求，而在減量化、資源化方面未加以規(guī)范并提出強(qiáng)制性要求。相關(guān)法律對(duì)固體廢物減量化、資源化的要求多為原則規(guī)定，缺乏對(duì)固體廢物產(chǎn)生者責(zé)任的約束性制度要求，導(dǎo)致企業(yè)采用先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從源頭減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生的壓力不夠、動(dòng)力不足，對(duì)綜合利用重視程度不夠，不到萬不得已之時(shí)不會(huì)去考慮綜合利用的問題。

2.生產(chǎn)者責(zé)任延伸制狹窄。相對(duì)其他國(guó)家而言，我國(guó)法律規(guī)定的生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任存在不明確、不完善、可操作性不強(qiáng)、缺乏普遍的剛性約束等問題，表現(xiàn)在雖然建立了生產(chǎn)責(zé)任延伸制，但相應(yīng)的固廢回收處置體系還未建立起來；監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏系統(tǒng)的對(duì)生產(chǎn)者廢棄物的源頭處理、回收利用以及環(huán)境影響信息公開的監(jiān)督機(jī)制。

3.扶持保障制度不足，缺少有強(qiáng)制性的、針對(duì)性的要求。已有扶持政策協(xié)同性、系統(tǒng)性不夠，相關(guān)價(jià)格政策滯后。大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)由于綜合利用技術(shù)復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)效益差，資源綜合利用項(xiàng)目投資大、利潤(rùn)少、投資回報(bào)期長(zhǎng)等原因，屬于政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，為持續(xù)、深入推進(jìn)資源綜合利用，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)需要得到政府相關(guān)配套財(cái)稅政策的大力支持和扶持。

4.政策體系不完善、配套政策不協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)薄弱，宏觀制度設(shè)計(jì)“重末端、輕源頭、弱循環(huán)”。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性、綜合性法律，規(guī)定我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，但后續(xù)配套制度體系未跟上；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》兩部法律是鼓勵(lì)法，較多的屬于引導(dǎo)、促進(jìn)的規(guī)定，對(duì)產(chǎn)廢單位在源頭、資源利用等方面缺少約束性考核指標(biāo)；《固體廢物污染環(huán)境防治法》及其配套制度設(shè)計(jì)以末端處置過程的污染控制要求為主。2018 年起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》在固體廢物征收方面也存在諸多問題。

從監(jiān)管的角度看

1.管理體制機(jī)制不順暢。我國(guó)工業(yè)體系龐大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，固體廢物減量化、資源化、無害化管理職能分散在多個(gè)管理部門。在具體執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)難度較大。相關(guān)部門在固體廢物污染防治的職責(zé)邊界還不夠明確，權(quán)責(zé)不夠統(tǒng)一，認(rèn)識(shí)上也存在差異，實(shí)際工作中部門配合不夠、政策協(xié)同不足、法律落實(shí)不到位等現(xiàn)象比較突出。

2.資源分類處理處置管理制度嚴(yán)重缺位，對(duì)企業(yè)資源分類處理處置約束力較弱。此外，在現(xiàn)有的管理體系下，資源和環(huán)境成本偏低，導(dǎo)致資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏動(dòng)力。

3.一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)固體廢物污染防治工作重視不夠，對(duì)污染防治嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)政策落實(shí)和推行緩慢。

4.在《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016-2020 年）》等國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的文件里，針對(duì)資源綜合利用指標(biāo)，全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未充分考慮地區(qū)差異，導(dǎo)致西北偏遠(yuǎn)地區(qū)資源綜合利用壓力大。因此，會(huì)造成在一味的追求資源綜合率提升的同時(shí)，將各類含有稀缺資源和具有儲(chǔ)備價(jià)值的優(yōu)質(zhì)資源用于生產(chǎn)附加值較低的建材，這不僅導(dǎo)致有價(jià)資源的浪費(fèi)，且還會(huì)造成嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

從資本的角度看

1.固定資產(chǎn)投資較重，企業(yè)資金籌備難度大。由于對(duì)廠房土地設(shè)備的要求較高，一般綜合利用規(guī)模稍大點(diǎn)的工業(yè)固廢綜合利用項(xiàng)目投資都得幾千萬，甚至可達(dá)到幾億、幾十億的資金，但工業(yè)固廢綜合利用行業(yè)的企業(yè)，多以中小企業(yè)為主，上市公司鳳毛麟角，這些企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過程中籌資的難度非常大，稍有問題就會(huì)導(dǎo)致資金鏈斷裂。而且銀行低息貸款對(duì)本行業(yè)支持較少，單純依靠企業(yè)自身融資來推動(dòng)項(xiàng)目的建設(shè)非常困難，要么規(guī)模偏小，要么會(huì)因?yàn)橘Y金問題項(xiàng)目擱置很久。

2.由于產(chǎn)業(yè)層次低，產(chǎn)品檔次不高，產(chǎn)品技術(shù)含量低，競(jìng)爭(zhēng)力弱，缺少龍頭企業(yè)引領(lǐng)，低水平重復(fù)建設(shè)和低層次惡性競(jìng)爭(zhēng)激烈，產(chǎn)業(yè)整體盈利能力差等原因，再加上監(jiān)管機(jī)制、產(chǎn)業(yè)政策體制等不完備，財(cái)政支撐不足，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的社會(huì)資本青睞度較低。R