易越濤，陳軍，羅勇強，楊明海，裴少鋒，溫孟嬋，葉榮輝

(水利部珠江水利委員會，廣東廣州510611)

水利規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在水利領(lǐng)域的細化安排，是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是各級水行政主管部門履行政府職責的重要手段和水利公共服務(wù)、社會管理的重要基礎(chǔ)。珠江流域水系眾多，水系復雜，治理難度大，任務(wù)繁重。新中國成立后，為了系統(tǒng)地開展流域治理工作，珠江委曾多次組織編制流域水利規(guī)劃。這些規(guī)劃，對于珠江流域治理、保護和開發(fā)，起到了重要的指導作用。在紀念新中國成立70周年、珠江委成立40周年之際，回顧總結(jié)珠江流域綜合規(guī)劃的編制情況、實施效果，以及流域目前存在的問題，提出新時代流域水利規(guī)劃思路，有利于把握未來流域治理和保護的方向，更多地為流域經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐和保障。

1 流域水利規(guī)劃回顧

珠江是中國七大江河之一，由西江、北江、東江和珠江三角洲諸河組成，涉及云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西六省(自治區(qū))和香港、澳門特別行政區(qū)以及越南東北部，總面積45.37萬km2，其中中國境內(nèi)面積44.21萬km2[1]。水利規(guī)劃是水利事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，珠江委歷來重視珠江水利規(guī)劃編制工作，從建委以來，組織編制了多項水利規(guī)劃，成果豐碩。從水利規(guī)劃任務(wù)來說，不同時代具有不同的烙印，可以劃分為以下三個階段。

1.1 20世紀50年代至1979年

1956年底，國務(wù)院批準設(shè)立珠江水利委員會，翌年春又在其下設(shè)立珠江流域規(guī)劃辦公室，專責開展珠江流域綜合利用規(guī)劃工作。珠江流域規(guī)劃辦公室組織編制了《珠江流域開發(fā)治理方案》(草案)，但到1958年9月，由于珠江委撤銷，該規(guī)劃中斷[2]。至1979年9月，由于沒有流域機構(gòu)，珠江流域的治理開發(fā)處于無流域統(tǒng)一規(guī)劃，上下游、左右岸各自為政的狀態(tài)。在此期間，各省(自治區(qū))編制的重要規(guī)劃有《兩廣西江航道規(guī)劃》《珠江三角洲整治規(guī)劃》《北江防洪規(guī)劃》以及水電開發(fā)規(guī)劃等。這些規(guī)劃的任務(wù)是以工程建設(shè)為主，主要目標是解決安全、糧食及電力需要，對保障當時農(nóng)業(yè)收成、城市供水、電力供應(yīng)，以及航道通航條件改善等發(fā)揮了重要作用。

1.2 1979年至20世紀末

1979年8月，國務(wù)院批準成立水利部珠江水利委員會。珠江委成立后，對珠江全流域進行“統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、加強管理”，于1986年編制完成《珠江流域綜合利用規(guī)劃報告》[3]，并在此基礎(chǔ)上，于1989年提出《珠江流域綜合利用規(guī)劃綱要》，該綱要于1993年獲國務(wù)院批準。在綱要的指導下，珠江委與流域各省(自治區(qū))共同編制了西江干流(大藤峽—高要河段)、北江、珠江三角洲、郁江、柳江綜合利用規(guī)劃，珠江出?？陂T治理規(guī)劃，珠江水資源保護規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃等。這個時期正處中國改革開放時期，流域經(jīng)濟步入快速發(fā)展的軌道，社會經(jīng)濟的需求趨于多樣性，規(guī)劃的主要任務(wù)是水資源的綜合利用及工程的綜合開發(fā)。這些規(guī)劃對指導和規(guī)范流域江河治理、防災(zāi)減災(zāi)、水資源的合理開發(fā)利用和保護、促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用。

1.3 21世紀以來

21世紀開展的流域水利規(guī)劃工作最顯著的特征是由水資源開發(fā)利用逐漸轉(zhuǎn)向開發(fā)與保護統(tǒng)籌，并突出保護和監(jiān)管，體現(xiàn)了政府公共事務(wù)管理的屬性。這段時期，珠江委結(jié)合20世紀八九十年代已有規(guī)劃實施情況，按照流域水利改革發(fā)展面臨的新形勢和新要求，組織編制了珠江流域綜合規(guī)劃[4]、珠江水資源綜合規(guī)劃、珠江流域防洪規(guī)劃三大基礎(chǔ)性規(guī)劃。并根據(jù)這三大規(guī)劃，陸續(xù)開展了珠江水資源保護規(guī)劃、珠江水中長期供求規(guī)劃、珠江水土保持規(guī)劃、珠江中下游重要河道治導線規(guī)劃、珠江蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃、珠江河口綜合治理規(guī)劃、保障澳門珠海供水安全專項規(guī)劃，以及流域重要干支流綜合規(guī)劃。為支撐國家戰(zhàn)略實施，近期還組織編制了粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃、珠江-西江經(jīng)濟帶岸線保護與利用規(guī)劃、珠江-西江經(jīng)濟帶沿江取水口排污口及應(yīng)急水源布局規(guī)劃等。

2 珠江水利規(guī)劃面臨的形勢

在不同階段的水利規(guī)劃指導下，國家和地方政府不斷加大投入，流域水利建設(shè)取得了前所未有的成就。整體來說，目前珠江流域防洪減災(zāi)體系逐步完善，水資源綜合利用體系初步形成，水資源與水生態(tài)保護體系逐步構(gòu)建，流域綜合管理體系不斷加強。但隨著新時期治水方針的提出，治水主要矛盾的變化，水利工作重心的轉(zhuǎn)移，流域水利規(guī)劃面臨著新的形勢。

2.1 踐行新時期治水方針對水利規(guī)劃提出新要求

2014年3月14日，習近平總書記專門就保障國家水安全發(fā)表重要講話，精辟論述了治水的戰(zhàn)略意義，系統(tǒng)分析了中國水安全面臨的嚴峻形勢，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，為做好水利工作提供了思想武器和根本遵循。新時期治水方針賦予了當前水利工作的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)，為強化水治理，保障水安全指明了方向。流域水利規(guī)劃工作必須緊緊圍繞“十六字”治水方針，對流域水利改革發(fā)展做出部署。

2.2 把握水利改革發(fā)展總基調(diào)對水利規(guī)劃提出新要求

2019年全國水利工作會議深入分析了當前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，以及治水主要矛盾的深刻變化，提出將水利工作重心轉(zhuǎn)到“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”上來[5]，這是今后水利改革發(fā)展的總基調(diào)。21世紀初編制的流域水利規(guī)劃雖然強調(diào)了水利工程建設(shè)以及流域管理，但尚不能完全滿足水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。今后的水利規(guī)劃工作必須要適應(yīng)治水主要矛盾的變化，抓住流域主要矛盾的主要方面，切實把握水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。

2.3 解決流域新老水問題對水利規(guī)劃提出新要求

流域新老水問題交織，發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，部分地區(qū)水資源和水環(huán)境承載能力、防洪能力等與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不協(xié)調(diào)，成為影響流域可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。水利規(guī)劃工作必須針對以下流域新老水問題提出解決方案。

a) 臺風洪澇等災(zāi)害頻繁。受超強厄爾尼諾事件、拉尼娜現(xiàn)象等氣候形勢影響，近年珠江流域片局部暴雨、超強臺風、山洪、滑坡和泥石流等災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，給流域經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重威脅。近幾年珠江流域年均登陸臺風5個左右，2017年臺風“天鴿”、2018年臺風“山竹”連續(xù)兩年使珠江三角洲有關(guān)站點出現(xiàn)超歷史實測最高潮位，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來極大損失。

b) 水資源供需矛盾突出。珠江流域水資源總量雖然豐富，但時空分布不均，上游地區(qū)為喀斯特地貌，“盛水的盆子”先天不足；中游地區(qū)部分河流山高水低，利用成本高；下游地區(qū)為珠江三角洲沖積平原，水資源難以調(diào)蓄利用。加上人類經(jīng)濟活動影響、公眾節(jié)水意識不強，以及全球氣候變化導致的連續(xù)干旱及澇旱急轉(zhuǎn)和澇旱并存現(xiàn)象，流域部分區(qū)域水資源供需矛盾依然突出。

c) 水生態(tài)系統(tǒng)功能受損。珠江流域水生態(tài)保護雖取得一定成效，但人類活動導致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整所產(chǎn)生的負面生態(tài)效應(yīng)一直存在。主要表現(xiàn)在部分區(qū)域生態(tài)功能退化，個別工程建設(shè)范圍涉及到自然保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要濕地、重要飲用水水源地等生態(tài)敏感區(qū)；流域水土流失面積仍然較大，江河源頭區(qū)、重要水源區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的預防保護和治理工作任重道遠；受水庫淹沒、閘壩阻隔、水沙變化以及采砂等影響，帶來生態(tài)水量不足、河道脫流、枯季斷流、生境破碎化、魚類產(chǎn)卵場減少與功能減退等現(xiàn)象。

d) 流域局部地區(qū)水污染嚴重。珠江流域水質(zhì)總體良好，但部分水域保護壓力仍然較大。局部河段水污染較嚴重，南北盤江干流、珠江三角洲內(nèi)河涌等水域水污染問題突出，黑臭水體治理難度大。湖庫富營養(yǎng)化程度尚未有效緩解，影響生態(tài)系統(tǒng)功能正常發(fā)揮；部分水源地水質(zhì)安全保障不足，2017年流域重要水源地全年水質(zhì)合格(80.0%及以上為合格)占比僅為85.8%[6]，局地甚至有排污口布置在水源保護區(qū)范圍內(nèi)；水污染風險隱患加大，流域產(chǎn)業(yè)向上中游轉(zhuǎn)移，沿江礦產(chǎn)企業(yè)、石油化工、有色金屬、?；a頭等密集布局，加之?；匪\運輸以及珠江河口咸潮上溯影響加劇，突發(fā)性水污染事件隱患加大。

3 今后流域水利規(guī)劃工作重點

水利規(guī)劃是水利改革發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭，是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，按照新時期治水方針、水利改革發(fā)展總基調(diào)要求，結(jié)合流域?qū)嶋H，建議今后流域水利規(guī)劃工作重點關(guān)注以下幾個方面。

a) 抓住節(jié)水優(yōu)先首要任務(wù)。隨著國家節(jié)水行動方案不斷推進，珠江流域的工業(yè)節(jié)水逐步得到加強，萬元GDP、萬元工業(yè)增加值用水量分別由2010年的142、81 m3降到2017年的65、35 m3。流域用水仍然以農(nóng)業(yè)灌溉用水為主，而農(nóng)業(yè)灌溉的經(jīng)濟回報率低，再加上珠江流域大型灌區(qū)很少，節(jié)水灌溉意識相比北方地區(qū)有所欠缺。從各省區(qū)耗水率情況可以看出，農(nóng)業(yè)用水占比較重的云南、貴州、江西等省的耗水率明顯高出以工業(yè)服務(wù)業(yè)為主的廣東省。規(guī)劃應(yīng)重視重點區(qū)域高效節(jié)水示范工程，并將流域中小型灌區(qū)節(jié)水改造納入國家水利建設(shè)重點領(lǐng)域。上游地區(qū)節(jié)水改造需與山區(qū)水土保持綜合治理工程相結(jié)合，發(fā)展山區(qū)特色農(nóng)業(yè)；中下游地區(qū)重點加強灌區(qū)節(jié)水改造，提高灌區(qū)整體配套率。

b) 運用系統(tǒng)思維開展水利規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)根據(jù)流域干支流的保護、整治及開發(fā)利用需求，統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素要求，分析研究水流空間可承載的功能、承載閾值、承載狀況，提出不同類型空間功能、空間界限、用途管控和開發(fā)強度控制的總體方案和技術(shù)體系，以水資源水環(huán)境承載力為硬約束，優(yōu)化配置流域和區(qū)域水資源，統(tǒng)籌生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水需求，構(gòu)建形成包括水生態(tài)保護修復空間、江河流域蓄滯洪空間、水資源開發(fā)利用空間、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間，以及制度機制建設(shè)在內(nèi)的，層次分明、呼應(yīng)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)完整、功能健全的水流空間管控體系。

c) 將河湖水生態(tài)空間與水利工程融入國土空間管控。空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據(jù)。關(guān)于空間管控，以往流域綜合規(guī)劃主要側(cè)重于從最嚴格水資源管理制度出發(fā)，在空間上，以流域和區(qū)域為單元，提出了用水總量、用水效率、納污總量“三條紅線”；水資源保護方面，劃定了水功能區(qū)；岸線保護與利用方面，提出了開發(fā)利用區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、保留區(qū)、保護區(qū)；防洪方面實行了規(guī)劃治導線制度。但在空間管理上部分規(guī)劃沒有提供精準的空間管理范圍以及用途管制，建議在運用系統(tǒng)思維開展水利規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將劃定的各種與水有關(guān)的空間范圍、水利工程保護范圍融入國土空間管控體系。

d) 將生態(tài)環(huán)境作為河湖治理戰(zhàn)略目標。規(guī)劃首先要明確自然生態(tài)系統(tǒng)對水的基本要求。在區(qū)域生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線“三條紅線”基礎(chǔ)上，按照水資源可持續(xù)利用要求，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)各要素，進一步明確流域重要干支流及珠江河口的水資源開發(fā)利用強度及水資源開發(fā)利用上線，切實落實“以供定需”。按照河湖生態(tài)保護要求，合理確定重點控制斷面的基本生態(tài)需水(生態(tài)水位)及特殊敏感時期的生態(tài)水量過程。

e) 注重基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。一是注重工程硬聯(lián)通，以自然水體為主體、以河湖廊道為經(jīng)脈、以流域(區(qū)域)空間為基本、以水利工程為調(diào)控組成的網(wǎng)絡(luò)，為水流在自然生態(tài)和經(jīng)濟社會兩方面的時空重新調(diào)配提供基礎(chǔ)條件，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)維系。二是注重調(diào)度軟聯(lián)通。充分發(fā)揮流域內(nèi)控制性水庫的調(diào)節(jié)能力，統(tǒng)籌考慮流域防洪、供水、生態(tài)、航運等要求，制定跨省(自治區(qū))河流調(diào)度方案，加強流域內(nèi)水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，如西江龍灘、大藤峽的統(tǒng)一調(diào)度；郁江百色、老口的統(tǒng)一調(diào)度；北江灣頭、樂昌峽、飛來峽的統(tǒng)一調(diào)度；東江楓樹壩、新豐江、白盆珠的統(tǒng)一調(diào)度等。

f) 重視規(guī)劃智能化管理?；陂]環(huán)管理思維，建立貫穿涵蓋規(guī)劃編制、審查、實施、預警、評估等環(huán)節(jié)的水利規(guī)劃“一張圖”規(guī)劃智能管理系統(tǒng)?！耙粡垐D”要反映流域防洪、供水、水資源保護、梯級開發(fā)、航運等基礎(chǔ)狀況，以及河湖生態(tài)空間與水利工程空間要素等，主要功能為對規(guī)劃編制開展分析和基礎(chǔ)評估，對規(guī)劃審查提供輔助支撐工具，對用途管制提供審批決策支持，對水資源水環(huán)境承載能力進行預警、對規(guī)劃實施情況開展定期評估等，實現(xiàn)“工作基礎(chǔ)從圖上來、工作過程以圖協(xié)同、工作成果到圖上去、審批及實施評估依據(jù)圖”的規(guī)劃全過程管理。

4 結(jié)語

面對新形勢、新任務(wù)、新要求，珠江流域水利規(guī)劃在繼續(xù)抓好防洪、供水、水資源保護等傳統(tǒng)要素的同時，將進一步突出補短板、強監(jiān)管，強化河湖管理與資源保護，全面監(jiān)管“盛水的盆”和“盆里的水”，把水利發(fā)展布局融入到國土空間規(guī)劃，為水利設(shè)施留足空間，把水利管控要素落實到“一張藍圖”，把水利服務(wù)信息整合到“一個平臺”，進一步保障水利高質(zhì)量發(fā)展。