■南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授
組織結(jié)構(gòu)和管理職能部門(mén)化,是為了適應(yīng)社會(huì)專業(yè)化分工的不斷深化和泛化而產(chǎn)生的,有助于提高管理工作的效率,但同時(shí)也會(huì)增加部門(mén)之間協(xié)調(diào)的難度與成本;如果后續(xù)配套治理機(jī)制不能及時(shí)跟上,部門(mén)化還可能滋生本位主義問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向正是部門(mén)化超出了合理的“度”而產(chǎn)生的不好現(xiàn)象。
綜觀國(guó)內(nèi)外的情況,部門(mén)林立的行政管理體制,無(wú)一例外地存在著不同程度的“部門(mén)化”傾向問(wèn)題。比如,在外人調(diào)動(dòng)本部門(mén)人員、調(diào)度本部門(mén)工作時(shí),出于部門(mén)利益考慮,領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)“口惠而實(shí)不至”;當(dāng)制定政策、提拔任用干部和進(jìn)行監(jiān)督時(shí),領(lǐng)導(dǎo)干部又會(huì)積極爭(zhēng)取政策制定的主導(dǎo)權(quán)、極力推薦本部門(mén)的人選、努力爭(zhēng)取監(jiān)管權(quán)限;在會(huì)簽政策、遇到不利事件時(shí),又會(huì)表現(xiàn)出維護(hù)本部門(mén)利益、規(guī)避本部門(mén)責(zé)任的“部門(mén)化”傾向,等等。
形成領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向,背后的根源主要在于部門(mén)林立而帶來(lái)的治理體制碎片化,這其中起碼包括兩項(xiàng)內(nèi)容:一是創(chuàng)造了部門(mén)本位利益;二是造成了各管一段的分散治理格局。每個(gè)部門(mén)都站在自己的角度考慮問(wèn)題、安排工作,維護(hù)的主要是本位利益,而沒(méi)有超越本位視角、站在更高層面思考問(wèn)題的激勵(lì)約束機(jī)制。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等做法,其基本目的就是想解決跨部門(mén)的協(xié)調(diào)難題,并站在超越部門(mén)的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是,如果未能建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制,恐怕也未必能夠真正奏效。
解決領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向的關(guān)鍵,是要進(jìn)一步增強(qiáng)整體性治理(Holistic Governance)意識(shí),并基于此探索建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“去部門(mén)化”。綜合而言,整體性治理模式強(qiáng)調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向,以信息技術(shù)為手段,主張通過(guò)政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等關(guān)鍵性活動(dòng),在政策、群體、組織和機(jī)構(gòu)等四個(gè)層面進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與重新整合,進(jìn)而解決部門(mén)化帶來(lái)的治理碎片化問(wèn)題,并構(gòu)建整體性政府(Holistic Government)。